SECONDE PARTIE : LES DÉLAIS COMMUNS AUX DEUX TYPES DE RECOURS
En matière procédurale et quel que soit l’ordre juridictionnel concerné, l’instruction est la phase de l’instance au cours de laquelle les parties précisent et prouvent leurs prétentions et au cours de laquelle la juridiction saisie réunit les éléments lui permettant de statuer sur elles. Après celle-ci s’enchaîne subséquemment la phase du jugement, de la notification de la chose jugée et in fine, de l’exécution de la décision notifiée. Dès lors nous pouvons affirmer sans ambages que certains délais sont inéluctablement communs aux deux types de recours. Toutefois, certains sont plus ou moins liés par les mesures d’instruction (Chapitre 1) tandis que d’autres concernent le jugement, la notification et l’exécution des arrêts (Chapitre 2).
CHAPITRE 1 : LES DÉLAIS LIÉS AUX MESURES D’INSTRUCTION
L’instruction peut être définie comme « une phase du procès qui, en un sens large, englobe la phase de la communication des mémoires et pièces, de l’exécution des mesures d’instruction et de l’échange des conclusions concourant à éclairer le juge- rapporteur ». « Elle est en premier lieu l’occasion pour les parties d’échanger librement leurs arguments ». Elle est régie par les caractères généraux de la procédure administrative juridictionnelle. Ceux-ci augurent que la procédure devant l’ordre administratif, doit être essentiellement avant tout écrite, inquisitoriale et placée sous l’égide du principe du contradictoire érigé au rang de principe général du droit par le Conseil d’État. La phase d’instruction est donc le cœur du procès administratif car, c’est au cours de cette période que le juge va pouvoir obtenir les éléments qui lui permettront
(GUILLIEN (Raymond) et VINCENT(Jean), Lexique de terme juridique, Dalloz
CORNU (Gérard), op. cit. p. 1197
CHAPUS (Réné), DAC, p.831, cité par KPENONHOUN (Césaire), op.cit. p. 13.
Conformément aux dispositions des articles 4 et 823 al 1 respectivement de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022 et du Code de procédure de 2011 « devant les juridictions statuant en matière administrative, la procédure est écrite ».Ces dispositions signifient que l’instruction des dossiers est effectuée sur la base des mémoires introductifs d’instance et en défense qui naturellement sont écrits.
Il ressort des articles 14 et 830 des lois précitées que le juge dirige l’instruction et la dirige seul. C’est ce que laisse entendre le législateur, en tout cas du moins lorsqu’il écrit que ‘’ Le juge rapporteur dirige la procédure.
Il procède à toutes mesures d’instruction qu’il estime nécessaires…’’. Voir également à cet effet CE. 30 juillet 2003, R…, AJDA 2003, p.210. cité par KPENONHOUN (Césaire), op. cit. p. 12. L’arrêt parle de l’exercice par le juge de ses ‘’ pouvoirs généraux de direction de l’instruction ’’. Il y a là, lieu de rappeler que la procédure inquisitoriale présente devant les juges pénal et administratif, s’oppose à celle accusatoire qui est de mise devant le juge judiciaire.
CE, Sect. 12 mai 1961, Société La Huta, Lebon, p. 313
de trancher le litige. Elle est caractérisée par le joug de la seule condition sine-qua-non de délais, selon qu’il s’agisse d’un recours pour excès de pouvoir ou d’un plein contentieux.
Il est vrai que l’instruction constitue la période clé au cours de laquelle se déploie l’essentielles des argumentations des parties et durant laquelle le juge peut ordonner les mesures d’instruction utiles à la manifestation de la vérité. Mais dans le cas d’espèce, il sera concomitamment axé sur le délai pendant le déroulement de l’instruction et la mise en état du dossier (Section 1), ainsi que sur les conséquences résultant de l’inobservance de ce délai (Section 2).
Section 1 : Le déroulement de l’instruction et la ‘’ mise en état ’’ du dossier
C’est au juge qu’il appartient de fixer la durée de l’instruction. Sous réserve que le principe du contradictoire soit préservé, le juge peut décider de l’accélérer. Il s’agit même parfois d’une obligation pour lui.
