Section 2 : Les conséquences tirées du non-respect des délais
Il faut savoir que la juridiction saisie doit se prononcer sur la recevabilité de la requête en fonction de la date à laquelle celle-ci a été enregistrée au greffe de la juridiction. Ainsi, les effets attachés au non-épuisement des voies et délais de recours ( Paragraphe 2) seront évoqués après ceux attachés à l’expiration des délais ( Paragraphe 1 ).
Paragraphe 1 : Les effets attachés à l’expiration du délai
Lorsque le délai est expiré, il n’est plus possible de former un recours juridictionnel pour demander l’annulation de l’acte concerné. De ce fait, l’expiration du délai de recours emporte deux conséquences alternatives : soit la requête ne peut plus être introduite en raison de la forclusion ou de la déchéance du requérant (A), soit la requête a été introduite dans les délais et le débat contentieux se trouve alors cristallisé (B).
A- L’irrecevabilité tirée de la forclusion et de la déchéance du recours
Selon Gérard Cornu, la forclusion est la sanction juridique qui frappe le titulaire d’un droit ou d’une action, pour défaut d’accomplissement dans le délai légal, conventionnel ou judiciaire, d’une formalité lui incombant, en interdisant à l’intéressé forclos d’accomplir désormais cette formalité, sous réserve des cas où il peut être relevé de forclusion 78 .
Ainsi, en l’absence de toute saisine du juge à la date à laquelle expire le délai du recours contentieux, ou en absence de l’accomplissement des formalités prescrites par celui-ci dans un délai raisonnable, et sous réserve de l’accomplissement d’actes de nature à proroger un tel délai, la décision administrative devient définitive et ne peut plus faire l’objet d’un recours juridictionnel direct, lequel devient alors irrecevable.De même qu’il est permis, l’irrecevabilité d’une requête procédant de sa tardiveté peut être constatée par le
77 N° 008/CA du 26 janvier 2017 da SILVA Marius Laurent C/ Office des Postes et Télécommunications – Ministre des Finances et de l’Economie.
78 CORNU (Gérard), op. cit . p.1020
juge au moyen d’une ordonnance prise sur le fondement de l’article 59 de la loi n° 2022- 12 du 05 juillet 2022 précitée.
La déchéance quant à elle, est plus spécialement, la perte du droit d’agir (ou du bénéfice d’un acte) qui frappe celui qui ne fait pas les diligences nécessaires dans le délai requis, n’observe pas les formes exigées, ou celui auquel est imputable une négligence caractérisée. Par exemple, aux termes de l’article 8 de la loi régissant les règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, lorsque le demandeur est tenu, de consigner au greffe de la Cour suprême, une somme de quinze mille (15.000) francs CFA dans le délai de quinze (15) jours à compter de la mise en demeure qui lui sera faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par notification administrative ou par voie électronique laissant trace écrite, et que celui-ci n’a pas cru devoir s’exécuter, le juge prononce sa déchéance. 79
La forclusion tout comme la déchéance , est alors un moyen d’ordre public éteignant la faculté d’agir en justice, ne pouvant être ni suspendu, ni interrompu par quelque cause que ce soit et auquel il serait impossible de renoncer. 80 Il peut être opposé par l’une des parties au litige et à toute hauteur de la procédure, si le juge ne l’a pas d’office soulevé
.De ce fait, lorsqu’il est établi in limine litis dans une affaire, que le recours du requérant est intervenu après « l’expiration du délai de recours contentieux », le juge ne ménage aucun effort à conclure qu’il y a lieu de déclarer le requérant « irrecevable en son recours pour cause de forclusion ». 81 Il en est ainsi lorsque « malgré la mise en demeure qui avait été adressée au requérant afin qu’il paye la consignation », celui-ci « n’a pas cru devoir satisfaire à cette obligation », la Chambre administrative « a déclaré le requérant déchu de son action pour défaut de paiement de consignation ». 82
79 Cette exigence repris à l’article 8 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022 portant règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême était celle de la loi n° 2004-20 du 17 août 2004 abrogée .
80 Sauf en cas de questions prioritaires de constitutionalité, les requérants peuvent soumettre au juge constitutionnel,
l’inconstitutionnalité du texte qui leur est appliqué. Elle peut être soulevée à l’occasion de procès intentés devant les juridictions administratives et judiciaires, pour contrôler la conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis par la loi fondamentale, Elle est reprise à l’article 39 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022.
