II. La garantie d’une préservation équilibrée des compétences administratives
Le principe de précaution regroupe un nombre important d’autorités. Il est parfois complexe de poser les conditions à l’intervention de celles-ci. D’autant plus que, les ministres détiennent de nombreuses polices spéciales afin d’intervenir dans le domaine environnemental mais également dans la préservation de la santé des populations. Les règles relatives à l’intervention du maire face au principe de précaution ont donné lieu à des réflexions doctrinales conséquentes. L’origine européenne des polices spéciales illustre parfaitement la fermeté des polices spéciales et surtout le caractère exclusif qu’impose le Conseil d’Etat dans ses décisions. Si le souhait de conserver le caractère uniforme du droit de l’Union Européenne (A) exerce un rôle prépondérant dans l’exclusivité des polices spéciales, il n’en demeure pas moins que la volonté de préserver le modèle unitaire de la France (B) possède à son tour une forte influence.
A. Le souhait de conserver le caractère uniforme du droit de l’Union Européenne
L’Union Européenne exerce un rôle décisif dans le domaine environnemental et sanitaire. C’est la raison pour laquelle, les polices spéciales sont très régulièrement mises en œuvre par une transposition des règles européennes. En principe, si un Etat doit appliquer les règles de l’Union Européenne conformément aux attentes de celle- ci, il doit également mettre en œuvre ces règles de manière uniforme sur le territoire. S’agissant du principe de précaution, celui-ci est mentionné dans l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne61. Il permet de garantir un niveau fort de protection de l’environnement.
61 La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur. Dans ce contexte, les mesures d’harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l’environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure de contrôle de l’Union.
En pratique, l’Union Européenne confère un champ plus large au principe qui figure également dans la politique de l’Union Européenne relative à la sécurité alimentaire, la santé humaine, animale et végétale. La Commission Européenne dispose que le principe peut être invoqué dès lors qu’un produit ou un procédé peut engendrer d’éventuelles conséquences graves et irréversibles identifiées par une évaluation scientifique et objective. La commission affirme que l’invocation du principe n’est possible que dans l’hypothèse d’un risque potentiel. Par conséquent, le principe ne doit pas mettre en place une mesure arbitraire. L’Union Européenne pose des conditions face à la gestion des risques et donc à l’application du principe de précaution. En effet, le principe doit conduire à une proportionnalité entre les mesures prises et le niveau de protection recherché, il ne doit pas mettre en place des mesures incohérentes et conduire à une discrimination dans l’application de celles-ci. L’Union Européenne applique donc elle aussi, le principe de précaution. Plus récemment, elle a ordonné la suspension du vaccin AstraZeneca mis en place dans la lutte contre la COVID 19 en se fondant sur le principe de précaution. En effet, le vaccin était suspecté de jouer un rôle dans l’apparition de thrombose. Le principe de précaution est également à l’origine d’un cadre règlementaire pour la gestion des produits chimiques62 et alimentaires63. Ces cadres règlementaires se fondent sur le principe de précaution. Par conséquent, celui-ci occupe une place importante dans le fonctionnement et l’organisation de l’Union Européenne.
Etant donné, que la police spéciale française trouve son origine par le biais de la législation européenne, l’Etat doit veiller à une application uniforme du droit européen. C’est la raison pour laquelle, le maire (autorité de police générale) ne possède pas des pouvoirs relatifs à l’application du principe de précaution. En effet, dans cette hypothèse, le caractère uniforme de l’Union Européenne ne serait pas satisfait, étant donné que, le maire édicte des mesures règlementaires seulement pour son territoire. Par conséquent, une rupture du principe d’uniformité n’est pas envisageable.