Toutefois, pour des raisons d’urgence et d’efficacité, il est institué à l’article 59 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022 portant règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, une procédure de dispense d’instruction lorsqu’il apparaît évident que celle-ci ne sera d’aucune utilité. Dans ce contexte, on remarque que la dispense n’est plus le choix du rapporteur qui doit en principe dirigé l’instruction puisque, c’est la loi qui prescrit directement le déroulement de l’affaire sans instruction ou conclusions du paquet. Il reflète d’ailleurs la nécessité de cette réglementation exceptionnelle, notamment qu’elle est liée aux requêtes dans lesquelles le juge doit statuer dans un temps extrêmement limité.
Par ailleurs, en raison de la portée substantielle du sujet, il serait préférable d’exposer à ce niveau, les délais à l’issue desquels les mesures d’instruction sont diligentées (Paragraphe 1), et ceux à l’issue desquels l’instruction est clôturée ou encore l’affaire est ‘’ mise en état ’’ (Paragraphe 2).
C. Lasry, concl. sur CE, 10 mai 1957, Sous-secrétaire d’Etat à la Marine marchande, AJDA 1957, II, p. 246
Par exemple lorsque la suspension d’une décision administrative a été ordonnée en référé, l’article L. 521-1 al. 2 du code de justice administrative disposant qu’il est alors statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais.
Paragraphe 1 : La durée de l’instruction sous le signe du contradictoire
Les enjeux théoriques inhérents à la phase d’instruction sont essentiels au regard des droits des parties. L’instruction des dossiers constitue donc la phase la plus longue du procès administratif. Ainsi, une fois la requête enregistrée et communiquée au défendeur, sa durée dépend notamment des délais accordés aux parties pour produire leurs mémoires et de la discipline de celles-ci à respecter ces délais. L’instruction peut être suspendue devant le juge par diverses procédures comme, la question préjudicielle posée au juge judiciaire, l’exception d’inconstitutionnalité ou la question prioritaire de constitutionnalité. Mais systématiquement lorsqu’il n’est pas le cas, ces instructions sont in limine litis, ordonnées par le Rapporteur en charge du dossier (A), pour être enfin diligentées par le greffier de la Chambre (B).
A- Les délais liés aux mesures d’instruction ordonnées par le Rapporteur
Conformément aux articles 826 et 13 des lois n°s 2008-07 du 28 février 2011
modifiée et complétée par celle n° 2020-08 du 23 avril 2020 et 2022-12 du 05 juillet 2022,
« Dès enregistrement du dossier au greffe de la juridiction saisie, le greffier en chef adresse le dossier au président de la chambre concernée » ou « au président de la Cour suprême lorsque l’affaire relève de la compétence des chambres réunies.
Le président de la chambre ou de la Cour attribue le dossier à un conseiller- rapporteur, suivant un procédé automatisé ou autrement en cas de nécessité. Les mentions relatives à l’attribution sont portées en marge du dossier. ».
Il en résulte que le déroulement concret de la phase d’instruction débute toujours par l’enregistrement de la requête introductive d’instance au greffe de la juridiction saisie. La requête ainsi enregistrée serait automatiquement affectée à un conseiller
Une distinction doit avoir lieu à ce niveau. En effet, dans le contexte béninois, la question préjudicielle contrairement à la France qui a évolué dans ce domaine, n’est déclenchée en droit du contentieux administratif que par l’entremise d’un recours en appréciation ou interprétation de la légalité des actes administratifs (Article 34 de la loi n° 2022-10 du 27 juin 2022). Dans ce cas c’est le juge judiciaire qui saisit celui administratif de la question préjudicielle et non inversement. On voit bien qu’une évolution procédurale pourrait être la bienvenue dans ce sens. Voir à cet effet, arrêt n° 1 de la Chambre administrative du 06 avril 1963 de la Cour suprême, sieur Ahizansi contre dame Ahizansi Zinhoué consulté sur l’url https://juricaf.org le 10 septembre 2022 à 09h34.
