CHAPITRE 2 : LES DÉLAIS RELATIFS AU PLEIN CONTENTIEUX
Le recours de pleine juridiction ou, suivant une expression plus répandue mais moins satisfaisante, de -plein contentieux – est le recours de droit commun. Dans ce contentieux, le juge est invité à statuer sur l’existence, le contenu et les effets des droits subjectifs que des particuliers ou même des personnes morales font valoir à l’encontre d’une personne morale de droit public. 99 Le juge détient ici des pouvoirs entiers qui lui permettent d’épuiser la question qui lui est soumise. Il lui est donc possible d’annuler la décision, mais encore de la réformer. 100 Le contentieux de pleine juridiction embrasse un
examiner un recours visant » leur « annulation ou » leur « rectification » ( N° 42/CA 29 du juin 2011 AKOUTA Daniel C/ Maire d’Abomey-Calavi). Ce principe n’est toutefois pas absolu puisque, s’il est par ailleurs admis que sous leur forme inhabituelle, ces actes sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre, ils peuvent mutatis mutandis, être soumis au contrôle par du juge de l’excès de pouvoir. En droit comparé, voir à cet effet, CE, Sec, 12/06/2020, Req n° 418142(Arrêt ‘’GISTI’’ ). (Annexe 4)
98 Conformément à l’article 33 du Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes, « l’action n’est recevable que si le demandeur : justifie d’un intérêt légitime, direct et personnel juridiquement protégé ; à la qualité pour agir… ». C’est le cas lorsque dans un contentieux de la légalité tenant à l’annulation d’un arrêté préfectoral conférant des droits à un tiers au détriment du requérant, le juge conclut au premier chef, à
« l’irrecevabilité du recours au motif que » le requérant « ne justifie d’aucun mandat ni de grief personnel l’habilitant à agir en la présente cause » et que par conséquent, celui-ci doit être déchu de son droit à le saisir, « pour défaut de qualité et » par la même occasion , met « les frais à sa charge » ( N° 58/CA 14 juin 2017 COMLAN CYPRIEN ET JOHNSON FELICITE REPRESENTES PAR KEDOTE AUGUSTIN C/ PREFET DU LITTORA). Cette sentence du juge
parait à notre sens la bienvenue que celle dans laquelle il s’est borné à opérer une analyse relevant du seul juge judiciaire (Cf. supra). La jurisprudence a également précisé les conditions dans lesquelles les personnes physique et morale peuvent bénéficier d’un tel intérêt. Ceci résulte de la consécration de l’article 161 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 abrogée et repris à l’article 258 du Code de l’administration territoriale en République du Bénin qui dispose que
« Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d’intenter, tant en demandeur qu’en défendeur, à ses frais et risques, les actions qu’il croit appartenir à la commune et que le conseil communal, préalablement interpellé par ses soins à en délibérer, a refusé ou négligé d’exercer ».
99 DAKO (Simon), Cours sur la théorie du contentieux administratif, Énam-UAC, 2018, pp 27- 29 précisément p. 27
100 En effet, par son arrêt n° 7 de la Chambre administrative de la Cour suprême, du 20 avril 2017, Société ARTICO 80 SA – Le syndic de liquidation et cinq (05) autres contre État Béninois, le juge a annulé un arrêt de révision bien que les arrêts de la Cour suprême sont insusceptibles de recours au terme de l’article 131 de la Constitution, et un protocole
champ d’hypothèses tout aussi vaste qu’hétérogène. L’inclusion de certains litiges dans ce champ est parfois le fait du pouvoir législatif 101 ou du pouvoir réglementaire, plus souvent le fait du juge.
Pour s’en tenir à la méthode d’analyse qui est adoptée jusque-là, s’agissant de l’épineuse question de délais, il sera objet, pour mieux aborder le panel des délais relatif aux recours de pleine juridiction, de mettre en exergue les ‘’b-a ba’’ qui peuvent faire foi en matière de délais (Section 1), ainsi que les sanctions qui peuvent également découlées de leur violation (Section 2).
Section 1 : Les délais et les préalables avant la saisine du juge
Nous allons étaler pour ce qui concerne cette étude, les règles importantes régissant la saisine du juge, et qui sont opposables aux requérants ( Paragraphe 2 ), après celles ayant trait au calcul du délai de recours ( Paragraphe 1 ).
Paragraphe 1 : La computation du délai de recours
Le délai de droit commun pour saisir le juge administratif en matière de pleine juridiction est fixé à trente (30) ans. Pour son calcul, le même scénario sera repris comme il a été le cas avec celui du recours pour excès de pouvoir (B), et ne peut commencer à courir qu’à partir de la connaissance de l’acte estimé illégalité par le requérant, et ou du fait matériellement préjudiciable (A).
