La police de l’urbanisme et l’immixtion du maire (principe de précaution)

II. L’existence de la police de l’urbanisme simplifiant l’immixtion du maire dans l’application du principe de précaution
La police de l’urbanisme permet d’assurer un contrôle efficace du respect des règles et des procédures d’urbanisme. Le maire est un acteur indispensable en la matière. Il est en effet garant du respect des règles relatives aux autorisations d’urbanisme. Selon les dispositions de l’article 480-1 du Code de l’Urbanisme, le maire est compétent. Faute de pouvoir en l’état actuel des connaissances scientifiques exercer son pouvoir de police générale pour règlementer une activité pouvant soulever l’application du principe de précaution, le maire du fait de ses attributions peut en effet, et toujours de manière indirecte interdire ou réglementer une activité susceptible d’impacter de manière grave l’environnement et la santé humaine. En effet, le principe de précaution n’est pas applicable en matière d’urbanisme. Pour cela, il dispose sur le fondement de son pouvoir de police de l’urbanisme d’une possibilité de rejeter une demande d’autorisation pour un motif sanitaire (A). Par ailleurs, son pouvoir lui permet également de refuser une demande d’autorisation pour un motif d’urbanisme (B)
A. Le rejet d’une demande d’autorisation pour un motif sanitaire
Le pouvoir de police de l’urbanisme des maires ne permet pas d’apporter une réponse à l’ensemble des activités pouvant engendrer des conséquences graves et irréversibles sur l’environnement et plus généralement sur la santé des administrés. En revanche, il apporte des outils d’action pouvant renforcer l’intervention du maire sur certaines activités pour lesquelles, le maire souhaite intervenir sur le fondement du principe de précaution. Il existe plusieurs motifs pour lesquels les maires peuvent vouloir s’opposer à une autorisation d’urbanisme. C’est notamment, le cas de l’installation des antennes de téléphonies mobiles. Pour rappel, celles-ci ne peuvent autoriser l’intervention du maire dans la police spéciale même en cas de péril imminent.
Le premier motif pour lequel, le maire peut intervenir pour refuser une autorisation relative à l’installation figure à l’article R.111-2 du Code de l’Urbanisme qui dispose que « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »
A l’issu de cet article, une telle autorisation d’urbanisme ne peut être accordée lorsqu’elle est de nature à porter atteinte à la salubrité et la sécurité publique du fait de sa situation et sa nature. Ces dispositions sont de jure applicables aux déclarations de travaux qui concernent notamment la réalisation d’antennes relais. Toutefois, le refus d’une autorisation sur cet article ne peut constituer le refus pour un motif sanitaire conformément au principe d’indépendance des législations. Pour rappel, le principe d’indépendance est un principe jurisprudentiel 76 qui signifie que la légalité des autorisations délivrées au titre d’une législation ne peut pas être contestée sur le fondement d’une autre législation. L’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement a remis en cause cette solution. En ce sens, l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 19 juillet 2010, Association du Quartier Les Hauts de Choiseul dispose que : « le principe de précaution tel qu’il est énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement peut être pris en compte par l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme77 ». Le juge a considéré qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que la décision du maire délivrant une autorisation d’urbanisme était entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement. Par conséquent, pour qu’un maire puisse refuser une autorisation sur un motif sanitaire, il faut que l’opération de construction et la construction elle-même présentent un danger. Ainsi, le fonctionnement n’est pas un motif valable pour justifier le refus d’une autorisation.
76 Principe jurisprudentiel édicté par le Conseil d’Etat en 1959
77 N° 328687, JCP A 2011, 2119, obs. P. Billet ; JCP G 2011, 55, obs. J.-V. Borel et D. Del Prete ;
Environnement et développement durable 2010, comm.135, obs. P. Trouilly ; BJDU 2010/4, p. 282, obs.