On le constate souvent dans les premiers visas des arrêts de la Chambre administrative de la Cour suprême sous leur forme standard : ‘’ Vu la requête introductive d’instance valant mémoire ampliatif en date …, enregistrée au greffe de la Cour… sous numéro …./GCS, par laquelle monsieur, par l’organe de son Conseil, Maître…, Avocat près la Cour d’appel de Cotonou, a introduit un recours de….’’ s’agissant d’un plein contentieux, ou encore ‘’ Vu la requête
exerçant les fonctions d’un rapporteur dont le rôle serait d’assurer sous l’autorité du président de la formation de jugement à laquelle il appartient, l’instruction contradictoire de l’affaire. L’enregistrement de la requête et la désignation d’un rapporteur constituent dès lors les premiers actes de la phase d’instruction.
Mais comme évoqué supra, c’est le Rapporteur désigné qui dirige la procédure d’instruction.
En vertu des articles 830 et 14 des lois précitées, « il procède à toutes mesures d’instruction qu’il estime nécessaires.
Il assigne aux parties en cause un délai pour produire leurs mémoires. Ce délai est de deux (02) mois sauf en cas d’urgence reconnue par ordonnance du président, sur requête de la partie qui sollicite l’abréviation du délai.
Lorsque le délai imparti par le rapporteur est expiré, le rapporteur adresse à la partie qui n’a pas observé le délai une mise en demeure comportant un nouveau et dernier délai de trente (30) jours… ».
Il ressort de l’analyse des articles évoqués que le pouvoir d’instruction c’est‑a‑dire celui de décider, soit de la communication des mémoires et pièces, soit de l’envoi de demandes aux parties ou plus largement de mesures d’instruction dans un délai impératif, a pour seul titulaire, le rapporteur de l’affaire en cause. Ces articles précisent que ce dernier détient également le pouvoir d’enjoindre une mise en demeure de produire un mémoire, qui ne peut en aucun cas, être inférieure à une durée d’un (01) mois. C’est le cas lorsque nous lisons par exemple dans les lignes des visas des arrêts pour ce qui concerne l’obligation des production et communication de mémoires, les standards : « Vu la lettre n° 2063/GCS du 1er juin 2004, par laquelle la requête introductive d’instance valant mémoire ampliatif de Messieurs AVOCEGAMOU H. Alphonse et six (06) autres et les pièces y annexées ont été communiquées au Ministre des Enseignements primaire et secondaire, pour ses observations dans un délai de deux (02) mois… Vu la lettre n° 1584/AJT/BGC/DCAS/SA du 20 décembre 2004, enregistrée au greffe de la Cour le 21 décembre 2004 sous numéro 1625/GCS, par laquelle l’Agent judiciaire du trésor a communiqué à la Cour, pour le compte du Ministre des Enseignements primaire et secondaire, son mémoire en défense dans le dossier ABATAN Nicolas et autres… Vu la
introductive d’instance en date à…, enregistrée au Greffe de la Cour sous numéro …/GCS, par laquelle monsieur…, a introduit un recours ‘’ ou d’un recours pour excès de pouvoir.
Article 831 et 14 des lois sus-évoquées
lettre n° 0212/GCS du 19 janvier 2005, par laquelle les observations de l’administration dans le dossier AVOCEGAMOU H. Alphonse et six (06) autres ont été communiquées au Conseil des requérants pour sa réplique éventuelle…Vu le mémoire en réplique du Conseil des requérants dans le dossier ABATAN Nicolas et autres, daté du 18 mars 2005 et enregistré au greffe de la Cour le 1er avril 2005 sous le numéro 0429/GCS ». Ou également, lorsqu’une mise en demeure serait adressée aux parties à l’effet d’avoir à exécuter les mesures d’instruction prescrites : « Vu les lettres n°s2095/GCS et 2096/GCS du 02 août 2012, par lesquelles le maire de la commune de Cotonou ainsi que l’Agent Judiciaire du Trésor (AJT) ont été respectivement mis en demeure d’avoir à produire à la Cour leur mémoire en défense…Vu la lettre N°963/PR/CC/AJT/BGC/DCA/SA du 04 septembre 2012, par laquelle l’Agent Judiciaire du Trésor (AJT) a donné suite à la mesure d’instruction, en adressant à la Cour son mémoire en défense ». Ou encore, ceux dans lesquels il est fait mention de ce que, « malgré l’écoulement du dernier délai de deux (02) mois accordé à l’administration suivant la lettre portant ultime mise en demeure… l’administration n’a pas daigné produire son mémoire en défense » s’agissant de la mise en demeure à adresser à celle-ci. Ces termes dénotent de l’exercice du pouvoir d’instruction reconnus au rapporteur dirigeant l’instruction d’une requête contentieuse pour en constituer sa mise en état.
