L’autonomie autochtone : droit originaire dans la constitution bolivienne

L’autonomie autochtone : droit originaire dans la constitution bolivienne

Section II :

La consécration de l’autonomie autochtone

L’autonomie est nécessaire pour atteindre les objectifs de l’État plurinational revendiqué par les peuples autochtones de la Bolivie et de l’Équateur.

Pour pouvoir avoir une participation significative des peuples autochtones dans l’adoption de décisions de l’État tout en conservant leur culture, leur droit et leur mode de vie, l’autonomie, toujours liée à l’interculturalité, se montre essentielle.

L’autonomie autochtone fait donc allusion à une forme de décentralisation, avec territoire, autogouvernement, respect des systèmes sociaux et culturels propres et avec la participation aux sujets nationaux qui affectent les groupes ethniques. Il y a plusieurs types d’autonomie, avec tous ou seulement quelques éléments de l’autonomie (l’autogouvernement, la juridiction territoriale, les compétences et la participation dans les instances de décision nationale).

Toutefois, il n’existe pas d’autonomie autochtone sans autogouvernement, même si elle ne se réduit pas à cela.

L’autogouvernement concerne la capacité politique du peuple autochtone non seulement dans les sujets de la vie collective de ces peuples respectifs, mais aussi dans les sujets et décisions de l’État, et ainsi, il est intimement lié au terme « autonomie ».

En Bolivie, la constitution déclare dans son article 2 l’autonomie comme un droit originaire des peuples autochtones, ce qui montre une autonomie plus poussée dans le pays (A).

La constitution équatorienne, en effet, ne reconnait pas clairement, comme celle de la Bolivie, le droit à l’autonomie des peuples autochtones (B), ni ne prévoit d’entités territoriales autonomes pour les nationalités autochtones et régule très peu la structure de l’État pour qu’il corresponde avec la plurinationalité et l’interculturalité.

109 MEDICI Alejandro, op.cit., p. 10.

A- Une autonomie poussée en Bolivie (peuples autochtones)

La mise en forme de l’État plurinational, selon la constitution politique de l’État bolivien (CPEB) est faite à travers deux mécanismes :

1. celui qui garantit la participation pleine des peuples et nations autochtones dans la structure de l’État central, au travers de leurs représentants dans les pouvoirs législatif et judiciaire et également au travers de leur participation au sein du pouvoir exécutif ; et
2. celui qui garantit que les nations et peuples autochtones puissent exercer leur droit à la libre détermination dans l’unité de l’État bolivien.

Le droit à la libre détermination des nations et peuples autochtones est garanti par l’article 2 de la CPEB, fondé sur la reconnaissance de leur existence précoloniale, qui consolide leurs territoires, leur mode de gouvernement, leur système juridique, leurs institutions, autorités, etc. Ce droit de libre détermination s’exerce à travers l’autonomie autochtone (art. 2, CPEB).

L’autonomie est la qualité du gouvernement qui est assigné à certaines collectivités territoriales, c’est-à-dire à une subdivision de moindre couverture territoriale que l’ensemble de l’État.

Le processus qui amène à construire le nouveau système d’administration de l’État est donc la décentralisation politique et administrative. La constitution appelle « autonomie » quand elle transfère plus de pouvoir aux collectivités territoriales (exécutif, législatif et judiciaire) et « décentralisation » quand elle transfère moins de pouvoir (l’État maintient leur subordination à lui-même).

Il faut souligner, cependant, que cela ne peut jamais affecter l’unité de l’État bolivien et comme l’État bolivien est un État plurinational, la nouvelle organisation politique de l’État doit correspondre à la diversité des nations qui y habitent, en garantissant que les peuples autochtones puissent exercer leur autogouvernement et leur libre détermination.

L’autonomie politique autochtone est prévue par la constitution de 2009 dans l’article 11, qui dispose que la démocratie s’exerce aussi par la démocratie communautaire, avec l’élection, désignation ou nomination d’autorités et représentants autochtones par leurs propres normes et procédures.