J. Trémeau ; RDI 2010, p. 508, obs. P. Soler-Couteaux ; Constitutions 2010, n o 4, p. 611, note E. Carpentier ; AJDA 2010, p. 2114, note J.-B. Dubrulle ; Les nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2011, n o 33, chronique L. Janicot, A. Roblot-Troizier, A. Vidal-Naquet, Observatoire de la jurisprudence constitutionnelle
En ce sens, le tribunal administratif de Marseille a jugé que les antennes relais ne devaient pas être implantées à moins de 300 mètres des habitations de la population. En effet, diverses études épidémiologiques réalisées à proximité d’émetteurs de radiofréquences n’ont pas réellement abouti à des résultats conclusifs. L’Agence Française de Sécurité Sanitaire et Environnementale a rendu en avril 2003 un avis qui est le dernier document officiel à ce sujet. Elle réalise le constat suivant : les données scientifiques actuelles ne révèlent pas des risques sanitaires réelles. Elle ordonne toutefois des recommandations qui relèvent d’un principe de « précaution » pour tenir compte des préoccupations des citoyens. Par ailleurs, le Conseil de l’Union Européenne a publié une recommandation en 1999 et récemment le décret du 3 mai 2002 qui impose aux opérateurs le respect des valeurs limites d’exposition des usagers aux champs électromagnétiques. Enfin, le rapport Zmirou de 2001 impose une réglementation s’agissant des bâtiments publics, afin qu’ils puissent être éloignés à plus de 100 mètres des antennes relais. Le Conseil d’Etat a par ailleurs dans une décision78 estimé que ces mesures permettaient uniquement de rassurer la population et d’éviter que le maire puisse invoquer le principe de précaution. Etant donné, qu’il est impossible pour le maire d’interdire l’implantation des antennes relais en ayant recours au principe de précaution, celui-ci peut s’orienter vers son pouvoir de police de l’urbanisme pour règlementer une activité. En ce sens, avoir une certaine marge de manœuvre à défaut du principe de précaution.
De son côté, la CAA de Marseille a développé une argumentation s’agissant de la prise en compte de l’incertitude scientifique par le maire pour se prononcer sur une déclaration de travaux. Elle considère « qu’en ne s’opposant pas, par la décision contestée, à l’édification d’une station de base de téléphonie mobile émettant des radiofréquences d’une puissance de 1800 mégahertz à proximité immédiate d’habitations, le maire de la commune de Cagnes-sur-Mer a fait une appréciation manifestement erronée des circonstances de l’espèce79 ».
78 CE. 22 août 2002, Société SFR
79 Cour adm. appel Marseille, 13 juin 2002, Association intercommunale pour la défense des quartiers Peyre Long, des Espinets et des sites environnants, n° 97MA05052.
Nonobstant, cette jurisprudence a été renversée en donnant lieu à une décision du 20 avril 2005 dans laquelle, le Conseil d’Etat considère que la preuve d’un risque sanitaire « n’était ni rapportée, ni soulignée80 ». Par conséquent, un maire n’est donc plus compétent pour s’opposer à une déclaration de travaux s’agissant des antennes relais.
S’agissant des installations d’éoliennes faisant l’objet d’une forte opposition des maires sur le fondement du principe de précaution, le processus est pratiquement similaire, à l’exception que celles-ci dépendent du code de l’environnement et non pas celui de l’urbanisme. En effet, la distance règlementaire entre une habitation et une éolienne est fixée à 500 mètres. Cette réglementation provient de la loi Grenelle II et ses décrets qui prévoient que les parcs éoliens composent le régime des installations classées pour la protection de l’environnement. « La délivrance de l’autorisation d’exploiter est subordonnée au respect d’une distance d’éloignement entre les installations et les constructions à usage d’habitation … Elle est au minimum fixé à 500 mètres81 ». Les éoliennes font pourtant l’objet de nombreux débats relatifs aux possibles risques qu’elles peuvent engendrer sur la santé des populations et sur l’environnement. Le dernier en date remonte au 16 juin 2020 devant le Parlement. « Concernant le risque de survenue des accidents, le retour d’expérience ne remet pas en cause cette distance d’éloignement. Concernant les impacts, l’académie de médecine a étudié l’opportunité de modifier cette distance pour la porter à 1 000 mètres. Son rapport, publié en 2017, souligne que « le rôle des infrasons, souvent incriminé, peut être raisonnablement mis hors de cause à la lumière des données physiques, expérimentales, et physiologiques » et que « en tout état de cause, la nuisance sonore des éoliennes de nouvelles générations ne paraît pas suffisante pour justifier un éloignement de 1 000 mètres », que « le rôle négatif des facteurs visuels ne tient pas à une stimulation stroboscopique » et que « le rythme de clignotement des feux de signalisation est nettement situé au-dessous du seuil épileptogène » … La distance minimale d’éloignement des éoliennes vis-à-vis des habitations imposées dans la réglementation française est donc du même ordre de grandeur que celle appliquée par nos pays voisins. »
80 Cons. d’État, 20 avril 2005, Société Bouygues Télécom, n° 248233. 81 Article L553-1 du code de l’environnement
D’ailleurs, sur ce sujet, le Conseil d’Etat a jugé irrecevable un recours introduit par la commune qui a demandé d’annuler un permis de construire d’un projet éolien visible par ses habitants. Elle mettait en avant l’atteinte à l’environnement visuel des habitants. La CE, rejette l’intérêt à agir en considérant qu’elle avait « invoqué un intérêt individuel des habitants et non l’intérêt général 82». En revanche, après cette décision, un particulier peut invoquer son propre intérêt. Le maire n’a donc peut-être pas obtenu la possibilité d’agir en l’espèce sur le fondement du principe de précaution, mais il n’en demeure pas moins que la possibilité pour les particuliers d’invoquer le principe de précaution est une avancée prépondérante. Par ailleurs, la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 met en place une autorisation unique et commune pour l’ensemble des éoliennes. Le législateur illustre ainsi, l’incompétence des maires à agir en la matière.
