Transparence dans la gestion des deniers publics: la sincérité

Chapitre second Transparence dans la gestion des deniers publics
Section 1 Vision exhaustive des finances publiques
Section2 La documentation budgétaire facteur de clarté et de cohérence

Chapitre second : Transparence dans la gestion des deniers publics

La relation entre la bonne gouvernance et de meilleurs résultats économiques et sociaux est de plus en plus reconnue. La transparence – degré d’ouverture qui concerne les intentions, la formulation et la mise en œuvre des politiques suivies – est un élément principal d’une bonne gouvernance123.

La transparence est une exigence toute particulière dans la gestion des affaires financières publiques. Dans une organisation privée, en effet on peut, éventuellement, exiger loyauté et transparence mais dans un cercle restreint (vis-à-vis des actionnaires, des membres d’une association…) et non pas, ou non nécessairement, vis-à-vis de l’extérieur par définition, la vie d’une organisation privée n’est pas publique.

S’agissant, en revanche, d’une organisation publique, le problème est différent, d’une part parce que cette organisation est alimentée, pour l’essentiel, par des prélèvements obligatoires, qui doivent donc être justifiés auprès des personnes auxquelles ces prélèvement ont été imposés, d’autre part parce que l’action des pouvoirs publics doit obéir à une finalité externe (et non plus interne) à l’organisation, à savoir l’intérêt « des autres », autrement dit l’intérêt général124.

Les vertus proclamées de la transparence sont devenus l’un des thèmes majeurs du discours d’administrativo-politique. La transparence peut être vécue comme rupture avec une forme de sacralisation du pouvoir, comme condition de plus grande efficacité de l’action conduite et comme enfin consécration / synonyme de démocratie125. La transparence de la gestion publique constitue donc une exigence démocratique. Aspect important de la modernisation de la gestion publique, le développement de la transparence financière résulte de la conjonction de plusieurs facteurs.

Problème de fond qui n’est pas récent, l’opacité et l’extrême technicité de la matière financière sont à l’origine des débats constants entre d’une part les experts et la technostructure qui développent des instruments toujours sophistiqués de gestion et, d’autre part, le pouvoir politique et les citoyens qui en leur qualité d’acteurs (décisions budgétaires pour les uns et versement de l’impôt pour les autres), exigent que leur soient rendus des comptes claires et compréhensibles.

Sur ce problème de fonds viennent se greffer deux facteurs plus récents

  • – Le premier, qui n’est pas propre aux finances, est le développement de la démocratie administrative et des droits des administrés, en vue de faire des administrations des « maisons de verres »;
  • – L’autre facteur tient aux difficultés financières que connaissent depuis quelques décennies les organismes publics en général, et certaines gestions financières en
  • – Particulier, jetant parfois le doute et la suspicion sur la gestion des finances publiques.

Cela impose par conséquent de mieux connaître les situations et les risques financiers.

Ces différents facteurs aboutissent tout naturellement à reconnaître la nécessité de vouloir « savoir plus et comprendre mieux »126.

Aujourd’hui le thème de la transparence revient sur le devant de la scène du fait d’un environnement général qui se transforme en profondeur (internationalisation, mondialisation, décentralisation….). Une telle complexification a engendré un élargissement sensible des zones d’opacité, il est ainsi malaisé d’interpréter avec les grilles de lecture habituelle un ensemble d’institutions de mécanismes financiers que leur évolution rapide rend souvent peu lisible127.

Le budget est le document opérationnel le plus important dont disposent les gouvernements, car c’est là que les objets politiques sont rendus compatibles et traduits dans la réalité. La transparence budgétaire se définit comme le fait de faire pleinement connaître en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires128.

La présentation du budget de l’Etat, son architecture interne, les différents documents qui le composent sont autant de questions qui ne sont pas purement techniques. Car, à travers la forme, ce sont des problèmes de fonds qui sont ainsi soulevé. Un budget doit répondre à une double exigence de cohérence et de clarté129.

Cohérence et clarté, deux objectifs recherchés dans un budget moderne qui vont constituer notre préoccupation dans le présent chapitre à travers deux sections l’une qui va porter sur l’exhaustivité des finances publiques et l’autre sur la documentation budgétaire, facteur essentiel dans la transparence des finances publiques.