L’élément clé pour avoir la qualité de gouvernement est donc la capacité de légiférer de ces collectivités territoriales, autrement dit d’avoir la capacité de définir leurs propres lois sur les sujets qui les concernent, selon la constitution et les lois organiques, qui ont une couverture ou un niveau plus large dans l’État, comme la Loi des autonomies en Bolivie.

L’autonomie se réfère donc à la décentralisation politique : cette dernière implique dans l’élection de ses propres autorités, l’administration de ses ressources économiques et l’exercice des facultés législative, réglementaire, fiscale et exécutive, par ses propres organes de gouvernement autonome, dans le domaine de sa juridiction, de ses compétences et de ses attributions (art. 272, CPEB).

La constitution bolivienne de 2009 prévoit ce pouvoir autonome législatif à trois collectivités :

1. les départements,
2. les municipalités et
3. les « territoires autochtones originaires paysans ».

Les trois sont indépendants entre eux et ont la même hiérarchie constitutionnelle, autrement dit, tout ce que l’organe législatif d’une collectivité territoriale décide dans les limites de sa compétence, ne pourra pas être contesté par le législatif national, le seul contrôle étant le contrôle de constitutionnalité devant le TCP.

Pourtant, l’autonomie autochtone n’est pas comme les autres autonomies, elle a une portée plus grande et distincte, parce qu’elle consiste dans l’autogouvernement comme exercice du droit à la libre détermination (ou autodétermination) des peuples, à la différence des autres autonomies, classées simplement comme « décentralisation politique ».

La constitution établit un ensemble de principes et de dispositions qui consacrent aux peuples et nations autochtones paysannes originaires un régime d’autonomie différent des autres collectivités territoriales autonomes du pays, du fait qu’elles répondent à des justifications d’un ordre différent.

Selon l’article 270 de la constitution bolivienne, les principes qui régissent les autonomies sont l’unité, la volonté, la solidarité, l’équité, le bien commun, l’autogouvernement, l’égalité, la complémentarité, la réciprocité, la parité de genre, la subsidiarité, la gradualité, la coordination et la loyauté institutionnelle, la transparence, la participation et le contrôle social, la provision de ressources économiques et la préexistence des nations et peuples autochtones originaires paysans.

Selon l’article 289 de la constitution de 2009, l’autonomie autochtone consiste dans l’autogouvernement comme exercice de la libre détermination des nations et des peuples autochtones, dont la population partage le territoire, la culture, l’histoire, les langues, l’organisation ou les institutions juridiques, politiques, sociales et économiques propres.

Autrement dit, l’autogouvernement est la capacité d’un peuple à s’autogouverner sans l’intervention d’autres pouvoirs externes ; le peuple qui s’autogouverne possède une complète souveraineté sur les sujets internes qui le concernent. La libre détermination, à son tour, est le droit de tous les peuples de définir librement leur condition politique et leur développement économique, social et culturel.

L’autonomie autochtone

L’autogouvernement des autonomies autochtones est exercé en accord avec leurs normes, institutions, autorités et procédures, selon leurs attributions et compétences, en harmonie avec la constitution et la loi (art. 290, II, CPEB). Chaque autonomie autochtone élabore son statut selon ses propres règles et procédures, sans jamais contrarier la constitution ou la loi.

Ainsi, l’autonomie autochtone est composée de facultés législatives, réglementaires, fiscales, exécutive et judiciaire, transférées par l’État et toutes ces facultés découlent du droit à la libre détermination, reconnue non seulement par la constitution bolivienne, mais aussi par le droit international, qui est le paramètre d’interprétation des droits prévus par la constitution (art. 13, IV, CPEB). De plus, l’autonomie autochtone se fonde sur les territoires ancestraux habités par eux et sur la volonté de sa population, exprimée dans la consultation (art. 290, I, de la CPEB), qui constitue le seul requis exigible pour la constitution d’une autonomie autochtone (art. 293, I, CPEB).

Autrement dit, l’autonomie s’exerce dans les territoires ancestraux habités actuellement par la nation autochtone et, selon la déclaration de l’ONU sur les droits des peuples autochtones, cette autonomie s’exerce également dans les territoires que les peuples autochtones ont traditionnellement occupés, mais qui ont été aliénés sans leur consentement.