81 N° 113/CA 29 du août 2012 LES HERITIERS DE FEUE DARBOUX ELEONORE NEE MARTIN’S C/ PREFET DE L’ATLANTIQUE ET DU LITTORAL ET HERITIERS AMOUSSOUGA GERO HONORE REPRESENTE PAR AMOUSSOUGA GERO FULBERT
82 N° 128/CA du 02 novembre 2017 DEGNONVI Basile C/ Etat Béninois
En dehors des sanctions tirées de l’expiration du délai de recours, d’autres règles peuvent produire des effets sur le recours du requérant.
B- La cristallisation du débat contentieux
Il est important de retenir que l’expiration du délai de recours 83 produit des effets alors même que le requérant a pu saisir la juridiction dans le délai qui lui était imparti. Ces effets tiennent à l’impossibilité pour le requérant de présenter des conclusions nouvelles ou d’invoquer des moyens nouveaux qui reposeraient sur une cause juridique nouvelle au regard des moyens déjà invoqués.
La règle de la cristallisation du débat contentieux interdit au requérant de modifier la nature du recours qu’il a introduit devant le juge une fois le délai expiré. De même, l’auteur d’un recours pour excès de pouvoir ne sera pas en mesure d’invoquer après l’expiration du délai de recours des moyens 84 de légalité interne si sa requête introductive d’instance était exclusivement fondée sur des moyens de légalité externe. C’est le cas par exemple lorsqu’est déclaré « irrecevable » par le juge, « un recours introduit devant lui présentant des prétentions et des moyens nouveaux ». 85
Toutefois, le juge français quant à lui, a jugé que tout moyen de droit nouveau qui n’a pas été invoqué dans le cadre d’un recours administratif préalable, 86 peut être soulevé devant lui.
De même qu’elles auraient été introduites dans le délai du recours, certaines requêtes deviendront irrecevables à compter de l’expiration du délai. Il s’agit ici des requêtes ne comportant aucun moyen ou aucune conclusion, au mépris de l’article 47 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022. 87 Cette règle permet de clarifier au plus vite, l’enjeu de l’action en justice intentée contre l’administration. Elle ne saurait toutefois faire obstacle à
83 Laps de temps pendant lequel une personne bénéficie de la faculté de contester une décision administrative.
84 Il désigne les arguments, de fait ou de droit, grâce auxquels les parties à un litige entendent voire reconnaître par le juge le bien-fondé de leurs prétentions.
85 N° 165/CA 03 du août 2018 OGOUBI ASSANE PASCAL C/ MINISTRE DE LA CULTURE, DE L’ARTISANAT ET DU TOURISME
86 CE, 21 mars 2007, M. Garnier
87 . Dans ces trois derniers cas, la position du juge parait du moins aux yeux de l’observateur que nous sommes, antinomique.
ce que soit invoqué, à tout moment de la procédure, un moyen d’ordre public tel que l’incompétence de l’auteur de l’acte ou la responsabilité sans faute de l’administration.
Mais toutefois, cette faculté offerte au justiciable doit être conditionnée en amont, à l’épuisement des préalables, faute de l’avoir respecté, d’autres règles d’ordre public comme celle tirée du défaut du recours administratif préalable ou celle tirée de la précocité peuvent obstruer le cours normal du recours du requérant.
Paragraphe 2 : Les effets attachés au non-épuisement des voie et délai de recours
L’obligation d’un recours administratif préalable, revient à exiger des requérants d’attendre l’épuisement du délai de réponse, de sorte que le défendeur peut in facto, leur opposer encore deux mois après son silence ou sa réponse explicite. Les conséquences attachées au non-épuisement des voie et délai de recours peuvent s’analyser devant le juge, à l’égard de l’exigence du recours administratif préalable (A), et à la précocité du délai de recours contentieux imparti (B).
A- L’irrecevabilité tirée de l’absence du ‘’ RAPO ‘’
Lorsque les conditions précédentes sont réunies, le requérant peut, cependant, se voir opposer l’irrecevabilité du recours s’il disposait d’une autre voie de droit d’une aussi grande efficacité pour obtenir parfois les mêmes résultats.Le requérant n’a donc pas la possibilité de choisir si d’autres voies de droit s’offrent à lui comme celle de la décision préalable
.En effet, « Le RAPO, vise à instituer un préliminaire de conciliation en mettant l’administration dans les conditions de connaître les griefs qui lui sont reprochés pour réexaminer, le cas échéant, sa décision si elle estime devoir le faire ». 88 Ainsi, lorsque « nulle part, il ne figure au dossier la preuve de ce que le recours gracieux du requérant a été bel et bien envoyé et reçu par » l’autorité administrative, le juge estime que le requérant « a violé les dispositions » 89 de la loi en matière de recours préalable.Il en va de même, lorsque antérieurement au recours contentieux, le recours administratif de la requérante intervient environ un mois après l’introduction du recours contentieux. 90
Néanmoins, hormis les cas tirés du défaut du RAPO, un recours peut selon le juge être également déclaré irrecevable pour cause de précocité.