62 Règlement CE n°1907/2006 REACH
63 Règlement CE n°178/2002
Il reviendrait d’ailleurs à signifier que l’Etat français s’exonère de sa responsabilité en soulignant l’autonomie des collectivités locales64 et donc la compétence du maire face au principe. D’autant plus que, dans cette hypothèse, si un acte découlant d’une autorité locale opère un obstacle à la règlementation européenne, l’Etat sera poursuivi pour manquement. En effet, le manquement est « constitué même si la violation est imputable à une collectivité infra-étatique65 ». Dans l’arrêt, commune de Valence, le Conseil d’Etat censure l’arrêté du maire venant interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés au motif qu’il existe une police spéciale confiée au ministre de l’agriculture et dont « l’objet est, conformément au droit de l’Union européenne de prévenir les atteintes à l’environnement et à la santé publique ». Là encore, la volonté de préserver le caractère uniforme de l’Union Européenne est bien réelle. Le maire pourrait alors éventuellement remettre en cause l’évaluation du ministre qui permet d’édicter l’autorisation délivrée dans le cadre de la police spéciale. Il soulignerait alors la défaillance de l’Union Européenne. Dans la décision, commune de Sceaux, le maire a interdit l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune. Afin de justifier son action, le maire de la commune s’est appuyé sur une décision66 de la Cour de Justice de l’Union Européenne en date du 1er octobre 2019 qui mentionne l’importance du principe de précaution. En l’espèce, des militants s’étaient réfugiés dans magasins en Ardèche et avaient dégradé des produits désherbants contenant du glyphosate. Poursuivis devant le tribunal correctionnel, ils avaient alors invoqué l’importance du principe de précaution. En effet, ils dénonçaient le fait que le règlement européen relatif aux régimes des autorisations de substances actives ne prenait pas en considération le principe de précaution. Le tribunal correctionnel a alors posé une question préjudicielle à la CJUE relative à la conformité du règlement. La CJUE a jugé que le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques était bien conforme au principe de précaution. Ainsi, un juge national ne peut remettre en cause la conformité au droit d’un règlement européen. Cette affaire renforce la volonté du Conseil d’Etat, lutter contre un déséquilibre du caractère uniforme qui conduirait à une cacophonie d’expertises et d’informations divergentes.
64 Y. Délicat, Le principe d’exclusivité des polices spéciales, AJDA 2013. 1782
65 J.-Cl. Europe, fasc. 380 Recours en constatation de manquement. Nature du manquement, D. Simon et A. Rigaux
66 aff. C-616/17, D. 2019. 1992, et les obs.
Aussi, dès lors que des textes posent les règles relatives à la mise en place d’une police spéciale, ils proviennent pour la plupart de transposition du droit de l’Union Européenne. La préservation du critère uniforme est donc indispensable pour préserver l’effectivité du droit de l’Union Européenne. Evidemment, ce système peut mettre en évidence le fait qu’il éloigne d’une certaine réalité locale. En ce sens, le maire étant l’autorité la plus proche, il paraît plus adapté pour lui d’apporter une meilleure appréhension du terrain et donc une meilleure application du principe de précaution. A fortiori, les responsables nationaux sont les techniciens dans l’application de ce principe puisqu’ils permettent de préserver ce caractère uniforme.
En limitant les pouvoirs de police générale du maire, le Conseil d’Etat souhaite une application uniforme des règlementations mises en place en la matière conformément aux directives de l’Union Européenne. Ainsi, il réduit la possibilité d’un déséquilibre des compétences et surtout il s’assure de couvrir l’Etat dans des éventuelles poursuites en manquement. C’est donc un double objectif ici qui se dessine, d’une part, la volonté de confier à une police spéciale la gestion et l’application du principe de précaution afin d’assurer une protection uniforme et conforme à l’Union Européenne ainsi qu’une réponse nationale à l’ensemble du territoire. D’autre part, la volonté de préserver la responsabilité de l’Etat en s’assurant que les expertises menées sur le territoire soient proportionnelles, cohérentes et conformes. Par conséquent, en suivant cette logique, il est tout à fait légitime de poser des limites à l’intervention du maire. Cette intervention reviendrait à remettre en cause le droit européen, son organisation et surtout son application sur l’ensemble des Etats. Il n’en demeure pas moins que si l’Union Européenne alimente le caractère exclusif de la police spéciale, la volonté de préserver le modèle unitaire de la France influence d’autant plus fortement sont exclusivité.
B. La volonté de préserver le modèle unitaire de la France
Il est nécessaire dans un premier temps de rappeler que la France est un pays unitaire. Par conséquent, nombreux sont les principes qui régissent le modèle de l’administration français. Le terme administration provient du latin administrare qui désigne l’action de gérer les affaires. Au XVIIIème siècle, la naissance de la théorie de l’Etat conduit l’administration à une définition plus large désignant à la fois les affaires privées mais aussi les affaires publiques. La notion d’administration est une notion évolutive. D’abord limitée aux fonctions régaliennes de l’Etat, elle évoluera par la suite dans de nombreux domaines (éducation, santé…). Par conséquent, l’administration représente les autorités chargées d’assurer les fonctions administratives, en opérant toutefois une dualité avec les organes assurant la fonction gouvernementale et les autres assurant la fonction administrative. Force est de constater la présence de trois principes fondateurs de l’administration française.