Section 1 Vision exhaustive des finances publiques

Au début du XXIe siècle, dans de nombreux pays occidentaux dont la France avec l’adoption de la LOLF le 1er août 2001 et sa mise en œuvre récente à savoir le 1er janvier 2006, émerge une nouvelle logique orientée vers les résultats et la performance. Ce changement de culture concerne bien évidemment les finances de l’Etat, mais il a également vocation à s’étendre aux autres systèmes financiers publics qui, eux aussi doivent appliquer les règles de bonne gestion. Cette tendance résulte notamment de la prise de conscience que les ressources publiques ne sont pas inépuisables, et qu’ils convient donc de les gérer au mieux.

Le rôle désormais assigné à l’Etat est le reflet de ce changement de perspectives et se traduit par l’avènement de « l’Etat-stratège ». De ce nouveau contexte, il résulte de plus grandes interrelations entre budgets publics d’une part, et budgets publics et privés d’autre part.

Face à ce nouveau défi, la présentation des budgets publics constitue une priorité. En effet, un budget mal présenté, illisible et non exhaustif ne permet pas de faire ressortir clairement les enjeux financiers, ce qui nuit à la démocratie130.

Luc SAIDJ écrivait récemment 131que la transparence peut, en suivant l’ordre chronologique des opérations financières, être ramenée à trois exigences la sincérité des budgets, la clarté des opérations d’exécution et la sincérité des comptes. Dans le cadre de notre travail, on va s’intéresser beaucoup plus à la première exigence celle de la sincérité budgétaire.

Il faut dès le départ, que le document de base qui prévoit les opérations soit sincère, faute de quoi les institutions qui autorisent des opérations et ouvrent donc les crédits (c’est-à-dire les autorisations des dépenses) n’auraient pas été correctement éclairées132.

Ainsi pour répondre à l’objectif de proposer une image fidèle de la situation financière des organismes publics et de réunir aussi les conditions favorables aux meilleures décisions financières, le terme « sincérité » est entendu doublement dans un sens objectif, les données financières doivent être évaluées correctement, avec la plus grande exactitude ; dans un sens subjectif, les données financières doivent être évaluées de bonne foi.

Si la sincérité existe depuis longtemps en matière de comptabilité générale, sa place se renforce dans le domaine de la gestion publique tant en matière de comptabilité publique notamment avec l’exigence de certification des comptes de l’Etat, qu’en matière budgétaire notamment avec la naissance du principe de sincérité budgétaire133. Nouveau principe qui impose au gouvernement de mettre à disposition du parlement les éléments permettant de vérifier, soit le bien fondé, soit l’exactitude du contenu de la loi de finances.

La sincérité budgétaire comporte schématiquement deux éléments la sincérité des évaluations et la sincérité de la présentation.

Paragraphe 1 Sincérité des évaluations

La sincérité budgétaire est aussi impérative que délicate.

Impérative car elle conditionne tout l’équilibre des budgets et donc l’image de la situation financière des organismes publics voilà pourquoi le droit range la sincérité parmi les principes budgétaires essentiels.

Délicate dans la mesure où le caractère prévisionnel des dépenses et des recettes est par définition aléatoire et sujet à approximation voire inexacte voilà pourquoi le contrôle de la sincérité est difficile à réaliser.

Ce principe est consacré par le législateur français dans le cadre de la LOLF, dans son article 32 « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». De même la sincérité se caractérise, pour les lois de finances, par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire déterminé par la loi de finances.

La sincérité du budget exige, évidemment, que les recettes et les dépenses qui y sont portées soient évaluées de façon sincère (ni surestimation, ni sous-estimation). Mais le problème vient ici du fait que le budget est un acte de prévision et que, par définition, on ne peut exiger d’une prévision qu’elle reflète exactement les réalisations ultérieures134. En effet, l’analyse des prévisions et des réalisations révèle des écarts parfois importants. Le principe de sincérité exige qu’en cas de différence importante entre les prévisions et les premières réalisations, un budget rectificatif tenant compte de ces différences soit établi en cours d’année. Les principales causes de ces écarts sont au nombre de deux

– Les erreurs purement techniques il s’agit essentiellement de distinctions résultant de l’instabilité de la conjoncture économique et des aléas de l’environnement politique national et international ;

– Les manipulations budgétaires les prévisions budgétaires de dépenses et de recettes ne sont pas uniquement le résultat d’une évaluation technique neutre. Elles intègrent des considérations politiques qui conduisent parfois à des réajustements en fonction des objectifs poursuivis par le gouvernement (par exemple le recours à la budgétisation ou la surestimation des recettes pour réduire artificiellement le déficit budgétaire).

Ces erreurs d’évaluation sont considérées comme une limite du principe.