Force est donc de constater que, le refus d’une autorisation sur un motif sanitaire de la part du maire est strictement limité au Code de l’urbanisme, plus généralement aux antennes relais. Si le maire, possédait une compétence en la matière, il n’en demeure pas moins que cet outil s’applique uniquement pour des activités qui entrent dans le champ d’application de l’urbanisme. Les nombreuses activités citées précédemment n’entrent pas toutes dans ce cadre, encore une fois, le maire possède un moyen d’intervention très limité.
82 CE, 22 mai 2012, SNCNSE le haut des épinettes contre la commune des Vauxcéré
B. Le rejet d’une demande d’autorisation pour un motif d’urbanisme
Sur le fondement du principe d’indépendance mentionné précédemment, les maires pourraient donc s’opposer dans le cadre de leur pouvoir de police de l’urbanisme à une autorisation d’urbanisme pour laquelle l’activité qui en résulte peut porter atteinte à l’environnement et à la santé de la population. En théorie, le principe de précaution ne relève pas du domaine de l’urbanisme 83. Le principe d’indépendance des législations s’opposait donc à ce que le principe de précaution puisse être invoqué dans le monde de l’urbanisme. Nonobstant, le Conseil d’Etat84 avait examiné le respect du principe de précaution dans son contrôle relatif à une déclaration d’utilité publique s’agissant des lignes électriques à très haute tension. Le fonctionnement de ces lignes est suspecté de provoquer des atteintes graves à la santé de la population, comme l’apparition de cancer. Ce principe a donc pu être invoqué dans le cadre de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme relatif aux constructions de nature à porter atteindre à la salubrité ou à la sécurité publique. A ce stade, le juge n’exerçait qu’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. L’arrêt précédemment cité du Conseil d’Etat en date du 19 juillet 2010, Association du Quartier les Hauts de Choiseul en témoigne en ce sens. Ainsi, s’il est permis d’établir que le principe de précaution est invocable pour les maires dans l’exercice de leur police spéciale de l’urbanisme, il est en revanche moins certain que le principe de précaution puisse être légitime pour justifier d’un refus d’autorisation.
Par ailleurs, le contrôle de la régularité d’une déclaration de travaux est conduit sur sa compatibilité avec les dispositions du Plan Local d’Urbanisme85 (PLU) lorsque celui- ci existe. Le PLU est un document d’urbanisme destiné à définir les règles qui indiquent quelles formes peuvent prendre les constructions, quelles zones doivent rester naturelles et quelles zones sont réservées aux constructions. Autrement dit, il doit mettre en lumière le projet global d’urbanisme qui résume les intentions générales de la collectivité quant à son évolution.
83 CE, 20 avr. 2005, Sté Bouygues Télécom, Rec. Tables, p. 1141 ; AJDA 2005, p. 1191, concl. Y. Aguila ; RDI 2005, p. 254, obs. F.G. Trébulle et p. 348, obs. P. Soler-Couteaux ; CE Sect., 22 août 2002, 2 esp., SFR c/ Cne de Vallauris et SFR c/ Cne de Villeneuve-Loubet ; AJDA 2002, p.1300, note P. Binczak
84 CE, 28 juillet 1999, Assoc. Intercommunale Morbihan sous très haute tension, CJEG 2000, p. 31.
85 Le Plan Local d’Urbanisme a été mis en place avec la loi Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000. Il remplace le plan d’occupation des sols POS.