A- Le déclenchement du délai de recours
Conformément aux dispositions de l’article 50 al 3 et 829 des lois n°s 2001-37 du 27 août 2002 modifiée et complétée par la loi n° 2018-13 du 02 juillet 2018 et 2008-07 du
28 février 2011 modifiée et complétée par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020 précitées,
d’accord (pourtant homologué par une ordonnance du tribunal qui reconnait la compétence dudit tribunal en cas de litige qui naitra entre les parties), en ce que lesdits arrêts de révision intervenus et protocole d’accord signé, ne sont pas résolument inscrits dans l’esprit des règles juridiques. Cet arrêt illustre à bien des égards, le plein pouvoir du juge en matière du contentieux de pleine juridiction.
101 Aux termes des dispositions des articles 53 et 818 des lois n°s 2001-37 du 27 août 2002 modifiée et complétée par la loi n° 2018-13 du 02 juillet 2018 et 2008-07 du 28 février 2011 modifiée et complétée par celle n° 2020-08 du 23 avril 2020 portant respectivement organisation judiciaire en République du Bénin et Code de procédure civile, commercial, sociale, administrative et des comptes, relève de ce contentieux, les litiges mettant en cause une personne morale de droit public, les réclamations des particuliers pour les dommages causés par le fait personnel des entrepreneurs concessionnaires et régisseurs de l’administration, et le contentieux fiscal.
« En matière de plein contentieux, il ne peut être opposé au demandeur d’autres forclusions que celles tirées de la prescription trentenaire ou de dispositions édictant des règles particulières en matière de délais.».
Cette règle de droit, vient clairement exposer le délai de recours lorsque que celui- ci concerne le plein contentieux. Pour mémoire, la définition du délai de prescription est fournie par l’article 2219 du Code civil (français) qui stipule qu’il s’agit d’un « moyen d’acquérir ou de se libérer par un certain laps de temps et sous les conditions déterminées par la loi ». En effet, il existe deux sortes de prescriptions 102 : la prescription acquisitive, 103 et la prescription extinctive. 104
Il résulte de notre l’analyse, que la prescription dont fait allusion le constituant dérivé, est celle extinctive puisqu’il est question dans le cas d’espèce, de l’extinction d’un droit d’agir en justice qui rend irrecevable la demande formée après expiration du délai d’action . Pour revenir à notre panel, le délai de recours ne peut être déclenché qu’à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer
.Il s’agit pour faire court, de la date de la connaissance du fait matériel dommageable ou de la décision administrative portant préjudice.Ainsi, lorsque par exemple, les faits en cause remontent en « 2007 » suite à la « notification » par l’autorité administrative, de la « résiliation unilatérale…d’un contrat » s’agissant des
« contrats de marchés publics » préalablement conclus, et que le requérant intente son action en responsabilité « le 10 juillet 2009 », soit seulement deux (02) ans après les faits, le juge estime qu’il n’est pas frappé par la prescription trentenaire faisant foi lorsqu’il s’agit de « plein contentieux ». 105
L’étape du déclenchement ayant été dépassée, il y a lieu de se pencher sur son
calcul.
102 CORNU (Gérard), op. cit.
103 Elle est mise en œuvre après l’écoulement d’un certain délai, elle a pour effet de faire acquérir un droit réel à celui qui en fait l’exercice
104 Elle fait perdre un droit réel ou un droit personnel du fait de l’inaction prolongée du titulaire du droit pendant un certain laps de temps. Pour résumé, la prescription extinctive est celle qui entraîne l’extinction, la perte, la fin ou l’expiration d’un droit substantiel par le non-usage de ce droit pendant un laps de temps déterminé. On dit aussi ‘’ libératoire ’’. Dans ce cas, l’adjectif ‘’ libératoire ’’, vaut pour l’administration, qui peut désormais le soulever en instance.
105 N° 04/CA 17 janvier 2013 Société MOROLA SARL C/ Mairie de Savè
B- La computation du délai
Il ressort de la lecture combinée des articles 109, 110,111 et 829, et 50 des lois n°s 2008-07 du 28 février 2011 modifiée et complétée par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020 et 2022-12 du 05 juillet 2022 portant respectivement Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes et règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, que le délai de recours lorsqu’il concerne la pleine juridiction, est de trente (30) ans.De ce fait, lorsque le délai est exprimé en années, il expire le mois de la dernière année qui porte le même quantième
.Il faut aussi signaler qu’à défaut d’un quantième identique, tout délai expire le dernier jour à vingt-quatre (24) heures.La prorogation dans ce cas est toujours de mise.