Cependant, les erreurs techniques, par définition involontaires, ne peuvent être considérées comme atteinte au principe de sincérité budgétaire. L’article 32 de la LOLF du 1er août 2001 souligne que la sincérité budgétaire s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

En revanche, les manipulations budgétaires devraient théoriquement disparaître avec la mise en œuvre du principe de sincérité, et peuvent donc être sanctionnées, d’où une autre limite du principe car la sincérité des prévisions reste un débat d’experts et qu’une erreur manifestant d’appréciation ne peut être sanctionnée.

Une sanction politique pourrait être envisagée, mais, en pratique, elle parait peu probable, alors que les parlementaires ont des moyens pour apprécier la sincérité du budget de l’Etat. En France, l’article 58 de la LOLF prévoit un rapport de la Cour des Comptes accompagnant le projet de loi de finances et de règlement. Il s’agit là d’un moyen de contrôle a posteriori de la sincérité budgétaire135.

En résumé, ce principe appliqué aux lois de finances, conduit à distinguer deux hypothèses

– S’agissant des lois de finances initiales, rectificatives ou temporaires, le principe de sincérité budgétaire s’entend comme l’absence, pour le gouvernement, d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances. On a pu dire que, dans ce cas, le principe de sincérité imposait une obligation de moyens et non de résultats ;

– S’agissant des lois de règlement, le principe de sincérité s’entend, en outre, comme obligeant le gouvernement à produire des comptes exactes. Dans ce cas, il impose, non seulement, une obligation de moyen, mais, également, une obligation de résultat136. Ainsi la sincérité et, par voie de conséquence, la transparence exigent que les opérations du budget soient présentées de façon complètes et claires137.

Paragraphe 2 La sincérité de la présentation

La proclamation de principes fondamentaux (unité, universalité, annualité, spécialité) vise notamment à garantir la plus grande clarté des comptes publics et faciliter leur contrôle, avec des implications particulières sur la présentation des documents budgétaires conduisant à renforcer l’application des règles du droit budgétaire.

L’exigence de clarté est pleine et entière avec le principe d’unité puisque l’insertion dans un seul et même document de tous les comptes d’une personne publique vise à permettre à l’autorité délibérante de celle-ci la connaissance la plus exacte possible –et leur mise en perspective- des opérations effectuées138.

La règle de l’unité requiert donc, l’établissement d’un acte budgétaire unique. Cette exigence répond à un souci de clarté permettant une meilleure gestion des crédits et un contrôle parlementaire efficace. Léan SAY présentait l’intérêt de cette règle en ces termes « il est nécessaire d’enfermer le budget dans un monument dont on puisse aisément apprécier l’ordonnance et saisir d’un coup d’œil les grandes lignes »139.

Le principe de l’unité a été forgé pour garantir une vision d’ensemble des finances publiques. Ce dernier avait alors pour objectif de retracer dans un seul document l’ensemble des recettes et des dépenses d’une personne publique, l’Etat par exemple, de façon à ce qu’en deux additions et une soustraction, on puisse connaître le solde budgétaire

A+B+C+……….=X (ensemble des dépenses)

L+M+N+………….=Y (ensemble des recettes)

X-y=Z (solde budgétaire)

De cette définition, il ressort que le principe de l’unité budgétaire doit permettre non seulement de vérifier, si le budget est équilibré ou non, mais également d’assurer un meilleur contrôle des finances publiques. En effet, l’ensemble des recettes et des dépenses de la personne publique étant retracé dans un seul document, il est beaucoup plus facile de contrôler l’utilisation des deniers publics et d’établir des comparaisons d’une année sur l’autre.

Pertinentes au XIXe siècle, les raisons d’être de ce principe le sont encore davantage dans la période contemporaine. La complexification de notre société et la raréfaction des deniers publics, imposent de mieux maîtriser les ressources et les dépenses publiques, ce qui suppose une bonne connaissance du solde budgétaire et un contrôle efficace des finances publiques140.

Le principe de l’unité budgétaire a dû être réaffirmé avec force avec la nouvelle « constitution financière » de la France pour garantir une certaine exhaustivité et sincérité de la présentation budgétaire « toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé budget général »141.

Cependant, le nombre des activités et l’importance des masses financières gérées rendant difficile le maintien d’un seul et unique budget pour l’Etat, assujetti à des principes budgétaires contraignants, tout particulièrement celui de l’universalité qui fait obstacle à ce que des recettes soient précisément affectées à certaines dépenses. En outre, la tentation est grande pour l’Etat de faire appel à d’autres partenaires aux moyens de montages financiers permettant notamment de donner davantage de souplesse à l’exercice de certaines activités publiques. Autant de raisons qui aboutissent à assouplir plus ou moins la rigidité de l’unité budgétaire, soit de façon relative par les budgets annexes et les comptes spéciaux de trésor ; soit de façon radicale par les non budgétisation et les débudgétisations142.

