Le souci de performance dans le Cycle budgétaire de l’Etat

Le souci de performance dans le Cycle budgétaire de l’Etat

Section 2

Le souci de performance dans le Cycle budgétaire

L’articulation entre un système de gestion axé sur la performance et les procédures budgétaires peut prendre sur le plan théorique trois formes principales, qui traduisent des niveaux d’ambitions graduées

– L’utilisation des mesures de résultats dans les processus de négociations budgétaires, que ce soit dans les décisions internes à l’exécutif ou lors des procédures de vote du budget de l’Etat par le Parlement. La GAR apporte dans ce cas, un éclairage supplémentaire dans la détermination des choix budgétaires ;

– L’association entre des objectifs de performance déterminés par grande fonction et les indicateurs de résultats correspondants, d’une part, et les moyens financiers qui sont consacrés à la poursuite de ces objectifs, d’autre part. la mise en cohérence du système d’information sur les résultats avec la nomenclature budgétaire requiert dans ce cadre une évolution des conditions de présentation des budgets, voire une modification des procédures de comptabilisation des dépenses ;

– L’encadrement des choix budgétaires par l’établissement de budgets différentiels selon le niveau de performance souhaité. Cette vision audacieuse de la budgétisation par les résultats, ou performance budgeting, suppose de pouvoir déterminer le coût marginal de l’amélioration des résultats, mesurés par un indicateur donné59.

Utilisation des mesures de performance dans le processus de préparation du budget de l’Etat

A/ La détermination des enveloppes de crédits en fonction des niveaux de résultats atteints ou escomptés

Parmi les pays qui ont entreprit la gestion axée sur la performance dans leurs systèmes budgétaires, seuls les Etats-Unis ont tenté d’expérimenter une modification de la logique de détermination des choix budgétaires par la liaison directe entre les niveaux de crédits alloués aux agences ou aux départements ministériels et le niveau de performance requis.

Cette vision ambitieuse du performance budgeting n’a pas été concrétisée. L’explication se trouve dans l’incapacité de l’administration de déterminer de manière fiable l’efficacité marginale des crédits budgétaires pour une fonction donnée, en dépit de la longueur de la période d’adaptation prévue par le législateur (+de six ans).

Les obstacles ont été nombreux et les bénéfices escomptés d’une telle orientation réévalués à la baisse. L’évolution vers cette forme extrême d’intégration des informations sur la performance avec le processus d’élaboration du budget ne figurait d’ailleurs plus dans les priorités du gouvernement américain jusqu’à ce que l’administration de Bush ne la remette récemment à l’ordre du jour.

Il n’existe, en outre, dans aucun autre pays de volonté réelle d’évoluer vers un système d’incrémentation « mathématique » des crédits budgétaires en fonction des résultats escomptés pour l’avenir ou atteints par le passé.

B/ Les arbitrages budgétaire gouvernementaux et les considérations de performance

La plupart des pays, qui ont adopté une logique de détermination des enveloppes budgétaires sous la forme de plafonds globaux, rendent leurs arbitrages en fonction de l’environnement économique et des priorités politiques du moment, indépendamment des objectifs de performance.

Le caractère traditionnel des arbitrages interministériels est encore en vigueur aux USA et également dans d’autre pays. Au USA, malgré l’importance de l’effort opéré en matière de planification par objectifs et la volonté affirmée d’orienter les procédures budgétaires vers la prise en compte des résultats, le processus de préparation du budget du gouvernement reste marqué par la prépondérance des facteurs politiques, qui tiennent à la volonté d’affichage des moyens mis en œuvre dans les secteurs prioritaires et au rapport de force entre les différents groupes d’intérêt.

Les arbitrages ne sont pas rendus en fonction des niveaux de performance attendus ou observés au cours des années antérieures.

Au Canada, les procédures d’élaboration du budget intègreront désormais une phase d’examen de « l’intégrité des programmes », qui consiste à allouer sur la base de leurs résultats des financements supplémentaires aux différentes actions auparavant soumise à une réduction des crédits.

La prise en compte des informations sur la performance dans les arbitrages gouvernementaux demeure toutefois ponctuelle et informelle, et sert bien davantage comme argument pour les ministères en cas de succès d’un programme pour obtenir des crédits supplémentaires que de moyen de régulation pour le Conseil du Trésor.

C/ L’attention des parlements et la performance dans les débats budgétaires

Dans la plupart des pays, l’abondance des informations sur la performance des administrations et des programmes n’a eu que des effets marginaux sur l’exercice parlementaire du pouvoir budgétaire.

Le dès intérêt manifeste des parlementaires en charge de décisions budgétaires est illustré par l’absence quasi-totale de questions portant sur la performance lors des auditions des départements ministériels portant sur leurs demandes de crédits60.