Par exemple, lorsque le fait dommageable ou l’acte portant préjudice remonte au 20 janvier 1990, le délai commence à courir à partir du 21 janvier à 0 heure ; il expire le 20 janvier 2020 à 24 heures mais, comme le dies ad quem ne comptant pas, le recours est encore recevable le 21 janvier 2020 jusqu’à minuit, pour ne pas en fait dire jusqu’à l’heure de fermeture officielle de l’administration saisie. Si ce 21 janvier est un dimanche ou un jour férié ou chômé, le recours est recevable jusqu’à la fin du premier jour ouvrable.
Mais comme le REP, même après le déclenchement et le calcul du délai de recours, le respect de certaines règles s’avère nécessaire avant in fine, la saisine du juge dans son l’office.
Paragraphe 2 : Les délai et préalable avant la saisine du juge
S’agissant des préalables avant la saisine du juge, il aurait lieu de mettre en exergue dans ce cas-ci, l’indispensable règle de la décision préalable (A) qui précède celle du recours contentieux (B).
A- La décision administrative préalable
En matière de pleine juridiction, la décision administrative est le répondant du recours administratif préalable. On parle souvent de demande en décision préalable parce que contrairement au recours en annulation qui est accompagné d’une expédition de la décision attaquée, il n’existe pas à l’origine de la prétention du plaideur, une décision contentieuse. Cela ne veut pas dire qu’un acte administratif ne peut pas causer de
préjudice dont la réparation sera sollicitée auprès du juge (Cf. paragraphe 1) .
Pour la part belle des professeurs Charles DEBBASCH et Frédéric COLLIN, la règle de « décision préalable est fondamentale dans le contentieux de pleine juridiction : elle oblige le requérant à s’adresser à l’administration avant de saisir le juge pour obtenir qu’elle se prononce sur sa prétention ». 106 Ainsi, il n’est pas possible de saisir directement le juge de conclusions tendant à réparer des dommages résultant de chefs de préjudices dont il n’a pas été fait état auparavant dans une demande adressée à l’administration. 107 Il en est ainsi, lorsque par exemple suite à « la résiliation du contrat » administratif intervenue le « le 15 avril 2009 », « la requérante a, par courriers en dates des 26 mai et 1er juillet 2009 adressés respectivement à l’autorité hiérarchique (le Préfet) et au maire, saisie lesdites autorités en vue d’une médiation
»
.De ce chef, et de facto, le juge estime que le recours de plein contentieux introduit devant lui « le 10 juillet 2009 » est respectueux de la formalité de la décision préalable, puisque « la requérante…a satisfait au préalable de la tentative de règlement amiable en saisissant aussi bien le maire que le préfet ».
Cette règle sus-énoncée, ne laisse que peu de champ à l’exception. Elle en laisse d’ailleurs moins aujourd’hui qu’auparavant. En effet, les contentieux afférents aux travaux publics échappent à la règle de décision préalable pour des raisons essentiellement historiques.
Par-delà l’exception révolue des travaux publics, certaines exceptions à la règle de la décision préalable demeurent. Il en va ainsi :
en premier lieu, selon Professeur Pascal CAILLÉ, de certains contentieux spécifiques, s’agissant du contentieux de la répression ou des poursuites pour paraphraser le Professeur René CHAPUS 108 dans lesquels on
106 DEBBASCH ( Charles ), COLLIN (Frédéric), Droit administratif, Économica , 9 e ed , 2010 pp. 579-620 précisément p. 580
107 En ce sens, cf. par exemple CE, 28 juillet 1950, Veuve Claret, Lebon, p. 472
108 Le Professeur CHAPUS (René) préfère parler, quant à lui de contentieux des poursuites, du moment où ce contentieux corresponde selon lui, aux actions conduites devant les juridictions administratives en vue d’infliger une sanction à une personne.
retrouve par exemple, le contentieux disciplinaire 109 et le contentieux des contraventions de grande voirie, évincent l’idée même d’une décision préalable.
en deuxième lieu, du déferrement par leur titulaire, des décisions des organismes à caractère juridictionnel devant le juge administratif de la Cour suprême lorsque ceux-ci ne sont pas satisfaits de la décision rendue par ces organismes. 110
en troisième lieu, où on mentionnera le cas des référés, qui excède certes le champ de cette partie de l’étude, mais pour lesquels la règle de la décision préalable est encore neutralisée, 111 à l’exception bien comprise du référé suspension désigné sous le vocable ‘’ sursis à exécution ’’.
En dehors des cas exceptionnels énumérés, la règle de la décision préalable qui précède celle du recours contentieux, trouve à s’appliquer.
B- Le délai de recours contentieux
Conformément aux dispositions de l’article 50 et suivant de la loi susvisée régissant les règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, « En matière de plein contentieux, le recours peut être formé sans condition de délai contre une décision implicite de rejet.