Les budgets annexes sont des comptes présentant trois éléments de définition143.

Tout d’abord, il rend compte des opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité juridique derrière un budget annexe, c’est l’Etat qui agit.

Ensuite, les opérations en question sont relatives à des activités de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevance.

Enfin, ces activités (commerciales) sont réalisées à titre principal.

Seuls la loi de finances peut instaurer un budget annexe et lui affecter une ressource144.

Globalement, la préparation et l’adoption des budgets annexes relèvent des mêmes organes et souvent les mêmes étapes que celle du budget général. Les principales opérations d’exécution se déroulent également de manière identique145. C’est pour cela qu’on dit que le régime des budgets annexes est dérogatoire « faiblement » à l’unité budgétaire et il déroge « assez radicalement » au principe de l’universalité budgétaire dans la mesure où ils ont pour effet, et le plus souvent pour objet, de permettre l’affectation de recettes spécifiques pour assurer le financement des activités concernées la LOLF précise à cet effet que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes »146.

Quant aux comptes spéciaux de trésor, ils peuvent se définir comme des comptes ouverts dans les écritures du trésor pour retracer des opérations de recettes et de dépenses effectuées, en dehors du budget général, par des services de l’Etat qui ne sont dotés ni de la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière147.

Le fonctionnement des comptes spéciaux de trésor est entouré de 3 garanties principales

– Ils ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. Le législateur est donc seul compétent pour procéder à l’ouverture d’un compte ;

– L’autorisation donnée est limitée dans le temps, et soumise à renouvellement annuel. La loi de finances doit contenir chaque année un tableau complet de toutes les opérations qui peuvent être imputées à un compte spécial du trésor ;

– Le parlement exerce sur les dépenses et les recettes des comptes spéciaux le même contrôle que sur le budget général. En réalité, il n’en est pas tout à fait ainsi, le solde de chaque compte spécial, par exemple, est reporté d’une année sur l’autre, contrairement à la règle qui prévaut pour les crédits du budget général148.

Le principe de l’unité budgétaire a souffert du phénomène de débudgétisation. Il s’agit d’une pratique, assez répondue, qui consiste à gérer des recettes et des dépenses de l’Etat en dehors de la loi de finances149.

Les pratiques de débudgétisation ne sont que la traduction financière de mode d’organisation et de procédès de gestion consistant pour l’Etat à transférer certaines des ses activités à d’autres personnes publiques (établissements publics ou collectivités locales), à des entreprises publiques voire même à des personnes de droit privé investies de missions de service public.

A côté du principe de l’unité, il y a le principe d’universalité qui lui est étroitement lié. Ce principe répond au double souci d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre, par la même, un contrôle efficace du parlement. Il possède la même signification et le même fondement textuel que celui de l’unité. Il est parfois difficile à les distinguer, le risque de confusion est excusable, puisque tous les deux exigent que toutes les dépenses et toutes les recettes de l’Etat figurent dans un même budget.

Cependant le principe de l’universalité se démarque du principe de l’unité par les deux conséquences qu’il produit150.

A/ La règle du produit brut ou de la non-contraction entre les recettes et les dépenses

Oblige la loi de finances à retracer fidèlement toutes les opérations de recettes et toutes les opérations de dépenses de l’Etat. La compensation (contraction) entre les recettes et les dépenses est donc interdite car elle conduirait à cacher des opérations. Cette règle veut éviter les dissimulations dont pourrait être victime le parlement151. La justification de ce mécanisme du produit brut se comprend car ne faire figurer au budget que le solde d’une dépense et d’une recette ne permet pas de connaître leur montant respectif un solde de 40 peut être résulter d’une recette de 100 diminuée de 60, où bien 1500 diminuée de 1460 152.

L’exhaustivité exige, notamment, depuis fort longtemps, et de façon quasi universelle, que toutes les opérations de recettes et de dépenses soient retracées, sans compensation entre elles. Seuls échappent à cette règle les opérations (notamment militaires) pour lesquelles on estime qu’un minimum de secret est nécessaire (car un secret complet entraînerait exclusion pure et simple du budget) et les opérations (essentiellement commerciales) qu’il est très difficile de prévoir à l’avance153.