Toutefois, il arrive qu’en étape d’instruction, certaines affaires font objet d’une durée d’instruction excessive. Il en est ainsi lorsqu’il est établi qu’une affaire ne présentant pourtant pas de complexité particulière, a fait « huit (08) années » en instruction sans qu’aucun rapport de clôture d’instruction ne soit diligenté à cette fin.
N° 20/CA 24 avril 2015 AVOCEGAMOU H. ALPHONSE ET 06 AUTRES – AGOSSOU AWO TOSSA FAUSTIN ET AUTRES – ABATAN NICOLAS ET AUTRES C/ ETAT BENINOIS – MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE ET SECONDAIRE – MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES, Rec, CS. Bénin, p. 81)
N° 88/CA du 16 août 2017 DJEKINNOU M. RACHELLE C/ MAIRIE DE COTONOU ET ETAT BENINOIS REPRESENTE PAR L’AGENT JUDICIAIRE DU TRESOR (AJT), Rec, CS. Bénin, p. 25
N° 63/CA 06 juin 2013 AÏMASSE F. Célestin C/ Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative (MFPTRA), Rec. CS. Bénin, p. 530
143 Voir DCC n° 12-092 du 26 avril 2012, Codjo Calixte KPEDE c/ Cour Suprême du Bénin.
Par ailleurs, au cas où dans le cadre de l’instruction, les mémoires et pièces du dossier ne suffiraient pas à éclairer le Rapporteur, celui-ci peut prononcer des mesures d’instruction.
Dans tous les cas, ces mesures d’instruction ordonnées ont toujours pris corps par les soins du greffier chargé d’assister le Rapporteur.
B- Les délais liés aux mesures d’instruction diligentées par le Greffier
Conformément à l’article 236 du Code de procédure sus-évoqué, « La mesure d’instruction est exécutée sous le contrôle du juge qui l’a ordonnée lorsqu’il n’y procède pas lui-même. ».
Par cette disposition, il est claire que lorsque ces mesures sont ordonnées par le Rapporteur en charge de l’instruction d’un recours, il appartient au greffier de la Chambre de les diligenter. En effet, les mesures d’instruction telles que la communication des mémoire, document et pièce aux parties et les invitations à régulariser, précédemment évoquées, se font sans délais par les soins du greffe de la juridiction saisie par voie administrative, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par voie électronique laissant toute trace écrite. Elle doit être faite préalablement à l’audience. À titre illustratif, il est fait mention dans le giron des affaires dont la Cour est saisie de ce que « la consignation légale payée et constatée par reçu est délivré par le greffier en chef de la Cour ». C’est également le cas lorsque par des « lettres…du greffier en chef de la Cour suprême, le requérant a été invité à accomplir les formalités préliminaires d’apposition de timbres fiscaux et de consignation ». Ou encore lorsque par une « lettre
Les article 224 et 225 du Code de procédure de 2011 modifié et complété par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020 portant respectivement modernisation de la justice, disposent respectivement que, ‘’ Les faits dont dépend la solution du litige peuvent, à la demande des parties ou d’office, être l’objet de toute mesure d’instruction légalement admissible. ’’, et que ‘’ Les mesures d’instruction peuvent être ordonnées en tout état de cause dès lors que le juge ne dispose pas d’éléments suffisants pour statuer. ’’. Elles sont prévues à la section iii, chapitre iii, titre ii du livre premier du Code de procédure de 2011, modifiée et complétée par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020
Article 15 et 46 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022
Article 209 du Code de procédure
N° 85/CA du 27 juin 2012 ANTOINETTE TOMEDE EPOUSE GBETI C/ PREFET DE L’ATLANTIQUE ET SODJAHIN
LUDOVIC, Rec, CS. Bénin, p. 587. Dans la pratique, c’est un agent du secrétariat du greffe de la Cour désigné à cet effet qui se charge de réceptionner les frais de consignation qui doivent être versés dans un compte ouvert au trésor, contre quittance délivrée aux requérants.