Sur les compétences accordées par la constitution aux autonomies autochtones, il faut souligner qu’elles ne sont pas toutes exclusives, elles peuvent être également des compétences concurrentes ou des compétences partagées.

Ces dernières sont partagées entre l’autonomie autochtone et l’État central :

1. participer aux échanges internationaux dans le cadre de la politique extérieure de l’État ;
2. participer et contrôler l’utilisation des granulats (fragment de roche) ;
3. protéger les droits intellectuels collectifs concernant les ressources génétiques, la médecine traditionnelle, etc. ; et
4. contrôler et réguler les institutions et organisations externes.

Dans le cadre des compétences partagées, l’Assemblée législative plurinationale édicte une loi générale et l’autonomie autochtone édicte la loi de développement et exerce les fonctions réglementaire et exécutive. Les compétences concurrentes sont celles dont la législation correspond au niveau central de l’État et l’autonomie autochtone exerce les facultés réglementaire et exécutive.

Les compétences concurrentes sont :

• organiser, planifier et exécuter les politiques de santé, d’éducation, de conservation de l’environnement ;
• administrer les systèmes d’irrigation, de ressources hydriques et de sources d’eau et d’énergie ;
• promouvoir la construction de l’infrastructure productive, de l’agriculture et de l’élevage de bétail ;
• faire le contrôle socio-environnemental et d’activités d’hydrocarbures et de mines ; et
• contrôler la fiscalité et l’administration des biens et de services.

Enfin, les compétences exclusives des autonomies autochtones sont :

1. l’élaboration de leurs statuts ;
2. la définition et la gestion de leur propre développement économique, politique, organisationnel, culturel et de leurs ressources naturelles renouvelables ;
3. le développement et l’exercice de leurs propres institutions ;
4. le développement de leur propre vocation productive ;
5. l’exercice de la juridiction autochtone ;
6. la protection et promotion de leur patrimoine culturel ;
7. la planification et la gestion de l’occupation territoriale ;
8. l’exécution de mécanismes de consultation préalable, libre et éclairée sur toute mesure qui les affecte ;
9. la préservation de leur habitat ;
10. la gestion des impôts dans leur juridiction, entre autres.

Ainsi, nous pouvons constater que les autonomies autochtones veillent constitutionnellement à l’exercice de l’autodétermination et à la volonté d’autogouvernement des nations et des peuples autochtones de Bolivie.

Dans ce contexte, il est important de souligner que bien que la constitution politique de la Bolivie soit tenue comme la norme fondamentale qui régit l’ensemble du territoire de l’État plurinational, les statuts des autonomies autochtones sont la norme institutionnelle fondamentale qui régit l’ensemble du territoire de la collectivité territoriale autonome.

Cette distinction faite, il est évident que, compte tenu de leur nature et de leur portée, les statuts des autonomies autochtones peuvent être définis comme une sorte de «mini-constitutions», puisqu’ils établissent tous les principes et normes qui, outre la constitution et le bloc de constitutionnalité110, organisent l’autogouvernement.

Pourtant, la loi de juillet 2010 sur les autonomies et la décentralisation a établi d’autres prérequis comme le « certificat d’ancestralité » et la « viabilité gouvernementale » et également une procédure qui doit être suivie, ainsi que les contenus minimaux et les contenus potestatifs des statuts. « Ces contenus ont servi de “carcan”, dans certains cas, et comme cadre référentiel, dans d’autres, lors de l’élaboration des statuts des AIOC [autonomies autochtones] »111.

Ainsi, dans la pratique, « les études de cas montrent que, par volonté de s’attacher à la norme et surtout «d’éviter d’éventuels constats d’inconstitutionnalité», les statuts des autonomies autochtones se sont autolimités »112.

110 L’article 410, II de la CPEB prévoit que le bloc de constitutionnalité est formé par les traités internationaux de droits humains et les normes de droit communautaire ratifiés par le pays.