B/ La non- affectation des recettes

Constitue la traduction financière du double principe d’égalité et de solidarité devant les charges publiques, l’impôt est versé sans contrepartie directe par le contribuable la fonctionnalité de l’argent public est abstraite. Cela est exprimé par l’interdiction de la règle de l’affectation en finances publique. L’argent public ne peut être prélevé à une fin préalablement dès ignée. Il contribue à financer l’ensemble des charges de la Nation sans ouvrir un droit personnel à bénéficier des services publics l’article 6 de la LOLF précise que « l’ensemble des recettes assurent l’exécution de l’ensemble des dépenses…… ».

Les deux éléments suivants justifient la règle de la non-affectation :

Le premier élément est d’ordre technique, l’affectation d’une recette à une dépense risque d’entraîner des gaspillages.

Ensuite, le deuxième élément est d’ordre juridique, les dépenses publiques résultant toutes de la volonté de la souveraineté nationale sont à priori absolument indispensables ; juridiquement, elles sont donc soumises au principe d’égalité. Or, lorsqu’il y a affectation d’une recette à une dépense, l’incertitude du montant du produit d’une recette déterminée rend difficilement réalisable ce traitement égal de toutes les dépenses publiques154.

En pratique, il existe de nombreuses recettes affectées à des dépenses déterminées qui constituent les exceptions à la règle de l’universalité les budgets annexes, les comptes spéciaux de trésor et les fonds de concours.

Concernant l’exigence de la « clarté », elle impose l’intelligibilité des budgets, qui doivent être accessibles, non seulement au spécialiste de finances publiques (qui, d’ailleurs, a parfois lui- même bien du mal à appréhender tous les éléments du budget), mais à tout « citoyen moyen », dont le niveau doit, évidemment, être apprécié pays par pays on ne peut, même légalement, reprocher à quelqu’un d’ « ignorer la loi » s’il n’est pas en mesure de la comprendre n’est ce pas, d’ailleurs le fondement de toute éthique véritable ?155.

Lire le mémoire complet ==> La gestion axée sur le résultat en matière de préparation du Budget en Algérie
Mémoire de fin d’études de troisième cycle spécialisé en Finances Publiques
Melle AIT HADDAD, Zahra

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  • 123 « La gestion budgétaire ». Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire OCDE 2002. (www.oecd.org).
  • 124 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». Séminaire de l’IEDF.28 mars 2006. p, 1.
  • 125 Gilbert ORSONI « CE éléments de transparence budgétaire » Transparence et Finances Publiques. RFFP n°40. LGDJ 1992. p, 131.
  • 126 Henry-Michel CRUCIC « finances publiques » Montchrestien édition 2003. p, 225.
  • 127 Michel BOUVIER « transparence et finances publiques ». RFFP n°40. L.G.D.J. 1992. p, 3.
  • 128 « la gestion budgétaire ». Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire OCDE 2002.
  • 129 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 213.
  • 130 William GILLES « La présentation consolidée des finances publiques Quel enjeux ? » Reforme des Finances
  • Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance. L.G.D.J. 2004. p, 67.
  • 131 Luc SAIDJ article « Ethique et Dépenses publiques ».séminaire de l’IEDF.28 mars 2006.
  • 132 Idem, p, 1.
  • 133 H-M CRUCIC. Op.cit. p, 216.
  • 134 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». 28 mars 2006. p, 3.
  • 135 E. DEVAUX. Op.cit, p, 123.
  • 136 F. QUEROL. Op.cit. p, 85.
  • 137 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». 28 mars 2006. p, 3.
  • 138 Gilbert ORSONI « CE éléments de transparence budgétaire » Transparence et Finances Publiques. RFFP n° 40. LGDJ 1992. p, 133.
  • 139 E. DEVAUX. Op, Cit. p, 98.
  • 140 William GILLES « La présentation consolidée des finances publiques Quel enjeux ? » Reforme des Finances Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance. L.G.D.J. 2004. p, 68.
  • 141 Loi organique 1 août 2001, art 6, al 3 voir également Henry-Michel CRUCIC « finances publiques » Montchrestien édition 2003. p, 234.
  • 142 H-M CRUCIC. Op.cit. p, 235.
  • 143 Art.18 de la LOLF du 1er août 2001.
  • 144 F. QUEROL. Op.cit. p, 92.
  • 145 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 98.
  • 146 M CRUCIC. Op.cit. p, 26.
  • 147 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 102.
  • 148 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 187.
  • 149 F. QUEROL. Op.cit. p, 93.
  • 150 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op, Cit. p, 197.
  • 151 F. QUEROL. Op.cit. p, 95.
  • 152 H-M CRUCIC. Op.cit. p, 238.
  • 153 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». 28 mars 2006. p, 3.
  • 154 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 109.
  • 155 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». 28 mars 2006. p, 4.
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