Le choix stratégique de la police spéciale comme exclusive au principe de précaution

  1. Concours de la police administrative et le principe de précaution
  2. LIGONNET Chloé
  3. L’impéritie du maire, ses pouvoirs de police administrative
  4. L’articulation du principe de précaution tendant à l’exclusivité de la police spéciale
  5. Le choix stratégique de la police spéciale comme exclusive au principe de précaution
  6. La garantie d’une préservation équilibrée des compétences administratives
  7. Prémisses d’un nouvel interventionnisme marqué par une prise de conscience du risque
  8. La police de l’urbanisme et l’immixtion du maire (principe de précaution)
  9. Reconnaissance du maire dans l’application du principe de précaution
  10. Reconsidération de l’utilité du principe de précaution à la scène locale

Chapitre 2 L’exclusivité de la police spéciale, la volonté de préserver l’ordre constitutionnel des compétences

Napoléon BONAPARTE disait « L’art de la police est de ne pas voir ce qu’il est inutile qu’elle voie ». Cette expression extraite du discours de Napoléon au citoyen Fouché55 aborde la politique bonapartiste. Cette maxime peut être utilisée pour le concours entre la police générale du maire et la police spéciale de l’Etat. En effet, si la police administrative représente l’ensemble des moyens juridiques ayant pour objectif d’assurer la sécurité, la tranquillité et la salubrité sur un territoire, il n’en demeure pas moins qu’elle se divise en deux. D’une part, avec une police administrative générale permettant d’assurer un pouvoir pour l’ensemble des domaines. D’autre part, avec une police spéciale qui permet d’assurer un pouvoir sur des activités et évènements précis. Toutefois, l’organisation de ces polices requièrent une répartition des pouvoirs conforme à l’ordre constitutionnel des compétences. Comme précédemment citée, la Charte de l’environnement n’autorise pas un bouleversement des compétences relatives au principe de précaution. Si, l’exclusivité de la police spéciale concernant le principe de précaution relève d’abord d’un choix stratégique (I), il n’en demeure pas moins qu’il permet surtout et avant tout de garantir la préservation équilibrée des compétences administratives (II).

55 Napoléon BONARPARTE, Premier Conseul, Au citoyen Fouché, 24 mai 1800

I. Le choix stratégique de la police spéciale comme exclusive au principe de précaution

Rappelons-le, la défense de l’environnement prendra naissance malgré de fortes réticences. Très rapidement, les risques environnementaux et les conséquences qu’ils peuvent engendrer sur le plan sanitaire, vont illustrer la nécessité de mettre en place des actions concrètes. Autrement dit, les règles juridiques garantissant cette protection sont à la confluence du droit public, privé, international et du droit de l’Union Européenne. L’idée environnementale que présentait Michel PRIEUR56 doit être délimitée dans ses contours. Les principes matriciels de l’environnement ont évolué, c’est le cas du principe de précaution dont le champ d’application ne cesse d’évoluer vers d’autres domaines comme celui de la santé. C’est pour cette raison, que les polices administratives doivent assurer une effectivité de ce principe. Toutefois, plusieurs justificatifs permettent au juge administratif de limiter de manière conséquente, l’intervention du maire dans un domaine régi par une police spéciale. D’abord, la nécessité de garantir une protection des maires afin de ne pas déséquilibrer l’ordre des compétences (A). Cette volonté d’équilibrer les compétences, conduit finalement à un refus total d’une complémentarité des pouvoirs de police générale et des pouvoirs de police spéciale, ce qui entraînerait un bouleversement majeur dans l’ordre des compétences (B).

A. Le souhait de garantir une protection des maires

L’exclusivité de la police spéciale dans le domaine du principe de précaution relève d’une volonté réelle de protéger les maires en la matière. C’est la raison pour laquelle, le juge administratif procède à une véritable restriction des pouvoirs de celui-ci. Les prémisses de cette volonté sont marquantes. A ce titre, elle est bien visible dans les conclusions du rapporteur public Mattias GUYOMAR relatives à l’arrêt Commune de Rachecourt-Sur-Marne. En l’espèce, la police spéciale de protection des points de captage d’eau destinée à la consommation humaine est détenue par le préfet sur le fondement de l’article L.1321-1 et s du Code de la santé publique.