N° 004/CA du 19 janvier 2017 Ordre National des Pharmaciens du Bénin (ONPB) C/ Ministre de la Santé, Rec, CS. Bénin, p. 132
du greffier en chef de la Cour suprême, la requête introductive d’instance valant mémoire ampliatif a été transmise à madame le Ministre de la Santé pour ses observations ».
De même, les dossiers des affaires en cours d’instruction tenus au cabinet du rapporteur peuvent être communiqués aux parties par le greffe sans dessaisissement. Sur ce point, c’est sans doute l’un des apports de la nouvelle loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022, puisque préalablement à celle-ci, cette faculté offerte aux parties n’existait pas expressément dans la loi.
Lorsque la phase de l’instruction s’avère concluante pour le Rapporteur, on dit que l’affaire est en état d’être jugée.
Paragraphe 2 : Le délai et la mise en état du dossier
À l’étape de la mise en état, l’instruction préalablement dirigée par le Rapporteur et diligentée par le Greffier prend fin.
Mais préalablement à l’édiction de telles mesures, le juge doit vérifier le caractère recevable de l’action. À ce titre, les règles de procédure font, dans une large mesure, obligation à la juridiction d’inviter le requérant à corriger le vice de recevabilité dont est entaché son recours. C’est pourquoi la mise en état d’un dossier suppose le respect par le juge de ses devoirs en matière d’invitation à régulariser (A) avant de pouvoir utilement clôturer l’instruction (B).
A- Les devoirs du rapporteur en matière d’invitation à régulariser
En raison du caractère d’ordre public des règles de recevabilité, la juridiction saisie doit obligatoirement s’assurer du respect de ces règles et le cas échéant, sanctionner leur méconnaissance par le rejet de la requête sans avoir à examiner le fond du litige. Le contrôle du respect des règles de recevabilité devrait être opéré avant même la communication de la requête au défendeur. En ce sens, on peut admettre que l’office du juge ne fait pas encore partie de la phase de l’instruction dans la mesure où une requête entachée d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours
N° 006/CA 19 janvier 2017 Ordre National des Pharmaciens du Bénin (ONPB) C/ Ministre de la Santé, Rec, CS. Bénin, p. 146
d’instance peut être rejetée par ordonnance sans même une audience publique (Cf.
supra).
Mais précisément, en dehors d’une telle hypothèse, la juridiction ne pourra sanctionner un vice de recevabilité régularisable sans avoir, au préalable, invité le requérant à corriger sa requête. L’office du juge en matière d’invitation à régulariser peut être exercé dans deux procédures distinctes. Ici, le principe selon lequel il n’y a lieu d’instruire que pour autant que cela est nécessaire recouvre tout son sens. La première procédure peut être considérée comme celle de droit commun applicable à l’ensemble des vices de recevabilité susceptibles d’être couverts après l’expiration du délai de recours (Article 8 et 14 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022). La seconde procédure est d’application plus restreinte dans la mesure où elle ne vise que certaines irrecevabilités, à savoir : l’absence de timbre fiscal pour les requêtes, le défaut de production de la décision attaquée ou l’absence de ministère d’avocat en matière de plein contentieux (Article 5, 8, et 47 de la loi précitée).
Par ailleurs, il faut souligner que la juridiction n’aura pas à attirer l’attention du requérant sur les carences de son action si la partie en défense oppose une fin de non- recevoir tirée de la méconnaissance de la règle de recevabilité en cause. Lorsque ce n’est pas le cas et que les carences constatées ont été suffisamment diligentées après ou avant l’instruction contradictoire, le rapporteur peut à présente, clôturer son instruction.
