La structure de la documentation budgétaire


La documentation budgétaire facteur de clarté et de cohérence – Section2

Dans une démocratie moderne, la documentation budgétaire doit être transparente et explicite. C’est-à-dire sa présentation doit permettre de faire connaître pleinement, en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires. Elle est l’outil opérationnel le plus important dont dispose un gouvernement, car son contenu et sa présentation doivent traduire les grands objectifs politiques de l’Etat ainsi que favoriser et faciliter un débat ouvert sur les choix budgétaires en mettant en relation les moyens et les objectifs. Enfin, la documentation budgétaire est l’obligation du gouvernement de rendre des comptes, sur une base régulière, aux utilisateurs de l’information budgétaire à savoir les parlementaires, le public et les gestionnaires156.

Elle doit aujourd’hui concilier deux impératifs préserver l’essentiel du contrôle parlementaire et affiner clairement la cohérence de l’acte budgétaire, le contexte économique et financier dans lequel il se situe et les grands équilibres qu’il présuppose157.

Le code révisé en matière de transparence des finances publiques du FMI recommande ce qui suit « la documentation budgétaire doit préciser les objectifs en matière de finances publiques, le cadre macroéconomique, les politiques sur lesquelles repose le budget et les principaux aléas budgétaires identifiables. Les informations budgétaires doivent être présentées de manière à satisfaire aux besoins de l’analyse des politiques et de clarté des comptes. Des rapports budgétaires doivent être soumis régulièrement aux autorités législatives et au public »158.

Paragraphe 1 La structure de la documentation budgétaire

Le budget de l’Etat a inspiré à Victor HUGO ces alexandrins

« Le budget, monstre énorme, admirable poisson, A qui de toute parts, on jette l’hameçon »

Depuis cette époque, le budget a connu d’importantes mutations, mais le constat relatif à l’ampleur de ce document demeure actuel. Cette situation s’est même amplifiée, le budget devenant progressivement plus volumineux, voir « mastodontique »159.

Face à cette situation, des réformes ont été entreprises en vue d’améliorer la présentation des comptes qui composent la loi de finances. Elles ont abouti à la distinction de deux documents budgétaires

– D’une part, le projet de loi de finances (PLF), relativement bref et qui n’a rien à voir en tout cas avec le « cimetière de chiffres »160 divisé en deux parties distinctes et assorti d’états législatifs annexes. C’est ce projet qui, une fois approuvé par le parlement, aura valeur législative et sera publié au journal officiel ;

– Et, d’autre part, toute une série de documents budgétaires qui explicite le contenu du projet de loi de finances et qui sont destinés à l’information du parlement161.

A/ Une loi en deux parties

La division actuelle de la loi de finances en deux parties est le résultat d’un long processus, dont la ligne directrice était le souci de présenter clairement l’ensemble des dépenses et des recettes dans un document budgétaire unique162.

La première partie se présente comme une série d’articles divisés en titre. En outre, elle comporte un certain nombre d’états annexes, dits « états législatifs », dès ignés par des lettres alphabétiques. Ces états ont pour but de préciser le contenu des articles de la loi, et ne doivent pas être confondus avec les documents annexes, qui sont, eux, distincts de la loi de finances proprement dite163.

Dans le cadre de la LOLF, la première partie contient neuf catégories de dispositions

  • – Autorisation de perception de toutes les ressources de l’Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autre que l’Etat ;
  • – Détermination des ressources de l’Etat qui affectent l’équilibre budgétaire ;
  • – Affectation des ressources au sein du budget général de l’Etat ;
  • – Evaluation de chacune des recettes budgétaires ;
  • – Fixation les plafonds des dépenses du budget général de l’Etat, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des autorisations d’emplois ;
  • – Données générales de l’équilibre financier (article d’équilibre) ;
  • – Autorisation d’emprunt et
  • – autorisation relative à la trésorerie générale de l’Etat sous forme de tableau ;
  • – Fixation du plafond de la dette négociable de l’Etat d’une durée supérieure à un an.