Le principe de centralisation, le principe de déconcentration et celui relatif à la décentralisation. La déconcentration « constitue un moyen pour l’Etat de délocaliser son pouvoir de décision. Dans ce système, les organes sont subordonnés, par un lien hiérarchique aux services centraux67 ». Tandis que la décentralisation consiste à un transfert des attributions de l’Etat vers les collectivités territoriales sous sa surveillance. Au titre de la déconcentration, le maire, en tant que représentant de l’Etat dispose des pouvoirs lui permettant d’exercer ses missions. C’est le cas de la publication et de l’exécution des lois et règlements sur le fondement de l’article L.2122-27 du Code général des collectivités territoriales. A contrario, il est également un acteur de la décentralisation et au titre d’agent communal. En ce sens, il dispose des pouvoirs qui lui permettent de répondre à cette fonction. C’est le cas des pouvoirs lui permettant d’être l’autorité de police générale sur son territoire. Au niveau local, c’est en principe le maire qui exerce les compétences de police administrative. Comme le précise l’article L.2212-1 du CGCT, il dispose de pouvoirs de police générale. Nonobstant, il peut également obtenir le rôle de la police spéciale mais pour des activités bien précises, comme la police de la circulation et du stationnement sur le fondement de l’article L.2213-1 du CGCT. Toutefois, il ne possède pas de réels pouvoirs spéciaux dans le cadre d’activités qui relèveraient du principe de précaution.
67 TIFINE Pierre, Droit administratif français, 3ème édition, 2016, page 20.
Force est de constater que l’organisation administrative est basée sur l’unité. Autrement dit, sur le caractère unitaire de la France. Malgré la volonté de présenter la France comme étant un pays décentralisé, la réalité reste frappante s’agissant du caractère unitaire de celle-ci. En ce sens, la France comporte une organisation politique et juridique unique, et l’Etat détient la plénitude de la souveraineté. Par ailleurs, il n’existe qu’une seule Constitution et une seule législation applicable à l’ensemble du territoire. C’est l’unicité des autorités. Avant tout, il est prépondérant de démontrer que le concours entre la police administrative générale et la police administrative spéciale est un concours qui s’effectue entre le maire et l’Etat. Il s’agirait alors de donner la possibilité à une autorité communale, en l’occurrence le maire en tant que représentant de la commune d’empiéter sur une compétence appartenant à l’Etat. C’est la raison pour laquelle, dans un pays unitaire, l’idée de transférer des compétences au maire permettant d’agir au sein d’une police spéciale sur le fondement du principe de précaution se conçoit difficilement. La préservation de l’autorité de l’Etat demeure encore une véritable valeur que la France souhaite protéger.
Les polices spéciales sont des autorités ministérielles, autrement dit, il s’agit de l’Etat. Si, le juge administratif a affirmé l’exclusivité des polices spéciales en la matière, c’est parce que la notion même du principe de précaution dispose que la compétence doit être détenue par au moins une autorité compétente pour déterminer les risques. L’évaluation exercée dans la mise en place du principe de précaution est une compétence détenue par l’Etat. Par conséquent, il est inenvisageable de concevoir la possibilité pour le maire d’intervenir. Le caractère unitaire serait donc véritablement rompu.
En effet, la technicité que représente le principe de précaution est régulièrement soulevée par le juge administratif dans ses décisions68. Or, cette expertise fait défaut aux compétences du maire, il ne possède pas de légitimité autre que celle de l’élu.
68 CE, ass., 26 oct. 2011, Commune de Saint-Denis, préc. ; CE 24 sept. 2012, Commune de Valence, préc.; CE 11 juill. 2019, Commune de Cast, préc. ; TA Rennes, 25 oct. 2019, Préfet d’Ille-et-Vilaine c/ Commune de Langouët, préc
En effet, son programme politique ne lui permet pas de répondre à une véritable expertise scientifique69. C’est la raison pour laquelle, le législateur a confié « aux seules autorités qu’il a désignées (…) le soin de déterminer (…) les mesures de protection du public contre les effets des ondes (…) que les pouvoirs de police ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local (…) ». Autrement dit, il s’agit alors de montrer que l’expertise locale ne saurait être efficace. Elle ne permettrait pas de répondre à un niveau de protection élevée. D’ailleurs, la volonté d’instituer un cadre règlementaire national à des activités pouvant faire l’objet d’une invocabilité de l’article 5 de la Charte de l’environnement s’inscrit parfaitement dans la suite logique du critère unitaire.