88 N° 78/CA 19 avril 2018 DJIGLA Mathias C/ Préfet du département de l’Atlantique – ACLEHINTO Michel
89N° 82/CA 17 décembre 2014 ATTINDEHOU Patrice C/ PREFET DE L’ATLANTIQUE
90 Voir arrêt N° 57/CA 14 juin 2017 SEGOUN JUDITH ET SEGOUN PARFAITE C/ PREFET DE L’ATLANTIQUE
B- L’irrecevabilité tirée de la précocité du recours
Qu’en est-il alors des recours introduits devant le juge administratif alors même que le délai imparti à l’Administration pour se prononcer sur le recours administratif préalable n’est pas arrivé à échéance du terme ? La Haute juridiction béninoise répond infirmative. 91
En espèce, lorsque le recours hiérarchique du requérant « date du 1er juillet 2009 » et que déjà « le 10 juillet 2009 » celui-ci « saisit la Cour par requête », le juge estime « qu’il n’a point observé le délai légal de deux (02) mois avant de saisir le juge du contentieux » et par la même occasion, « déclare le recours irrecevable » car, précoce. 92 Mais cette règle n’est pas absolue. En effet dans l’arrêt n° 39/CA du 29 juin 2011, bien que le requérant ait « introduit le recours contentieux quinze jours avant l’expiration du délai de deux (02) mois fixé à ladite autorité », le juge estime qu’ « eu égard à la durée de l’instruction en la présente cause », « le délai de deux mois » imparti à l’administration
« est largement couvert sans que » cette dernière « n’ait réagi » et « qu’en effet, le silence notoire observé par celle-ci jusqu’à l’expiration du délai à elle imparti – soit jusqu’à la date du 06 septembre 1999, s’analyse en tout état de cause en une décision implicite de rejet puisque n’ayant pas, à la date du 06 septembre 1999 au plus tard, fait la preuve d’une réponse expresse qu’elle a adressée au requérant, laquelle constituerait une entrave à l’aboutissement du recours contentieux. » et in fine, déclare « recevable le recours introduit » par le requérant. 93
Par ailleurs, il est vrai que, d’autres conditions tenant la forme à caractère d’ordre public que celle du délai, peut amener le juge à opiner sur la recevabilité de certains recours. Ceci conduit pour emboîter les pas du doyen CHAPUS, au « sentiment d’être en
91 N° 04/CA 17 janvier 2013 Société MOROLA SARL C/ Mairie de Savè
92 Contrairement au juge béninois, le Conseil d’État français a jugé qu’un recours contentieux introduit alors qu’aucune décision préalable n’a été rendue par l’administration, peut devenir recevable si, à la date à laquelle le juge statue, il existe une décision de l’administration, même intervenue en cours d’instance.
Ainsi, « la condition de recevabilité d’une requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction et que cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle ». CE, Sect., 27 mars 2019, M.et Mme D., n° 426472, Rec.
93 .N° 39/CA 29 juin 2011 Jean OKOU C/ PREFET DU DEPARTEMENT – DE L’ATLANTIQUE. Cet arrêt vient se positionner à l’antipode de celui qu’il avait précédemment édicté. Du coup, il ne met pas sur un même pied d’égalité, les justiciables qui se réfèrent à lui bien que la loi lui l’impose. En effet comme on a vu supra, les citoyens sont égaux devant la loi et ceux devant toutes les instances juridictionnelles. Cette règle tutélaire est d’autant plus à valeur constitutionnelle en ce qu’elle a permis de déclarer inconstitutionnel le Code de la famille de 2004 et a ainsi fondé sa relecture.
présence d’une jurisprudence composite et désordonnée » 94 qui ne permet pas, ou trop peu, de systématiser les règles présidant à l’identification de la recevabilité d’un recours.