Le cycle budgétaire dans le cadre de la réforme budgétaire en Algérie

Pour permettre la compréhension des logiques ayant gouverné le cadre de la modernisation des systèmes budgétaires (MSB) dans lequel le gouvernement algérien veut mettre en place une budgétisation par programme axée sur les résultats dans un objectif de responsabilisation de ses gestionnaires, il est nécessaire d’exposer le cycle budgétaire actuel qui a fait l’objet d’une étude et expertise préalable.

A/ Le cycle budgétaire actuel

1/ La préparation du budget de l’Etat

La préparation du budget de l’Etat constitue une phase essentielle du processus de son élaboration. Elle est effectuée sous la responsabilité des autorités gouvernementales et fait l’objet d’une série d’études préliminaires et de mises au point successives.

Au moment de la préparation, on peut distinguer trois phases principales une phase de réflexion autonome, une phase de négociation et de discussions contradictoires et la mise au point définitive du projet de budget de l’Etat.

– Le choix des perspectives budgétaires

La préparation des budgets s’opère dans les différents ministères parmi lesquels le Ministre des Finances joue un rôle très important. La période de l’élaboration administrative est considérée comme la période la plus longue puisqu’elle commence au début du mois de janvier de l’année précédent celle de l’exécution du budget (n-1) et se termine la fin septembre de la même année.

Au premier trimestre de l’année (n-1) débute officiellement la procédure de préparation au niveau de chaque département ministériel et se termine à la conclusion des travaux de détermination des perspectives budgétaires aux environs du mois de mai.

Pour le ministère des finances, la Direction Générale du Budget (DGB) est le principal architecte de l’élaboration de la loi de finances. Elle a pour mission la préparation des prévisions de recettes ainsi que les grandes lignes et l’avant projet de budget en coordination avec d’autres directions du ministère tel que la Direction Générale des Impôts (DGI) et la Direction Générale du Trésor (DGT).

– Négociation et discussions contradictoires

C’est une phase qui se déroule sous la forme de conférences budgétaires regroupant des responsables de la DGB et des représentants des différents départements ministériels. Au courant du deuxième trimestre, tous les ministères doivent adresser à la direction générale du budget les éléments de calcul de crédits nécessaires à la reconduction des moyens prévus au budget précédent, tout en y ajoutant les mesures prévisionnelles nouvelles.

C’est une phase de préparation technique, qui doit s’achever à la fin du mois de juin et permettre d’arrêter le montant de la reconduction des crédits et celui des mesures nouvelles tenant compte des prévisions de recettes envisagées par le gouvernement aux titres de l’année considérée (n+1).

Il convient de préciser également que les premières conférences budgétaires ont pour objet non pas de déboucher sur des décisions, mais d’aboutir à un constat d’accord ou de dès accord sur le budget de reconduction.

– La mise au point définitive du projet de budget

Les secondes conférences budgétaires sont tenues entre juillet et septembre de l’année (n-1) période durant laquelle la mise au point détaillée du projet de budget est effectuée avant son examen par le Conseil des Ministres.

En effet, cette seconde phase de dialogue vise la mise au point définitive des dépenses et des recettes. En matière de dépenses, ces conférences ont pour objet de mettre au point définitivement les masses de crédits dans la limite du plafond fixé par le chef du gouvernement. Les mesures acquises ainsi que les mesures nouvelles sont clairement définies et permettront ainsi la préparation des documents budgétaires.

S’agissant des recettes, lors des conférences budgétaires de seconde phase (compte tenu de l’équilibre final retenu, et des ultimes décisions en matière de dépenses), les décisions sur le schéma fiscal définitif (notamment allégement ou relèvement d’impôt) sont prises à l’issue des discussions conjointes entre le Premier Ministre et le Ministre des Finances.

2/ Adoption des lois de finances

A la différence de la préparation, l’adoption du budget de l’Etat, qui constitue la phase juridiquement décisive, est largement réglementés par les textes.

A l’instar des autres textes législatifs, le projet de budget se présente sous la forme d’un projet de loi. Il doit, à cet effet, franchir deux étapes avant son adoption, à savoir

• – L’examen préalable du projet par les commissions parlementaires.
• – Discussion et vote du budget devant les instances parlementaires.

L’adoption de la loi de finances fait appel tant aux règles générales du droit parlementaire qu’aux dispositions strictes de la procédure budgétaire.

– Le rôle des commissions chargées des finances

Les commissions chargées des finances jouent un rôle essentiel dans l’exercice des prérogatives parlementaires en matière budgétaire. Elles sont chargées de préparer les discussions sur le projet de loi de finances. Une fois déposé auprès du Bureau de l’Assemblée, ce projet est mis directement à la disposition de la commission chargée des finances qui a pour mission de procéder à un examen détaillé de son contenu.

La documentation assez importante accompagnant le projet de loi de finances va faciliter la mission de la commission en constituant un support et un moyen d’information sur lesquelles porteront les débats de l’Assemblée.