56 Michel Prieur, né le 26 décembre 1940, est un professeur agrégé émérite français spécialiste du droit de l’environnement

Par conséquent, le préfet va pouvoir établir des périmètres de protection immédiate, il peut intervenir pour règlementer et interdire les activités. En l’espèce, le maire constate que l’eau consommée sur le territoire de sa commune contient 50 milligrammes de nitrate par litre. La pollution provient d’une activité agricole. Selon l’expertise menée, l’engrais et le fumier sont à l’origine de cette pollution. A partir d’un certain seuil, l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) considère que l’eau est polluée. Le seuil doit être inférieur à 50 milligrammes. Dans cette commune, l’eau est donc belle et bien polluée. Le maire décide dans un premier temps d’avertir le préfet qui est l’autorité compétente afin que celui-ci puisse prendre des mesures nécessaires pour régulariser la situation. Force est de constater que la situation présente un risque pour l’environnement et pour la santé de la population, puisque l’eau en question est consommée par les usagers. Toutefois, le préfet n’intervient pas. Le maire prend alors l’initiative d’user de ses pouvoirs de police administrative générale sur le fondement du principe de précaution. Il décide d’interdire à l’agriculteur d’épandre du fumier et des engrais sur le périmètre en question. Le Conseil d’Etat jugera par la suite que dans cette affaire, le maire n’a pas la possibilité de s’immiscer dans l’exercice d’une police spéciale, ici en l’occurrence de la police spéciale de l’eau.

Il n’en demeure pas moins, que le Conseil d’Etat viendra préciser que dans ce cas d’espèce, le maire pouvait intervenir en cas de péril imminent. De plus, le rapporteur public, vient estimer qu’il ne s’agissait pas d’un risque imminent. En effet, si cela avait été le cas, il aurait plutôt fallu interdire la consommation de l’eau aux administrés plutôt que d’interdire l’activité de l’agriculteur. A contrario, le Conseil d’Etat ne suivra pas l’avis du rapporteur public, en estimant que le risque imminent rendait totalement légale l’intervention du maire. Si Mattias GUYOMAR recommandait une définition et une application stricte du péril imminent et donc une réduction de l’intervention du maire en la matière c’est justement parce que la compétence s’accompagne de la responsabilité. Autrement dit, admettre la compétence du maire permet de faciliter l’engagement de la responsabilité de la commune y compris la responsabilité pénale du maire.

En effet, la commune peut engager sa responsabilité, si celle-ci ne prend pas en compte les mesures de police qui s’imposent ou si celle-ci maintien une mesure de police qui ne s’impose plus. CE, 31 août 2009, Commune de Cregols 57.

Par conséquent, il convient de rappeler que les élus locaux sont responsables dans le domaine environnemental. D’autant plus que cette responsabilité s’est accrue. Il s’agit des élus titulaires des pouvoirs de police. Il est vrai que, le principe de précaution ne relève pas réellement de la compétence du maire, mais le maire possède tout de même des pouvoirs dans le domaine de l’environnement. C’est la raison pour laquelle, il est tout à fait possible d’affirmer que, le fait de vouloir restreindre les compétences du maire en la matière permet de le protéger. En effet, celui-ci est déjà fortement responsable au travers de ses compétences qui ne relèvent pas du principe de précaution au sens de la Charte de l’environnement. En effet, c’est durant des catastrophes survenues sur le territoire remettant en cause la sécurité, que la responsabilité des élus s’est développée. La responsabilité pénale des élus trouve son origine dans le domaine des pouvoirs de police, et plus précisément dans l’abstention de leur usage. Dans l’hypothèse d’accident grave et imminent, qu’il soit naturel ou non, le maire doit prescrire les mesures de sûreté exigées par les circonstances sur le fondement de l’article 131-7-7 du Code général des collectivités territoriales. L’article dispose que le maire doit « prévenir, par les précautions convenables et de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, ainsi que les pollutions de toutes natures tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes mesures d’assistance et de secours… ».

L’extension des pouvoirs du maire en la matière lui impose des droits mais aussi et surtout des devoirs. Il faut donc avoir conscience que nombreuses sont les polices spéciales dans la protection de l’environnement ainsi celles-ci tempèrent les observations suivantes.