111 EXENI José Luis, « Bolivia: las autonomías indígenas frente al estado plurinacional », in Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo (dir), ¿Cómo transformar? Instituciones y cambio social en América Latina y Europa, Fundación Rosa Luxemburg/Abya-Yala, Quito : 2015, p. 158.

112 Ibid., p. 158.

En outre, la présence des avocats et des techniques du ministère des autonomies et des organisations non gouvernementales dans le processus d’élaboration des statuts, comme « gardiens » de la constitution et de la loi, a contribué à cette autolimitation.

Ainsi, malgré la libre détermination prévue dans la constitution, qui donne une liberté presque totale aux collectivités de s’autodéterminer et de fonder leurs autonomies, la pratique montre que les autonomies autochtones ne furent pas toujours développées selon les aspirations des nations autochtones113.

113 Cf. EXENI José Luis, op.cit., 2015, p. 145-190.

B – Une autonomie peu développée en Équateur

À la différence de ce qui s’est passé en Bolivie avec les autonomies autochtones, en Équateur nous ne vérifions pas un processus de construction de l’autogouvernement conduit par l’État et cela fait que les expériences en Équateur ne suivent pas des paramètres uniformes et sont, ainsi, très diversifiées.

La question du développement de la libre détermination des peuples autochtones en Équateur est plus délicate qu’en Bolivie puisque même si l’Équateur est dans le cadre d’un État plurinational, la constitution équatorienne ne mentionne pas le droit à la libre détermination ou à l’autodétermination des nations et peuples autochtones.

Néanmoins, l’article 57 de la constitution mentionne le terme « autodétermination » lorsqu’elle prévoit la protection des peuples autochtones isolés, c’est-à-dire, les peuples sans aucun contact avec les non-autochtones, par volonté propre.

En effet, la plurinationalité en Équateur n’a pas la même portée constitutionnelle que la plurinationalité en Bolivie. La constitution équatorienne institue, dans le cadre d’un État unitaire, les « circonscriptions territoriales autochtones » et dispose que ces dernières sont régies par les principes d’interculturalité et de plurinationalité.

Ces circonscriptions territoriales constituent un régime d’administration spécial, où les peuples autochtones peuvent exercer un ensemble de droits collectifs. Cependant, ce système ne favorise pas la création de collectivités politiques autonomes comme celles prévues par la constitution bolivienne.

La différence essentielle entre les collectivités administratives (Équateur) et les collectivités autonomes (Bolivie) est le pouvoir politique. L’autonomie implique fondamentalement une décentralisation politique pour que les peuples puissent développer leur capacité politique et d’autogouvernement, non seulement dans leurs territoires, sur les sujets de la vie collective du propre peuple, mais aussi dans l’État, sur les sujets et décisions politiques centrales.

En effet, l’autonomie est implicitement comprise dans le concept de plurinationalité, ainsi une fois reconnue celle-ci, l’autonomie est également reconnue.

L’autonomie peut être interprétée de deux manières : comme une permission plus ou moins large pour que les groupes ethniques s’occupent de leurs propres affaires ou pour qu’ils maintiennent leurs usages et coutumes ; ou comme un régime politique/juridique accordé à ces groupes, ce qui implique la création d’une véritable collectivité politique au sein de la société nationale114.

114 ALMEIDA Ileana, RODAS Nidia et SEGOVIA Lautaro, Autonomía indígena frente al Estado nación et la globalización neoliberal, Abya Yala, Quito : 2005, p. 220.

La demande autochtone en Équateur et en Bolivie était en faveur de l’autonomie politique et culturelle et non simplement une autonomie territoriale.

La constitution de l’Équateur, dans son article 257, mentionne que dans le cadre de l’organisation politico-administrative, des circonscriptions territoriales autochtones pourront être formées, exerçant les pouvoirs du gouvernement territorial autonome correspondant et régies par les principes d’interculturalité, de plurinationalité et conformément aux droits collectifs.

De plus, le même article dans son deuxième paragraphe dispose que les « parroquias », les cantons ou les provinces formés majoritairement par des peuples autochtones pourront adopter le régime d’administration spécial, après une consultation approuvée par au moins 2/3 des voix exprimées.

