5 clés pour combattre le trafic illicite de biens culturels

Section 2 : Les institutions de lutte

La lutte contre le trafic illicite d’objets culturels est une nécessité fondamentale pour la protection du patrimoine culturel. La lutte contre ce crime exige une connaissance et une expérience spécifiques des instruments juridiques internationaux, y compris de leur mise en œuvre pratique. Plus important encore, pour coopérer efficacement dans ce domaine, tous les acteurs impliqués dans la lutte contre le trafic illicite de biens culturels doivent être bien préparés.

Toute perte de temps ne sert qu’à favoriser les trafiquants tout en nuisant au patrimoine culturel et à la science et en sapant tout espoir. Ainsi des outils pratiques élaborés par les organisations gouvernementales ou non gouvernementales (ONG), les organes et les mécanismes internationaux ou régionaux pertinents,

La convention de 1970⁸⁷ dans son Préambule précise que les musées, les bibliothèques et les archives, en tant qu’institution culturelles, doivent veiller à ce que la constitution de leurs collections soit fondée sur des principes moraux universellement reconnus, et que, pour être efficace, la protection du patrimoine culturel doit être organisée tant sur le plan national qu’international et exige une étroite collaboration entre les Etats.

Ainsi on déduit que le cadre institutionnel vient renforcer le travail du cadre réglementaire. Et ceci se fait bien tant sur le plan international que national. Dès lors dans cette seconde section, nous aborderons d’abord les instruments internationales (§1) et ensuite les institutions nationales (§2) de lutte.

Paragraphe 1 : Les institutions internationales

Les organes de prévention et de répression du trafic illicite des biens culturels se voient pour différentes raisons mener des actions en réseaux, et ce à tous les niveaux. Ainsi, quatre organes à vocation internationale agissent contre la prolifération du commerce illicite des biens culturels dans le monde. Donc nous avons essayé de distinguer entre institutions de prévention (A) et institutions de répression (B) et aussi les institutions d’informations (C).

Les institutions de prévention

Le Comité intergouvernemental de l’UNESCO

Il a été créé pour la promotion du retour de biens culturels à leur pays d’origine ou de leur restitution en cas d’appropriation illégale⁸⁸.

En 1976, sous l’égide de l’UNESCO, un Comité d’experts s’est réuni à Venise pour étudier la question de la restitution ou du retour de biens culturels perdus, soit du fait de l’occupation étrangère ou coloniale, soit à la suite d’un trafic illicite avant l’entrée en vigueur, pour les États concernés, de la Convention de 1970 contre le trafic illicite des biens culturels⁸⁹.

Soulignant l’absence de mécanismes internationaux, les experts ont invité le Directeur général de l’UNESCO à envisager la création d’un organe international chargé de trouver les moyens

⁸⁷Instrument juridique de premier plan pour lutter contre le pillage et le trafic illicite, la Convention de l’UNESCO adoptée en 1970, en posant les principes de responsabilité partagée et d’équité culturelle, a aussi ouvert la voie au droit des peuples à disposer de leur culture.

⁸⁸ Pernille Adkerud & Etienne Clément, op.cit, p.53

⁸⁹À propos de la Convention de 1970, https://fr.unesco.org/fighttrafficking/1970

de faciliter les négociations bilatérales entre les pays concernés pour la restitution ou le retour des biens culturels et de les encourager à conclure des accords à cet effet.

Le Comité intergouvernemental de l’UNESCO pour la promotion du retour de biens culturels à leur pays d’origine ou de leur restitution en cas d’appropriation illégale a été créé par la Résolution 20 C4/7.6/5 de la 20e session de la Conférence générale de l’UNESCO⁹⁰ en 1978 en tant qu’organe intergouvernemental permanent.

Le Comité est un organe intergouvernemental permanent, indépendant de la Convention de 1970.