La deuxième partie en contient sept

  • – Pour le budget général, fixation, pour chaque mission, du montant des autorisations d’engagement et de crédits de paiement;
  • – Fixation par ministère et par budget annexe, du plafond des autorisations d’emploi ;
  • – Fixation par budget annexe et par compte spécial, du montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, ainsi que des découverts autorisés ;
  • – Fixation du montant, par programme, du plafond des repports de crédits pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ;
  • – Autorisation de l’octroi des garanties de l’Etat et fixation de leur régime ;
  • – Autorisation donnée à l’Etat de prendre en charge les dettes des tièrs et fixation de leur régime ;
  • – Disposition facultative (assiette, taux et modalité de recouvrement des impositions de toute nature n’affectant pas l’équilibre budgétaire, information et contrôle du parlement sur les finances publiques, comptabilité de l’Etat…).

Désormais, les deux parties des lois de finances contiennent des dispositions relatives aux ressources et aux dépenses alors que l’on prétend souvent, de façon simpliste, que la première correspond aux recettes et la deuxième aux dépenses. Ensuite, l’article d’équilibre est celui qui présente le plus d’intérêt dans la mesure où il indique le solde de la loi de finances164.

B/ Les documents budgétaires

Aux états législatifs annexés et publiés au journal officiel avec la loi de finance de l’année, viennent s’ajouter d’autres documents qui sont simplement destinés à éclairer les choix du Parlement, et ne font pas l’objet d’un vote.

Les textes budgétaires ont cependant valorisé leur importance, soit en rendant obligatoires certains d’entre eux et en fixant un délai pour leur dépôt, soit en leur faisant produire des effets de droit. D’un point de vue purement pratique, on peut distinguer trois sortes de documents annexes

1/ Les uns ont pour but de situer le budget dans son contexte économique et social

Il s’agit du Rapport Economique, Social et Financier (RESF) qui doit accompagner obligatoirement le dépôt du projet de loi de finance de l’année.

Dans ce rapport, le gouvernement présente l’analyse qu’il fait de l’évolution économique, fixe les objectifs de sa politique économique, et énumère les moyens – essentiellement ceux d’ordre budgétaire – qu’il entend mettre en œuvre par le biais du projet de loi de finances165. Ce rapport décrit les grandes orientations économiques et financières, en retenant des données aussi bien nationales qu’internationales166.

En enrichissant l’actuel RESF, et en exigeant qu’il s’inscrive dans une perspective pluriannuelle, l’article 50 de la LOLF constitue une innovation importante.

En effet, au moment du dépôt du PLF, le gouvernement doit présenter un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Ce rapport doit détailler les hypothèses économiques sur lesquelles, repose le PLF. Il doit aussi expliciter les perspectives d’évaluation, pour les quatre années à venir, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques, exprimés selon les conventions de la Comptabilité Nationale.

La LOLF, en son article 48, institutionnalise le Débat d’Orientation Budgétaire (DOB), créé en 1996. « En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances », le gouvernement doit en effet transmettre au Parlement, au cours du dernier trimestre de la cession ordinaire, « un rapport sur l’évaluation de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques », qui peut donner lieu à débat dans chacune des deux assemblées.

Ce débat doit être, par anticipation sur le projet de loi de règlement, le moment d’un premier compte rendu sur l’exécution de la loi de finances de l’année précédente. A cette fin, le rapport d’orientation doit être accompagné d’un rapport préliminaire de la Cour de Comptes relatif aux résultats d’exécution de l’année antérieure. Le rapport d’orientation budgétaire doit indiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs envisagés pour l’année suivante167.

2/ Les annexes explicatives soumises à condition de délai les « bleus budgétaire »

Les documents annexes les plus importants sont constitués par les « bleus budgétaires ». Leur existence conditionne très largement la réalité et l’efficacité du contrôle parlementaire, puisque dans la loi de finances proprement dite, les crédits désormais n’apparaissent plus que par grandes masses.