Enfin, les circonscriptions seront régies par les normes de création, de fonctionnement et de compétences prévues dans la loi. Ainsi, l’article 257 de la constitution n’établit pas avec précision la portée de la norme. Bien que l’article concède des compétences au gouvernement territorial autonome correspondant, il établit qu’il faut une loi pour définir sa création et son fonctionnement, cette loi étant le Code organique d’organisation territoriale, d’autonomie et de décentralisation.

Ce code organique établit que les circonscriptions territoriales autochtones sont des régimes spéciaux de gouvernement autonome décentralisé établis par la libre détermination des peuples, nationalités et communautés autochtones, dans le cadre de leurs territoires ancestraux, tout en respectant la division politico-administrative de l’État.

Les circonscriptions territoriales autochtones assument donc les capacités normatives qui correspondent au niveau de gouvernement dans lequel elles sont encadrées. Les fonctions générales sont la législation, la normativité et la fiscalisation, l’exécution et l’administration et, enfin, la participation citoyenne et le contrôle social (le peuple exerce son contrôle sur le pouvoir constitué).

Ainsi, nous pouvons affirmer que les circonscriptions territoriales sont effectivement des collectivités territoriales, fruit d’un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives et politiques de l’État central vers ces entités, distinctes de lui. Les circonscriptions territoriales autochtones font partie d’un régime spécial de circonscription territoriale, puisqu’elles sont régies par les principes de plurinationalité et d’interculturalité.

Cependant, elles doivent toujours respecter la loi d’organisation territoriale, à l’instar des autres collectivités territoriales qui ne sont pas constituées d’un groupe ethnique, ce qui peut limiter l’autonomie et la libre détermination des nations autochtones.

Une telle superposition de jure, de facto, ignore les limites ancestrales et permet également à la population métisse – souvent inconsciente et éloignée de la réalité et des revendications politico-territoriales des peuples autochtones – de décider, lors d’un éventuel référendum d’approbation, du destin des territoires et des peuples qui leur sont étrangers et inconnus115.

La reconnaissance de l’État plurinational est venue d’un projet de décentralisation « depuis le haut » fondé sur un système de « Gouvernements Autonomes Décentralisés avec un modèle de gestion uniforme et progressif »116.

Le Code organique d’organisation territoriale, d’autonomie et de décentralisation envisage pour la première fois les procédures de formation des régimes spéciaux et établit que ceux-ci « seront formés à partir de la division politico-administrative de la parroquia, de la municipalité ou de la province, mettant des limites à la revendication originelle d’autodétermination de la CONAIE »117 qui revendiquait la reconstitution territoriale.

Dans cette logique de distribution du pouvoir, il reste très peu d’espace pour les autonomies autochtones, qui demandent de larges marges d’expérimentation pour se développer.

Les peuples autochtones ont non seulement rencontré des obstacles pour se conformer aux exigences nécessaires pour se constituer comme des circonscriptions territoriales autochtones à partir de la coïncidence avec une parroquia, un canton ou une province, mais aussi des obstacles pour canaliser leurs demandes à travers les réseaux informels générés entre les communautés et les instances distinctes de gouvernements locaux118.

« L’ingérence du parti au pouvoir dans les conseils des parroquias, les municipalités et les préfectures a mis en danger les formes d’autonomie qui fonctionnaient “de facto” jusqu’alors »119.

115 ORTIZ-T. Pablo, El Laberinto de la Autonomía Indígena en el Ecuador, Latin American and Caribbean Ethnic Studies, vol. 10, n. 1, 2015, p. 75.

116 CORDERO PONCE Sofia, Estado plurinacional y autodeterminación indígena: democracia plural e identidad en Ecuador y Bolivia, Revista de ciencias sociales, n. 41, 2018, p. 85.

117 Ibid., p. 85

118 Ibid., p. 85.

119 Ibid., p. 85.

Dans le territoire de l’Amazonie équatorienne, où sont plus de 66% des peuples autochtones, une loi organique a été adoptée en 2018, car il fait partie d’une circonscription territoriale spéciale, puisque, selon l’article 250 de la constitution, l’Amazonie fait partie d’un écosystème important et nécessaire pour l’équilibre environnemental de la planète.