M. Amadou-Mahtar M’Bow⁹¹ affirmait : « Ces biens de culture qui sont partie de leur être, les hommes et les femmes de ces pays ont droit à les recouvrer. »⁹²

Cet appel de M. Amadou-Mahtar M’Bow, ancien Directeur général de l’UNESCO, impulse le débat «Pour le retour, à ceux qui l’ont créé, d’un patrimoine culturel irremplaçable».

Un État partie ou non à la Convention de 1970, qui a perdu des biens culturels d’une importance fondamentale et qui en demande la restitution ou le retour, dans des cas ne relevant pas des Conventions internationales, peut faire appel au Comité intergouvernemental pour la promotion du retour de biens culturels à leur pays d’origine ou de leur restitution en cas d’appropriation illégale.

⁹⁰Actes de la Conférence générale, 20e session, Paris, 24 octobre-28 novembre 1978, v. 1: Résolutions, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000114032_fre.locale=en

⁹¹ Amadou-Mahtar M’Bow est un universitaire et un homme politique sénégalais. Après des études supérieures à la Sorbonne, à Paris, il retourne au Sénégal pour enseigner la géographie et l’histoire. Il est Ministre de l’éducation et de la culture entre 1952 et 1957, période d’autonomie interne du pays, avant de s’engager dans la lutte pour l’indépendance.
Amadou-Mahtar M’Bow est l’auteur de nombreuses publications, dont plusieurs sur les missions de l’UNESCO, notamment Aux sources du futur : La problématique mondiale et les missions de l’UNESCO (L’Harmattan, 2011). Il a également contribué aux publications de l’Académie du Royaume du Maroc à travers une trentaine de communications traitant des grands problèmes culturels, politiques, économiques et sociaux du monde, souvent sous un angle africain.

Pendant ses années en tant que Directeur général de l’UNESCO, Amadou-Mahtar M’Bow a supervisé le travail du secrétariat pour la Convention du patrimoine mondial. Il a reçu les premières ratifications ayant permis l’entrée en vigueur de la Convention et a connu l’inscription des premiers sites sur la Liste du patrimoine mondial en 1978.

⁹² Appel du 7 juin 1978, de M. Amadou-Mahtar M’Bow, ancien Directeur général de l’UNESCO, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000034683_fre

Le Comité est chargé :

1. De rechercher les voies et moyens de faciliter les négociations bilatérales pour la restitution ou le retour de biens culturels aux pays d’origine. A cet égard, le Comité peut également soumettre aux États membres concernés des propositions en vue d’une médiation ou d’une conciliation;
2. De promouvoir la coopération multilatérale et bilatérale en vue de la restitution et du retour de biens culturels à leur pays d’origine;
3. D’encourager les recherches et les études nécessaires pour l’établissement de programmes cohérents de constitution de collections représentatives dans les pays dont le patrimoine culturel a été dispersé;
4. De stimuler une campagne d’information du public sur la nature, l’ampleur et la portée réelles du problème de la restitution ou du retour de biens culturels à leur pays d’origine;
5. De guider la conception et la mise en œuvre du programme d’activités de l’UNESCO dans le domaine de la restitution ou du retour de biens culturels à leur pays d’origine;
6. D’encourager la création ou le renforcement des musées ou autres institutions pour la conservation des biens culturels et la formation du personnel scientifique et technique nécessaire;
7. De promouvoir les échanges de biens culturels conformément à la Recommandation concernant l’échange international des biens culturels;
8. De rendre compte de ses activités à la Conférence générale de l’UNESCO lors de chaque session ordinaire de celle-ci.

Il offre ses bons offices afin de servir de médiateur entre des États en conflit à propos du retour ou de la restitution de biens culturels lorsque des dispositions de la Convention de l’UNESCO de 1970 ne sont pas applicables.