B- Les modalités de clôture de l’instruction
Envisagée ici du seul point de vue de la mise en œuvre du principe du contradictoire, la question de la clôture de l’instruction répond à la nécessité de ne pas laisser s’éterniser un débat sans utilité entre les parties. Eu égard à ses conséquences quant à la possibilité de développer ou souligner certains points en litige, il appartient au juge d’assurer une information suffisante des parties quant à la date à partir de laquelle l’instruction sera close.
Il appartient à la juridiction de préciser la nature de l’irrecevabilité relevée et d’informer le requérant qu’à défaut de régularisation, sa requête pourra être rejetée comme irrecevable. En outre, la juridiction doit laisser au requérant un délai suffisant pour lui permettre de corriger sa requête, délai qui ne peut être, sauf urgence, inférieur à quinze jours. A défaut de régularisation, la requête pourra être rejetée.
S’agissant de ces irrecevabilités, l’invitation à régulariser peut prendre la forme d’une mise en demeure par laquelle la juridiction informe le requérant qu’à défaut de régularisation dans le délai qui ne peut être inférieur à trente jours, la requête ne pourra plus donner lieu à régularisation en cours d’instance. Cette information apportée au demandeur en justice permettra à la juridiction en cas de carence de sa part de rejeter cette requête.
Conformément aux articles 834 et 16 des lois susvisées, « L’affaire est réputée en état, lorsque les mémoires et pièces ont été produits ou que les délais pour les produire sont expirés ».
À plusieurs égard, le juge en fait application lorsqu’il évoque par exemple dans une affaire concernant le Conseil Economique et Social, que « les procédures en état d’être jugées sont celles dans lesquelles les parties auraient produit leurs mémoires et pièces ou que les délais pour les produire seraient expirés ».
Aux termes des articles 835, 16 et 17 des lois précitées, « le rapporteur rédige son rapport lorsque l’affaire est mise en état, et le dépose selon le cas, au président de chambre ou au président de la Cour qui assure transmission au ministère public pour conclusions à prendre dans un délai n’excédant pas deux (02) mois ». Mais subséquemment à cette phase, il communique aux parties qui ont préalablement déposé leur mémoire, les conclusions du ministère public. Les parties disposent de trente (30) jours pour faire leurs observations relativement aux conclusions du ministère public. À partir de cet instant, dès lors que les observations sur les conclusions du rapporteur public ont été régulièrement produites sous réserve des moyens nouveaux, le président de la formation du jugement peut lorsque l’affaire serait en état, informer par les soins du greffe et au besoin par des moyens électroniques laissant toute trace écrite, les parties de la date ou de la période d’audience. L’instruction est alors close après appel de l’affaire à l’audience, en fait quinze (15) jours avant la date d’audience.
Par ailleurs, il est indispensable de rappeler que les incidents de procédure peuvent survenir au cours de l’instruction ou du déroulement de l’instance. Ces incidents sont clairement définis au chapitre iv, titre ii du livre premier du Code de procédure de 2011, modifiée et complétée par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020.
N° 249/CA du 14 décembre 2018 Richard Jacques Kouessi CODJO C/ Président du Conseil Economique et Social (CES), Rec. CS. Bénin, p. 421).
Relativement à cette disposition, il faut préciser que celle-ci en est une nouvelle. En effet, avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi régissant les formations juridictionnelles de la Haute juridiction, ce n’était pas permis aux requérants de prendre connaissance à propos de leurs affaires, des réquisitions du ministère public. C’est sans doute l’une des innovations apportée par la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022 abrogeant celle n° 2004-20 du 17 août 2007. Toutefois, il n’en demeure pas moins que cette procédure n’existe seulement devant la Chambre administrative de la Cour suprême
Le rôle des affaires qui seront retenues à cet effet, fera alors l’objet d’affichage au greffe et diffusé par tout moyen électronique laissant toujours toute trace écrite. C’est ce qui ressort en tout cas, de la lecture combinée des articles 836 et 18 des lois précitées.
Excepté les cas dans lesquels il peut y avoir d’incidents de procédure, lorsque les délais d’instruction ne sont pas convenablement respectés après les invitations à régulariser faites, des conséquences peuvent en découlées.