Ainsi, il y a une planification intégrale prévue dans la loi qui inclut les aspects sociaux, économiques, environnementaux et culturels du territoire, avec un ordonnancement territorial qui garantit la conservation et la protection de ses écosystèmes et du principe du sumak kawsay (bien vivre).

Cette loi rappelle les principes de l’unité, de l’égalité, du respect des droits de la nature, de la spécialité, du développement soutenable ou durable, de la coordination et coresponsabilité, de la responsabilité intégrale, de l’interculturalité et de la plurinationalité, de l’autonomie, entre autres.

Cette loi ne concerne pas la création d’une circonscription territoriale autochtone, mais elle dispose les règles de développement de ces circonscriptions et de toutes les autres qui se trouvent dans le territoire amazonien.

Nous voyons donc qu’il existe beaucoup de limites imposées par le pouvoir constitué, c’est-à-dire par le pouvoir « depuis le haut », pour la constitution des autonomies autochtones en Équateur. Les autochtones ont rencontré leur premier obstacle dans la première frontière à être franchie au sein d’un État plurinational : l’autonomie. Jusqu’aujourd’hui, aucune circonscription territoriale autochtone n’a été approuvée.

……

En conclusion, dans la première partie de cette recherche, nous avons pu voir le processus de reconnaissance constitutionnelle des droits des peuples autochtones comme produit des revendications sociales des autochtones eux-mêmes, associés à d’autres secteurs de la société comme les travailleurs syndiqués, les paysans et les afrodescendants, qui, finalement, ont inauguré un nouveau type de constitutionnalisme.

Par l’étude de ce nouveau constitutionnalisme latinoaméricain, nous avons démontré que ce processus fait partie d’une émancipation sociale, pour que le peuple prenne effectivement part au pouvoir politique réservé auparavant aux élites descendantes des colons européens.

Ce processus d’émancipation sociale au travers du constitutionnalisme est d’abord passé par la reconnaissance d’une identité autochtone par les groupes autochtones eux-mêmes, après des siècles d’assimilation et d’intégration forcés, pour ensuite s’organiser en groupes de pression qui deviennent, au fil des années, de véritables groupes politiques.

En Bolivie, les groupes associés, dirigés par les organisations autochtones, ont réussi à élire un président d’origine Aymara, la plus expressive nation autochtone de la Bolivie, et lui, à son tour, a réussi à mettre en place une convocation pour une assemblée constituante. Cette dernière n’a pas compté avec des sièges réservés aux différents peuples autochtones, mais leurs droits ont été exprimés dans la rédaction du nouveau texte constitutionnel, malgré les disputes avec le Congrès national qui ont causé la longue attente du référendum d’approbation du texte et, de plus, quelques concessions du côté autochtone.

Le processus constituant équatorien, à son tour, malgré la suspension des travaux du Congrès national, ne fut pas sans disputes entre les groupes politiques.

Les revendications autochtones de l’Équateur, ces derniers étant représentés surtout par la CONAIE, ont perdu leur force durant ce processus, pourtant, l’État plurinational et interculturel fut consacré, de même qu’en Bolivie. La plurinationalité sous-entend l’autonomie autochtone, pour que les cultures juridiques, politiques, économiques et sociales puissent, au-delà d’être respectées par l’État, prendre leur place dans l’État central et ainsi participer à son avenir à travers l’interculturalité.

Finalement, avec la déclaration d’un État pluriculturel et interculturel en Équateur et en Bolivie, les peuples autochtones ont pu voir leur droit à la libre détermination respecté, même si la constitution de l’autonomie autochtone n’est pas toujours simple et facile à concrétiser.

Ainsi, pour donner suite à l’étude de la consécration des droits constitutionnels des peuples autochtones sous le troisième cycle du NCL, représenté par l’Équateur et la Bolivie, nous allons analyser les droits expressément reconnus par ces deux textes constitutionnels, leurs points en commun et leurs différences et, enfin, nous analyserons les problèmes liés à leur concrétisation.