Il agit en qualité d’organe consultatif et d’instance chargée de faciliter des négociations bilatérales, il n’a pas juridiquement le pouvoir de statuer sur les affaires en cause. Mais il est l’initiateur de plusieurs outils pratiques permettant de mieux protéger le patrimoine tel que:

• Campagnes de sensibilisation : film, vidéo-clips et publications
• Règles de médiation-conciliation sur les conflits liés aux biens culturels
• Modèle de certificat d’exportation des biens culturels
• Base de données des législations nationales du patrimoine culturel
• Projet de base de données des cas de restitution
• Mesures pour lutter contre le trafic sur internet
• Code de déontologie pour les négociants en biens culturels

Le Comité est composé de 22 États membres élus⁹³ pour une période de quatre ans lors de la Conférence générale de l’UNESCO, la moitié de ces membres est renouvelée tous les deux ans au moment des élections tenues lors de la Conférence générale.

Avant de saisir le Comité intergouvernemental, l’État requérant doit entamer des négociations bilatérales avec l’État dans lequel se trouve l’objet réclamé ; ce n’est qu’en cas d’échec ou d’interruption de ces négociations que l’affaire peut être portée devant le Comité.

La Conférence générale de l’UNESCO a adopté, à sa 33ème session, une stratégie qui facilite la restitution de biens culturels volés ou exportés illicitement⁹⁴. Cette stratégie articule explicitement les fonctions médiatrices et conciliatoires du Comité.

À sa 16ème session en septembre 2010, le Comité a examiné et adopté le Règlement intérieur pour la médiation et la conciliation⁹⁵. Seuls les États membres de l’UNESCO et les États membres associés sont habilités à se reporter aux procédures élaborées pour la médiation et la conciliation. Toutefois, les États peuvent représenter les intérêts d’établissements publics ou privés situés sur leurs territoires, ainsi que ceux de leurs ressortissants.

Le Règlement intérieur pour la médiation et la conciliation est conçu selon les principes généraux d’équité, d’impartialité et de bonne foi, qui visent à promouvoir un règlement harmonieux et équitable des différends concernant la restitution de biens culturels. En tant que tel, le texte prévoit une communication confidentielle des questions politiques, diplomatiques, juridiques et financières pertinentes entre les médiateurs et les conciliateurs et chaque partie. Il a été élaboré de manière à compléter les travaux du Comité intergouvernemental. En outre, ses dispositions ne doivent pas interférer, ralentir, empêcher ou menacer en aucune manière d’autres mesures procédurales et législatives.

⁹³Membres du Comité intergouvernemental, https://fr.unesco.org/node/350062 ⁹⁴Stratégie pour faciliter la restitution de biens culturels volés ou exportés illicitement, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000140517_fre.page=3

⁹⁵Règlement intérieur pour la médiation et la conciliation conformément au paragraphe 1 de l’article 4 des Statuts du Comité intergouvernemental pour la promotion du retour de biens culturels à leur pays d’origine ou de leur restitution en cas d’appropriation illégale, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000192534

Il convient de spécifier que le texte adopté par le Comité intergouvernemental se veut être un outil juridique qui ne constitue pas un engagement normatif obligatoire.

Tous les deux ans, chaque État est invité à nommer et soumettre au Secrétariat les noms de deux personnes qui peuvent servir de médiateurs et conciliateurs. Leur qualification est basée sur leur compétence et maîtrise en matière de restitution, de résolution des conflits et d’autres caractéristiques spécifiques à la protection des biens culturels.

En 1981, le Comité intergouvernemental a mis au point un qui doit être rempli par les deux parties en présence. Pour pouvoir être examinée, une demande de retour ou de restitution doit être soumise au moins six mois avant la session du Comité intergouvernemental.

Le Conseil International des Musées (ICOM)

Le Conseil international des musées (ICOM) a été créé en 1946 par l’initiative de Chauncey J. Hamlin, président de l’Association américaine des musées, pour rassembler des musées d’Europe et de l’Amérique du nord. Toutefois, il est intéressant de noter que cette idée de créer une structure pour favoriser la coopération des professions muséales a déjà existé bien avant avec les créations de la Museum Association de York au Royaume-Uni à la fin du 19ème siècle et de l’Office international des musées, par le biais de la Société des nations, au début du 20ème siècle.