Les « bleus » présentent donc une analyse extrêmement détaillée des crédits des différents ministères, des budgets annexes, et des comptes spéciaux du trésor. Cette analyse se fait par titre, partie, section ; chapitre et article168.

Les « bleus » présentent les éléments suivants

  • – Le rapport des crédits inscrits dans la précédente loi de finances. Ce rapport sert de référence pour apprécier l’évolution des crédits demandés par le ministère intéressé ;
  • – Une description des « services votés » qui correspondent aux crédits minima jugés indispensables pour la poursuite de l’exécution des services publiques dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement ;
  • – Une analyse et un commentaire des mesures nouvelles qui représentent les crédits que le gouvernement demande pour mettre en œuvre les grandes orientations de sa politique ;
  • – Une présentation fonctionnelle des crédits par « agrégats », c’est-à-dire par mission, programmes ou activités d’un ministère, en les assortissant d’indicateurs chiffrés sur les moyens, l’activité et les résultats du ministère concerné169.

3/ Les annexes non soumises à condition de délai « les jaunes, les blancs et les verts budgétaire »

– les « jaunes » budgétaires

Ce sont de véritables rapports sur des questions très diverses. Ils décrivent l’effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales, l’état des crédits consacrés à la politique des villes et du développement urbain, les annexes menées par l’Etat en faveur de la recherche, de l’environnement ou de la formation professionnelle etc. ils constituent une source d’information précieuse170.

– les « blancs » budgétaire

Ils correspondent aux budgets de programmes inspirés de la technique de la RCB. Cette présentation des dépenses a donc été abandonnée à la suite de la réforme des bleus budgétaires. Désormais, la présentation des dépenses se fait par agrégats, directement dans les bleus, solution qui renforce le caractère obligatoire de cette formule.

– les « verts » budgétaires

Ils constituent une catégorie particulière de documents budgétaires que l’on appelle les budgets votés. Formellement ; ce ne sont pas des annexes au projet de loi de finances. Puisque les « verres » sont diffusés vers le mois de mai de l’année d’exécution du budget, contrairement aux autres annexes qui sont portées à la connaissance des parlementaires pendant le débat sur le projet de loi de finances. Ils sont élaborés lorsque le processus budgétaire est entièrement achevé171.

La transparence n’exige pas seulement que les choses soient vues ou entendues ; ces choses doivent être comprises, au moins dans leurs principaux aspects, et tel est l’enjeu pédagogique et démocratique du problème -qui appelle donc, encore une fois, adaptation à chaque pays l’objectif doit rester intangible, mais les moyens peuvent varier172.

Lire le mémoire complet ==> La gestion axée sur le résultat en matière de préparation du Budget en Algérie
Mémoire de fin d’études de troisième cycle spécialisé en Finances Publiques
Melle AIT HADDAD, Zahra

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  • 163 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 216.
  • 164 F. QUEROL. Op.cit. p, 102.157 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 213.
  • 158 Rapport sur les options de budgétisation. Projet de modernisation des systèmes budgétaires. Sous- composante 1-1 février 2005. P, 3-69.
  • 159 William GILLES « La présentation consolidée des finances publiques Quel enjeux ? » Reforme des Finances Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance. L.G.D.J. 2004. p, 67.
  • 160 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 56.
  • 161 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 214.
  • 162 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 56.156 Rapport sur les options de budgétisation. Projet de modernisation des systèmes budgétaires. Sous- composante 1-1 février 2005. P, 3-69.
  • 165 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 219.
  • 166 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 63.
  • 167 La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
  • 168 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 220.
  • 169 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 65
  • 170 M. BOUVIER/ M-C. ESCLASSAN/ J-P. LASSALE. Op. Cit. p, 220.
  • 171 E. DEVAUX. Op. Cit. p, 68.172 Luc SAIDJ « Ethique et Dépenses Publiques ». 28 mars 2006. p, 4.
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