Cependant, s’il intervient à n’importe quel moment une décision explicite sur la demande, sa notification fait courir le délai de recours de deux (02) mois. ».
De là, on s’aperçoit que contrairement dans le REP où l’expiration de la période de la décision implicite de rejet fait courir pour le requérant un nouveau délai de deux (02) mois, celle résultant du plein contentieux peut être formée sans condition de délai. 112 On y
109 Il s’agit du contentieux exercé contre les décisions rendues par les ordres professionnels lorsqu’elles s’exercent par la voie d’un organe juridictionnel, comme celui l’ordre des avocats, géomètre et pharmacien pour ne citer que ceux-là. Voir à cet effet l’arrêt N° 150/CA du 20 juillet 2018 ADEGBINDIN Salimane – ALLISOUTIN Géraud – HINSON YOVO Denis
– OSSENI Raimi Saliman – ADEKOUNTE Fatiou Lassissi – OBE Adissa Moukaramou – AMOUSSOU Pascal Lokossa C/ Commission Nationale des Tableaux de l’Ordre des Experts Comptables et Comptables Agréés du Bénin
110 Voir à cet effet les articles 19 et 117 du Code des marchés publics en République du Bénin.
111 Voir article 56 de la loi n° 2022-12, op, cit.
112 C’est le cas lorsque dans son arrêt n°003 de la Chambre administrative de la Cour suprême du 11 janvier 2018, SODECIB International SA C/ Etat Béninois représenté par l’AJT, le juge conclure, « qu’il ne peut être opposé à la requérante aucun délai de procédure pendant lequel elle est restée inactive », lorsqu’il est particulièrement question du contentieux de la pleine juridiction.
voit là, une ouverture indéfinie des portes du prétoire du juge de la pleine juridiction, ce qui indubitablement, menacerait la sécurité juridique
.C’est précisément pour cette raison que le Conseil d’État français, au nom du principe sacro-saint de la sécurité juridique a, par son fameux arrêt de principe Czabaj du 13 juillet 2016 puisque rendu en Assemblée, limité le délai de recours contentieux contre les décisions des mêmes autorités à défaut d’avoir mentionné les voie et délai de recours ou qu’elles soient implicites de rejet à, sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai raisonnable d’un (01) an, à compter de la date à laquelle celui-ci a eu connaissance acquise de l’acte. 113
Si cette règle mérite des honneurs du côté français, elle n’est pas plus ou moins transposable dans le contexte béninois . 114
Toutefois, comme il est dit plus haut, les recours formés en matière de travaux publics sont dispensés de cette exigence de délai et de décision préalable. 115 Dans cette hypothèse, seule la règle de la prescription quadriennale est susceptible de faire échec à une action contentieuse engagée plus de quatre années suivant celle de la naissance de créance du justiciable sur l’Administration. 116
Lorsque nous ne sommes pas en principe en présence d’un tel cas, les sanctions seront prononcées à l’endroit des justiciables qui n’obtempéreraient pas vis-vis de cette règle pourtant d’ordre public.
113 Voir CE, Ass . 13 juill. 2016, n° 387763 : Lebon, p. 340 ; JCP A 2017, 205, évoqué plus haut
114 C’est ainsi que, « s’il apparaît au dossier que la requérante…n’a point observé le délai légal de deux (02) mois avant de saisir le juge du contentieux », le juge conclut à la violation des règles régissant cette matière du moment où selon lui, ledit recours a été « introduit au mépris du délai de deux (02) mois imparti à l’Administration pour prendre une décision explicite ou implicite sur le recours » (N° 04/CA 17 janvier 2013 Société MOROLA SARL C/ Mairie de Savè)
.Mais lorsque, « par courrier du 05 décembre 2008, reçu le 10 décembre 2008, la requérante saisi l’administration d’un recours administratif préalable », et « que suivant lettre du 30 décembre 2008, l’autorité administrative y « donne suite », le juge infère que dans ces conditions, « le recours de plein contentieux introduit…le 05 mars 2009 » est intervenu « dans les forme et délai prévus par la loi » et par conséquent, il appert « de le déclarer recevable »( N° 050/CA 15 mars 2018 Société JCA TELECOM Sarl C/ – Ministère de la Communication et de la Promotion des Technologies Nouvelles (MCPTN) – Etat béninois.)
115 Cette dispense s’explique historiquement par le fait que la règle de la décision préalable ne s’appliquait pas devant les conseils de préfecture, ancêtres des actuels tribunaux administratifs, qui ont été initialement compétents en matière de dommages de travaux publics.
116 Voir MAILLOT (Jean-Marc), Leçon 2 : « L’introduction des recours contentieux » in Contentieux administratif, Université Numérique Juridique Francophone pp. 3-21 précisément p. 9