En élargissant peu à peu son champs d’action autres parties du monde, Hamlin s’inspirait du modèle adopté par les organisations non gouvernementales et les fédérations. Officiellement, la première réunion de l’ICOM, l’Assemblée constitutive, a été organisée au Louvre le 16 novembre 1946 à l’occasion de la première conférence de l’UNESCO.

Nous verrons plus loin que le rapprochement de ces deux organisations dès leur création a joué un rôle prépondérant pour la mise en œuvre d’actions dans le domaine de la protection du patrimoine culturel des deux organisations.

⁹⁶Formulaire type pour les demandes de retour ou de restitution Janvier 1986,

Les activités de l’ICOM sont consacrées au développement des musées et de la profession muséale. Elles sont définies par cinq objectifs majeurs de l’ICOM qui sont inscrits dans l’article 3 § 1 des statuts :

• Encourager et soutenir la création, le développement et la gestion professionnelle des musées de toutes catégories ;
• Faire connaître et comprendre la nature, les fonctions et le rôle des musées au service de la société et de son développement ;
• Organiser la coopération et l’entraide entre les musées et les membres de la profession muséale dans les différents pays ;
• Représenter, défendre et promouvoir les intérêts de tous les professionnels de musée sans exception ;
• Faire progresser et diffuser la connaissance dans les domaines de la muséologie et d’autres disciplines concernées par la gestion et les activités du musée.

Selon l’article 1 §1 de ses Statuts, « l’ICOM est une organisation non gouvernementale des musées et des professionnels des musées, créée pour promouvoir les intérêts de la muséologie et des autres disciplines concernées par la gestion et les activités des 9 musées ».

Dès sa création, elle est en relation formelle avec l’UNESCO et jouit d’un statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations Unies. L’ICOM s’est, en fait, institué comme une fédération de « Comités nationaux » composant, notamment, les responsables des musées et les représentants des ministères ou services chargés des musées.

Selon l’article 14 § 1 de Statuts de l’ICOM, ces comités sont les organes de base de l’Organisation et constituent les principaux instruments de communication entre l’ICOM et ses membres. Un tel Comité peut être crée dans tous les pays reconnus par les Nations Unies après réception par le Secrétaire général d’une demande signée par au moins cinq membres de l’Organisation.

Les activités des Comités nationaux (rencontres, programmes d’échanges…) sont présentées selon une répartition régionale (Afrique, Asie, Europe, Amérique latine & Caraïbes et Amérique du Nord), inspirée des répartitions géographiques de l’UNESCO. Ainsi, dans chaque région, selon l’article 15 § 3 de Statuts de l’ICOM, les Comités nationaux (au moins trois) peuvent créer une Organisation régionale dont le but est d’être une tribune d’échanges d’informations et de collaborer entre eux dans une même région.

Par ailleurs, dès sa création, l’ICOM a créé les Comités internationaux, ayant un caractère exclusivement professionnel afin de réaliser ses principaux objectifs. Ces Comités représentent des types des musées ou des disciplines particulières. L’ICOM est également associée par les Organisations internationales affiliées à condition que chacune se compose d’au moins deux tiers de professionnels de musées.

Outre lesdits organismes et leurs membres, il existe trois autres instances clés : le Conseil exécutif, le Comité consultatif et le Secrétariat. Le Conseil exécutif, en tant qu’organe directeur, veille à l’application des décisions et résolutions de l’Assemblée générale, à l’exécution du programme, prend des mesures pour réaliser les propositions et recommandations du Comité consultatif. Ce Conseil exécutif compose de 9 délégués (1 Président, 2 Vice-présidents, 5 membres, 1 trésorier) élus par l’Assemblée générale de l’Organisation lors de la Conférence générale⁹⁷ et du Président du Comité consultatif (membre ex- officio).⁹⁸

Quant au Comité consultatif,⁹⁹ son rôle est de conseiller le Conseil exécutif et l’Assemblée générale sur toutes les questions concernant la politique, le programme, les méthodes et les finances de l’Organisation. Il comprend les présidents des Comités nationaux et internationaux ainsi que des Organisations affiliées, qui élisent leur président et vice-président pour un mandat de 3 ans.