Ce « cadre national 70 » conduit les juges à mettre en œuvre des règles rigoureuses s’agissant des concours entre la police générale et la police spéciale. Ce cadre national est conforme à l’organisation administrative française. Admettre la possibilité d’une éventuelle intervention des maires, reviendrait à admettre le risque de réduire la planification nationale prévue par la loi. De plus, l’intervention des maires dans le domaine pourrait développer plus facilement des « zones blanches » relatives aux antennes relais mais aussi des obstacles aux activités économiques en interdisant à des agriculteurs la culture d’OGM.
Cette exclusivité de la police spéciale est donc justifiée par la nécessité d’assurer l’unité du droit sur l’ensemble du territoire et de garantir un équilibre juridique. Prenons l’exemple de la police des communications électroniques : le juge administratif a décidé que l’échelon national était le niveau le plus adapté pour exercer cette police. En effet, la police spéciale permet de garantir une protection uniforme conformément à l’application du droit européen et surtout à l’organisation unitaire du territoire. Elle assure la protection de la santé publique face aux ondes électromagnétiques, celles-ci sont identiques sur l’ensemble du territoire, il est donc naturel d’assurer une couverture complète du territoire. Cette exclusivité est également traduite par le respect de l’unité du droit.
69 Y. Jégouzo, note sous TA Poitiers, 22 oct. 2002, Préfet des Deux-Sèvres c/ Commune d’Ardin, AJDA 2002. 1351 ; v., égal., C. Rouillier, thèse préc., p. 452 et s.
70 J.-H. Stahl et X. Domino, chron. préc., p. 2222 ; H. Hoepffner et L. Janicot, note sous CE, ass., 26 oct. 2011, Commune de Saint-Denis, préc
Pour les communications électroniques par exemple, le Conseil d’Etat assure cette unité en disposant que « l’article L. 43 du code (des postes et des communications électroniques) donne mission à l’ANFR (…) de veiller au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques définies (…) par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 qui a repris les valeurs limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l’Union européenne (…) ». Enfin, cette exclusivité de la police spéciale face au principe de précaution s’explique également au travers de l’aspect économique. En effet, l’application nationale permet au juge de réaliser un contrôle de proportionnalité entre l’activité économique et la nécessité de garantir une protection environnementale et sanitaire. N’oublions pas que, les activités susceptibles de représenter un risque pour l’environnement et la santé des populations sont également des activités économiques. C’est pour cette raison que, l’exclusivité de la police spéciale sur ces activités permet en réalité de préserver son caractère économique. C’est le cas par exemple des antennes relais, pour lesquelles le juge dispose que : « la circonstance que les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques fixées au niveau national ne prendraient pas suffisamment en compte les exigences posées par le principe de précaution n’habilite pas davantage les maires à adopter une réglementation locale portée sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protégée le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ». En effet, pour ces activités l’autorité de police spéciale assure une gestion efficace de l’activité afin de préserver la qualité du service rendu. Le juge considère par ailleurs que la police spéciale permet de garantir l’effectivité de l’activité et la liberté de la population face à cette activité.
De surcroît, le maire est une autorité vulnérable. Il peut légitimement s’inquiéter du développement d’activités dangereuses pour l’environnement et la santé au sein de son territoire. La présence du risque incertain incite fortement le maire à agir en la matière. Si, celui-ci possède une compétence à le faire, il n’en demeure pas moins qu’il est toutefois impossible pour lui de faire primer sa décision sur une règlementation nationale. Finalement, l’intervention limitée des maires illustre un arbitrage fort au niveau national et dans l’articulation des polices spéciales.
Le maire ne joue qu’un rôle subsidiaire dans l’information, et ne possède pas de véritables moyens d’agir sur le fondement du principe de précaution. L’hypothèse, dans laquelle, une intervention est possible illustre la possibilité du conduire à une anarchie des compétences et un déséquilibre des principes. C’est pour cette raison que l’exclusivité des polices spéciales prime sur les polices générales. D’autant plus que, comme nous avons pu le voir précédemment, le principe de précaution dès lors qu’il est compris de manière disproportionnée et abusive, peut mener à une insécurité juridique. A contrario, le principe de précaution est aujourd’hui un principe qui tend à remettre en cause le raisonnement précédent. En effet, l’évolution de la société, l’urgence climatique et la vulnérabilité de la santé des populations provoquent un bouleversement des principes régissant l’organisation des polices administratives.
« L’environnement est une troisième valeur fondamentale de l’humanité à côté de la paix et des droits de l’Homme »
Alexandre KISS
« L’environnement est la clé d’une meilleure santé »
Organisation Mondiale de la Santé, 1999