57 CE 31 août 2009, n° 296458, Commune de Cregols, Lebon ; AJDA 2009. 1824, chron. S.-J. Lieber et D. Botteghi; JCP Adm. 2009, n° 2288, note J. Moreau

Nonobstant, la responsabilité du maire, peut être recherchée dès lors qu’il est en charge d’exécuter des actes de l’autorité supérieure ou encore dès lors que par sa négligence celui-ci a contribué à la réalisation d’un dommage. A l’occasion des travaux du Comité opérationnel relatif aux radiofréquences, l’Association des maires de France a ordonné des précisions quant à la responsabilité des maires sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile. Le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement a alors publié une note dans laquelle, il précise les conditions. Il dispose que « dans le cadre des pouvoirs compétemment exercés par les maires, c’est le principe général de la responsabilité administrative qui s’applique: la responsabilité du maire ne peut être engagée que s’il commet une illégalité fautive, soit en prenant un acte illégal, soit en s’abstenant de prendre une décision qu’il lui incombait de prendre en vertu des textes applicables »

Cette note avait pour but de présenter les trois importantes décisions58 rendues par le Conseil d’Etat s’agissant de la légalité des arrêts par lesquels les maires des communes avaient règlementé l’implantation des antennes relais sur le territoire sur le fondement du principe de précaution. La note évoque le fait qu’en matière d’environnement, le maire n’intervient qu’à titre secondaire. D’autant plus que son rôle est fortement limité. Si cette responsabilité est importante, il n’en demeure pas moins qu’elle reste limitée par les polices spéciales et par les textes prévus à cet effet. Par conséquent, il est rare que la responsabilité de la commune et notamment la responsabilité civile et pénale du maire soit engagée. Toutefois, le risque qu’elle y soit est probable. C’est la raison pour laquelle, subsiste une volonté forte de protéger les maires en imposant une restriction prépondérante de leurs compétences vis-à-vis du principe de précaution. Cette protection explique donc l’exclusivité de la police spéciale.

Enfin, la volonté de préserver les maires n’est pas l’unique raison expliquant l’exclusivité de la police spéciale. C’est la raison pour laquelle, une éventuelle complémentarité des pouvoirs de police spéciale et générale face au principe de précaution est systématiquement refusée.

58 CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Société française de radiotéléphonie (SFR), n°341767 et 341768 ; Commune de Saint-Denis, n°326492 ; Commune des Pennes-Mirabeau, n°329904, publiées au Recueil Lebon.

B. Le refus d’une complémentarité des pouvoirs de police générale et spéciale

Pour l’application du principe de précaution, le Conseil d’Etat aurait pu appliquer les mêmes règles que celle qu’il met en œuvre en cas de concours de polices générales. En effet, depuis l’arrêt Commune de Néris-Les-Bains du 18 avril 1902, l’intervention d’une autorité de police supérieure au titre de la police générale n’engendre pas le dessaisissement du pouvoir de police générale du maire. Par conséquent, il peut prendre des mesures locales plus rigoureuses dès lors que les circonstances locales le permettent. Ce principe a d’ailleurs été repris à plusieurs reprises et notamment dans l’arrêt Labonne rendu le 8 août 1919 et dans lequel « l’autorité communale conserve compétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le chef de l’État toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public peut commander dans la localité ». Ce principe est aisément justifié, il n’établit pas de rapport d’indomptabilité entre la norme nationale et la norme locale. En l’espèce, le Conseil d’Etat n’a pas repris cette jurisprudence pour l’hypothèse dans laquelle le concours est un concours entre la police générale et la police spéciale. En effet, celui-ci juge que le maire n’a pas les compétences pour appliquer le principe de précaution sans porter « atteinte » à la police spéciale. Il est possible d’en déduire que de manière générale, le Conseil d’Etat ne s’attarde pas sur le critère territorial, mais sur la matière dont relève le litige relatif à l’opposition de la police générale et spéciale. A titre d’exemple, la police des communications électroniques est exclusive, non pas parce qu’elle est nationale, mais parce qu’elle est spéciale. Par conséquent, l’ordre public spécial prime sur l’ordre public général. Ce refus d’une éventuelle complémentarité des pouvoirs s’est reflété dans de nombreuses décisions pour lesquelles le juge refuse d’admettre la possibilité pour l’autorité de police générale d’intervenir sur le fondement du péril imminent.