Le Secrétariat est, enfin, chargé de missions administratives décidées par le Conseil exécutif et de la mise en œuvre de projets adoptés par l’Assemblée générale. Il est dirigé par un Secrétaire générale.

L’ICOM, est essentielle. Ses actions pour la lutte contre le trafic des biens culturels sont parfaitement justifiées par rapport au caractère international de la structure. En effet, de l’ONG à caractère national à celle à caractère international, les groupes de pression s’étendent géographiquement et quantitativement.

Il s’agit, également, d’un avantage qualitatif de la régulation internationale non gouvernementale. En effet, la pression que fournit l’ONG ne se limite plus aux institutions privées qui sont en concurrence. Mais, plutôt, aux musées nationaux soutenus par les gouvernements qui peuvent arriver à exercer une pression à travers des canaux diplomatiques, avec une implication nette de la politique étrangère.

⁹⁷ L’Assemblée générale se réunit tous les trois ans.

⁹⁸Le Conseil exécutif se réunit régulièrement deux fois par an.

⁹⁹ 3 Le Comité consultatif se réunit une fois par an.

Généralement, le rôle de régulation des ONG à caractère international est considéré comme un système légal limité. En effet, elles sont désignées à servir en tant que groupe de pression, leader d’opinions, avocats des politiques et regardées comme moyen de communication et d’échanges transnationaux. En résumé, « elles peuvent être efficaces en fournissant des informations et en appliquant une pression pour poursuivre leurs buts.

Sinon, l’ONG fournit un mécanisme à travers lequel les intérêts privés dans les divers stades peuvent coopérer et faire pression sur les gouvernements et les institutions internationales concernées ».¹⁰⁰ En outre, elles peuvent soulager les demandes surchargées des organisations intergouvernementales. D’un certain point de vue, le rôle des ONG pourrait être, au moins, considéré comme « para-légal ».

Par conséquent, l’ICOM, en tant qu’ONG, offre une assistance technique aux organisations intergouvernementales ainsi qu’aux autorités nationales, par exemple, à travers ses relations spéciales avec l’INTERPOL, pour faciliter le retour des biens culturels exportés clandestinement. Mais le plus important de ce rôle, c’est la possibilité que les politiques et normes de l’ICOM, combinés avec ses programmes, peuvent être introduits dans un organisme légal. L’établissement de standards autoritaires par les ONG, particulièrement celles qui sont scientifiques et techniques, est un exemple du rôle légitime opérationnel de telles organisations. De la même façon, le rôle de l’ICOM pourrait passer de para légal à quasi légal ou légal.

Comme nous l’avons étudié, le rapprochement de l’UNESCO et l’ICOM dès leur création n’est pas sans conséquence. L’ICOM, en tant qu’ONG, est considéré comme un instrument supplémentaire mais indispensable à la mise en œuvre de politiques du contrôle du trafic illicite des biens culturels de l’UNESCO. Ainsi, l’article 17 de la Convention de l’UNESCO de 1970 prévoit :

«1. Les Etats parties à la présente Convention peuvent faire appel au concours technique de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture, notamment en ce qui concerne : a) l’information et l’éducation ; b) la consultation et l’expertise ; c) la coordination et les bons offices. (…)

¹⁰⁰Traduit par nous, cité par NAFZIGER (J.A.R.), « Regulation by the International Council of Museums: An example of the Role of Non-Government Organization in the Transnational Legal Process », The Denver Journal of International Law and Policy, VOL. 2, N° 2, Fall 1972, p. 243

A cette fin, l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture peut également recourir à la coopération de toute organisation non gouvernementale compétente. (…) »

Aujourd’hui, l’ICOM, avec l’efficacité de sa structure, est devenu une institution de référence. De ce fait, il devient l’interlocuteur de nombreuses autres organisations ou associations professionnelles qui travaillent pour la protection des biens culturels.

Après ce bref aperçu des instruments de prévention, nous allons voir les instruments de répression.