Le PLU est un document conduit par l’exécutif compétent, en l’occurrence le maire sur le fondement de l’article R153-1 du Code de l’Urbanisme. Il est donc le véritable document de référence de la règlementation urbaine locale. Pour le maire, le PLU est un outil permettant de contourner le principe de précaution, en effet, il lui permet d’intervenir sur des activités relevant du domaine de l’urbanisme et pour lesquelles, le juge lui refuse une quelconque intervention sur le fondement du principe de précaution. Les incompatibilités qui peuvent découler du PLU peuvent entraînent un motif de refus de la part du maire et par conséquent son opposition à des activités.
Là encore, il ne s’agit pas de l’ensemble des activités comme nous avons pu le voir précédemment, il s’agit uniquement des activités qui sont mentionnées dans le Code de l’Urbanisme. Le rôle du maire dans ses possibilités d’interventions sur un domaine régi par la police spéciale est donc fortement limité. Le PLU doit assurer à la commune la maîtrise de l’aménagement de son territoire. Ainsi, il peut fixer les types de constructions et d’installations autorisées sur une zone déterminée. Par conséquent, est illégale l’installation des antennes relais dans une zone pour laquelle est autorisée uniquement les constructions relatives aux loisirs et équipements sanitaires. L’implantation des antennes relais est interdite dans un espace boisé classé au sein du PLU par exemple. Enfin, le PLU peut comporter des prescriptions relatives aux caractéristiques des constructions, à l’esthétique des lieux et à la protection du paysage, conformément à l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme. Par conséquent, est illégale l’installation d’une antenne relais en violation des dispositions du règlement du PLU.
Par voie de conséquence, un PLU peut éventuellement pour des motifs strictement urbanistiques permettent dans des conditions strictes aux maires d’agir sur des activités pour lesquelles il ne peut invoquer de manière explicite le principe de précaution. Sur cet exemple ci-dessus, le maire peut éventuellement lutter contre une prolifération d’antennes relais pour lesquelles il a des craintes sur la santé de sa population. En effet, le maire peut s’opposer à une autorisation sur le fondement de l’article R.111-2186 du Code de l’Urbanisme.
86 « Le permis de construire peut-être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales »
En conclusion, le pouvoir de police du maire ne lui permet qu’à des conditions très restrictives de prévenir des effets pouvant engendrer des risques à l’environnement et à la santé des populations. Ces activités faisant l’objet d’une police spéciale, elles ne figurent pas toutes dans le domaine de l’urbanisme. Cependant, c’est un outil limité certes, mais un outil dont dispose le maire pour mettre en œuvre des mesures en la matière sans invoquer le principe de précaution. Il n’en demeure pas moins, que comme pour les antennes relais, certaines situations d’incertitude scientifique peuvent être rattachées à une dimension d’urbanisme qui peut donc correspondre aux compétences du maire. En toute logique, le maire doit veiller à éviter d’une part le détournement du pouvoir et d’autre part toutes les illégalités fautives en s’opposant à tort à une déclaration ou autorisation relevant de l’urbanisme. En réalité, la règle du concours entre la police générale et la police spéciale a pour origine l’idée que le maire, étant l’autorité la plus proche des administrés ne peut toujours résister à la demande forte de ses administrés même si scientifiquement le risque n’est pas fondé. Le maire prend à cœur la crainte des populations. C’est pour cette raison qu’il souhaite intervenir très régulièrement sur le fondement du principe de précaution. C’est en ce sens que, le Conseil d’Etat rappelle régulièrement que la crainte des usagers87 ne peut justifier un arrêté municipal régulant ou interdisant une activité. D’autant plus que, des précautions sont à prendre sur ces activités. La possibilité donnée aux maires d’adopter des mesures en l’absence de preuve pourrait réaliser un risque et une éventuelle suppression des facteurs favorisant l’encadrement du risque.