Qu’il s’agisse de circonstance environnementale ou sanitaire, le juge refuse l’invocabilité du péril dès lors que les circonstances étaient prises en compte au niveau national et parfois même européen. Il refuse également les circonstances locales dès lors qu’elles sont jugées insuffisantes pour admettre une intervention du maire en la matière.

Ce refus de complémentarité provient en particulier du fait que, le juge administratif considère que la police spéciale est plus adaptée pour garantir des réponses en adéquation avec les besoins des administrés dans le domaine environnemental et sur le plan de la santé. Il considère en effet que, l’intervention de la police spéciale permet à elle seule d’atteindre les objectifs recherchés sans que la police générale soit obligée d’intervenir. C’est la raison pour laquelle, le Conseil d’Etat a posé à plusieurs reprises la condition d’exclusivité de la police spéciale. A titre d’exemple, le cas des communications électroniques faisant souvent l’objet d’une intervention du maire sur le fondement de l’article 5 de la Charte de l’environnement. Dans cette hypothèse, il évoque que « si les articles L. 2212-1 et L. 2212- 2 du Code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’État, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes 59. »

Le refus de complémentarité tient également à la volonté du législateur pour certaines activités faisant l’objet d’une interdiction sur le fondement du principe de précaution. L’arrêt Commune de Saint-Denis en témoigne : « le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’État (…) ; le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées (…) le soin de déterminer de manière complète les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire (…) le législateur a prévu (…) que le maire serait informé à sa demande de l’état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune60 ». L’objectif étant d’appliquer l’ensemble des règles de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Par conséquent, une complémentarité des pouvoirs de police spéciale et des pouvoirs de police générale sur le fondement du principe de précaution pourrait remettre en cause l’organisation du territoire français notamment son fonctionnement unitaire. En ce sens, le principe de précaution n’est invocable que lorsqu’une autorité publique est compétente pour mettre en place un acte. C’est d’ailleurs tout l’objet de la définition de l’article 5 de la Charte de l’environnement : « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leur domaine d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques (…) ».

59 3ème considérant des arrêts Commune de Saint-Denis et Commune des Pennes-Mirabeau ; 5ème considérant de l’arrêt Société Française de Radiotéléphone

60 V. également le 3ème considérant de l’arrêt Commune des Pennes-Mirabeau et le 5ème considérant de l’arrêt Société Française de Radiotéléphone. V. également les conclusions du rapporteur public

Enfin, comme l’affirme le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 19 juin 2008, le principe de précaution « s’il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d’attributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attribution ».

D’ailleurs, à l’époque ou le principe de précaution n’était pas encore constitutionnel, il apparaissait déjà une primauté de la police spéciale sur la police générale. C’est ce qui ressort de l’arrêt commune de Pennes-Mirabeau (antérieur à la Charte de l’environnement) : « le maire ne pouvait, en tout état de cause, utilement invoquer le motif tiré de la mise en œuvre du principe de précaution pour justifier l’adoption, sur le territoire de la commune de la réglementation contestée (…) ».

A fortiori, le principe de précaution dès lors qu’il a seulement une valeur législative ne permettait pas davantage à l’autorité de police générale d’intervenir en dehors de son domaine.

A ce stade de notre raisonnement, les maires détiennent uniquement un droit d’information sur l’ensemble des activités conduites par la police spéciale. A titre d’exemple, le cas de l’article L.96-1 du Code des postes et des communications électroniques depuis la loi du 9 août 2004.

Le maire doit percevoir un dossier technique sur les installations radioélectriques. Le droit à l’information permet d’exclure la responsabilité de la commune en cas de dommage résultant de l’inaction ou de l’action d’un maire. Le refus d’une complémentarité est donc bien marqué.

Par ailleurs, la prédominance de la police spéciale est justifiée par la volonté de garantir l’équilibre des compétences administratives afin de ne pas créer un bouleversement dans l’ordre des compétences.

LIGONNET Chloé

Université de Lorraine - Faculté de Droit, Economie et Administration de Metz - Master 1 Droit Public
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