Ces conditions ont trait à la décision prise à la suite du RAPO, seule susceptible d’être déférée devant le juge, 95 à la production de l’acte administratif attaqué, 96 à l’insusceptibilité des actes relevant du droit souple (Voir aussi CE, 21/07/2022, req n° 449388) ou mou, 97 et aux principes définis par le droit civil relatifs à la capacité d’agir. 98
94 CHAPUS ( Réné ), Droit du contentieux administratif , Paris, Monstchrestien , 2008, p. 560 cité par CAILLÉ (Pascal),
Contentieux administratif , 3ème édition
95 En espèce, pour avoir déféré en lieu et place de la réponse explicite du ministre à la suite du RAPO, les arrêtés préfectoraux n°s – 2016/10/C-AL/SG/SAC du 31 août 2016 relatifs au vote de destitution du maire d’ Allada , – 2016/3/011/DEP-ATL/SG/STCCD/SA du 1er septembre 2016 portant approbation de la délibération, – 2016/3/012/DEP- ATL/SG/STCCD/SA du 2 septembre 2016 portant constat de destitution du maire de la commune d’ Allada , – 2016/3/013/DEP-ATL/SG/STCCD/SA du 5 septembre 2016 portant intérim du maire de la commune d’ Allada , – 2016/3/015/DEP-ATL/SG/STCCD/SA du 13 septembre 2016 portant convocation du conseil communal d’ Allada , et – 2016/3/017/DEP-ATL/SG/STCCD/SA du 20 septembre 2016 portant constatation de l’élection du maire de la commune d’ Allada portant grief, le juge « sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens », donne acte au défendeur en déclarant « irrecevable, le recours pour excès de pouvoir
introduit par » le requérant, « en ce qu’il est formé non contre la « décision explicite » de rejet mais plutôt « contre les arrêtés préfectoraux, donc la décision initiale » (N° 78/CA du 19 avril 2018 DJIGLA Mathias C/ Préfet du département de l’Atlantique – ACLEHINTO Michel) .
En France, la section du contentieux a jugé que lorsqu’un texte a subordonné le recours contentieux tendant à l’annulation d’un acte administratif à un recours administratif préalable, une personne soumise à cette obligation n’est, sauf disposition contraire, recevable à présenter un recours contentieux contre la décision rendue par l’autorité saisie à ce titre, qui confirme la décision initiale en se substituant à celle-ci, que si elle a elle-même exercé le recours préalable. CE, Sect., SAS Coutis , 28 juin 2013 n° 355812
96 Aux termes des dispositions de l’article 47 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022, il est prescrit : « La requête peut être accompagnée d’une copie de l’acte administratif attaqué…».La légistique de cette règle de droit avec l’utilisation de l’expression « peut-être » à laquelle fait allusion le législateur et qui peut se définir comme un adverbe de la possibilité, du doute, se justifie par le fait qu’il ne soit pas toujours aisé aux citoyens de prouver devant le juge de l’excès de pouvoir, le grief dont ils sont objets.
Dès lors, la preuve de la charge n’incombant toujours pas au requérant, il appartient au juge en fonction du cas auquel il est soumis, de faire preuve de souplesse dans certaines circonstances à apprécier la règle de droit.Cet assouplissement non absolu puisqu’il est révoqué dans certains cas, permet en empruntant la célèbre expression du Doyen Samson DOSSOUMON, de rééquilibrer « le pot de terre » (le requérant) contre « le pot de fer » (le tout puissant Administration).En regard, c’est le cas lorsque en absence de la décision attaquée dans une procédure, le requérant n’aura qu’à prouver devant le juge afin d’obtenir le visa de son recours, « la matérialité de l’acte ou qu’il a entrepris des diligences échouées auprès de l’Administration pour obtenir ledit acte » (N° 38/CA du 17 mai 2017 LEON KOFFI ANANI CLAN C/ PREFETDE L’ATLANTIQUE
ET DU LITTORAL ET UNE AUTRE).
97 Lorsqu’il est établi qu’on est en présence des droit souple ou mou, circulaire, ligne directive, avis lettre, vœu, déclaration d’intention, recommandation, renseignement, acte recognitif, acte superfétatoire, décision confirmative, acte de gouvernement, acte préparatoire, mesures d’ordre intérieur ou encore des actes de forme législative à l’exception de ceux qui entrent dans le cadre de la gestion de leur personnel administratif ; qui sont les actes insusceptibles de recours,
« le juge administratif » estime qu’il y a par conséquent en présence de ces actes, de « se déclarer incompétent pour
Pour des finalités euristiques en la présente cause, Il y a lieu de rappeler que les motifs de rejet énumérés supra, ne sont pas limitatifs. Il en est ainsi lorsque le juge constate que le recours à lui soumettre est manifestement sans objet, puisqu’il ne contient pas de conclusion. Ceci a particulièrement lieu dans le contentieux de pleine juridiction où l’exercice des pleins pouvoirs du juge est sans précédent.