En réalité au sein de la police de l’urbanisme, le principe de précaution peut être perçu au travers de trois conceptions. La première (elle n’est jamais retenue par le juge) consiste à appliquer le principe de précaution dans tous les domaines dans lesquels un risque est possible, incertain toutefois mais possible. Dans cette hypothèse, le principe de précaution perdrait son sens. En effet, « le principe de précaution c’est agir, même si l’on n’est pas certain de l’existence d’un risque. Ce n’est pas ne rien faire tant que l’on n’est pas certain de l’absence de risque88 ».
87 Cons. D’État, réf., 29 octobre 2003, Commune de Saint-Cyr-l’École, n° 258245.
88 Conclusions Y. Aguila citées par D. Botteghi, BJCL préc., p. 352.
La deuxième est particulièrement restrictive et consiste à rattacher à l’existence de « risques avérés qui ressortissent à la prévention et non à des risques incertains, en l’état des connaissances scientifique89 ». Cette conception du principe a été reprise dans plusieurs décisions du Conseil d’Etat.
Dans ces décisions, le « Conseil d’État a […] déplacé le débat du terrain de la précaution à celui de la prévention, en considérant que l’absence de risques sérieux prouvés pour la santé publique invalidait des arrêtés municipaux refusant l’installation d’antennes relais alors que nous sommes précisément dans un domaine où le risque est incertain comme en témoignent les controverses scientifiques et le rapport Zmirou pourtant source d’information du Conseil d’État en l’espèce90». Enfin, une dernière conception, qui est celle retenue en permanence par le Conseil d’Etat et qui consiste à exiger la preuve de l’existence « d’éléments de nature à accréditer l’hypothèse, en l’état des connaissances scientifiques, de risques pour la santé publique pouvant résulter de l’exposition du public aux champs électromagnétiques ou encore des éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, mêmes incertains. Dans ce cas, ce n’est pas un risque avéré qui doit être prouvé mais une « hypothèse de risque », un risque plausible, un risque envisageable91 ». Cette hypothèse montre que finalement, le juge administratif écarte un moyen fondé sur la violation du principe de précaution.
89 Sur ce constat, Y. Jegouzo, in Rapport sur le principe de précaution : bilan de son application quatre ans après sa constitutionnalisation, C. Birraux et J.-C. Étienne, Doc. Sénat 2009-2010, n° 25, 8 octobre 2009, p. 21 ; A. Gest et P. Tourtelier, Rapport d’information sur la mise en œuvre des conclusions du rapport d’information du 8 juillet 2020 sur l’évaluation de la mise en œuvre de l’article 5 de la Charte de l’environnement relatif à l’application du principe de précaution, doc. A.N. n° 3970, 17 novembre 2011, notamment, pp. 32 et s
90 A. Van Lang, Droit de l’environnement, PUF Thémis, 2011, 3ème édition, p. 110, n°135 ; v. aussi sur ce constat, P. Billet, « Autorisation d’urbanisme et principe de précaution : quand l’autonomie contrarie l’indépendance », JCP A 28 mars 2011, 2119.
91 V. en ce sens, CE, 2 juill. 2008, Sté française de radiotéléphone, n° 310548 ; CAA Versailles, 15 janvier 2009, Commune de Saint-Denis, n°07VE01770 ; TA Orléans, 16 avril 2010, 0901205.
Ainsi, le maire, s’il n’est pas juridiquement incompétent, ne peut intervenir que lorsque des conditions très strictes sont réunies. Les conditions sont contraignantes. D’autant plus que, les outils dont il dispose dans le domaine de l’urbanisme, ne prennent pas en compte l’ensemble des activités. L’intervention du maire est donc subsidiaire en la matière. Par ailleurs, le fait d’étendre les compétences du maire sur le principe de précaution peut conduire également à une extension de sa responsabilité ainsi que celle de la commune en question. Cette hypothèse est rarement souhaitée. Par ailleurs, l’intervention du maire, qu’elle soit détournée ou fondée sur un péril imminent, reste conditionnée à une forte appréciation du juge mais également du domaine auquel l’activité en question dépend. Ainsi, la reconnaissance faible mais naissante des maires sur le fondement du principe de précaution demeure une question délicate. Toutefois, le maire dispose d’outils favorisant son intervention au sein d’une police spéciale, bien que ces outils ne soient pas réellement au cœur du principe de précaution, ils permettent tout de même de marquer une survivance de la police générale, et en particulier du maire face aux autorités de police spéciale. Si cette survivance est marquée, il n’en demeure pas moins qu’elle reste fragilisée dans ce domaine.