Parmi les documents joints, on trouve

– Le rapport explicatif sur l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir faisant ressortir en particulier un état de prévision de recettes en devises exprimées en dinars et leur projet de ventilation en dépenses ;

– Les annexes explicatives faisant connaître notamment

• • Les évaluations par catégorie d’impôt, notamment celle relative aux mesures nouvelles et d’une manière générale les prévisions des produits revenant des autres ressources ;
• • La ventilation par chapitre des dépenses de fonctionnement de services de l’Etat éventuellement accompagnée d’une appréciation sur l’évolution du coût des services ;
• • La ventilation par secteur des dépenses à caractère définitif du plan annuel ;
• • La liste des comptes spéciaux du trésor faisant apparaître le montant des recettes, des dépenses et des découverts prévus pour ces comptes ;
• • La liste des taxes parafiscales ;
• • Le projet de loi portant règlement budgétaire de l’exercice n-3.

Préalablement à l’examen au fonds du projet de lois de finances et des documents joints, les commissions parlementaires procèdent à un examen en la forme de ces documents en s’assurant notamment du respect de sa présentation, de la nomenclature et du contenu du tableau de répartition.

Aussi, les membres de la commission ont pour mission d’analyser tous les chiffres avancés dans le projet ainsi que les répartitions des crédits de chaque département ministériel.

La première partie consiste tout d’abord à indiquer les montants globaux des crédits ouverts pour la loi de finances initiale, et le cas échéant de la loi de finances complémentaire, ensuite à indiquer les crédits sur l’année suivante, en signalant toute augmentation ou diminution en déterminant les variations constatées.

La deuxième partie contient un état comparatif des crédits par nature et par chapitre de dépenses pour leurs variations en pourcentage.

Les commissions des finances, après examen du projet de loi de finance, rédigent un rapport sur la politique économique et sociale qui constitue la synthèse des rapports particuliers établis par chaque commission et peuvent, à ce titre, proposer des amendements ou même faire appel à des personnes qualifiées susceptibles d’apporter une contribution de manière à faciliter l’examen et l’étude du projet de loi de finances.

Les débats sont ensuite ouverts aux parlementaires pour qu’ils puissent exposer à leur tour les observations et demander, éventuellement, plus d’explications.

– Discussion du projet du budget au niveau de la plénière

La Constitution de 1996 propose deux formes de procédures concernant les discutions du projet au parlement

• – La procédure d’interpellation.
• – La procédure de questions orales et écrites.

La première procédure consiste à permettre aux parlementaires d’interpeller et d’entendre les membres du gouvernement. Cette interpellation peut aboutir à la constitution d’une commission d’enquête lorsque le parlement n’est pas convaincu des réponses.

S’agissant de la deuxième procédure, elle consiste à permettre aux parlementaires d’ouvrir un large débat en saisissant n’importe quel membre du gouvernement en lui demandant de s’expliquer oralement ou par écrit sur tout ce qui relève du projet du budget.

Apres avoir été examiné donc, le projet de loi de finances est débattu et voté aux niveaux des deux chambres en octobre ; novembre et décembre pour être, après signature, être publié au journal officiel à la fin décembre.

3/ Phase d’exécution et de contrôle du budget

On dès igne par le terme d’exécution l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en œuvre les dispositions de la loi de finances à dater du 1er janvier qui suit son vote définitif et sa promulgation au journal officiel61.

En Algérie, l’année (n), celle de l’exécution du budget voté par le parlement, débute par une communication des crédits ouverts, sous forme de décrets selon le cas présidentiels ou exécutifs ou de notifications de programmes à travers les décisions d’individualisation de projets.

Puis une communication en cascade à tous les ordonnateurs suit sous forme de préparation des fascicules budgétaires des BF et peut prendre plusieurs mois, de janvier à avril.

Quant au contrôle de l’exécution du budget, ce dernier a été ressenti très tôt comme une nécessité primordiale afin d’assurer d’une part le respect de la légalité budgétaire c’est-à-dire la conformité de l’exécution administrative et comptable aux règles de droit, d’autre part celui de l’autorisation budgétaire donnée par le parlement.

Intervenant tantôt a priori, en cours d’exécution ou a posteriori, les contrôles peuvent être classés selon la nature des organes à qui ils incombent, en contrôle administratif ou juridictionnels.

En Algérie, la dernière phase du cycle budgétaire se déroule l’été de l’année (n+1) et l’automne de l’année (n+3). Les comptes administratifs sont présentés à la Cour des Comptes et la loi de règlement doit être déposée à l’Assemblée Nationale.

B/ Les changements fondamentaux proposés dans le cadre de la réforme

Pour réaliser la modernisation des systèmes budgétaires, quelques ajustements à ce cycle sont nécessaires et proposés par les experts consultants. En fait, il y aura toujours les mêmes grandes phases d’un cycle budgétaires complet.

Cependant, deux changements fondamentaux affecteront l’ensemble du cycle budgétaire. En premier lieu, le terme « ordonnateur » sera complété par celui de « gestionnaire responsable » pour indiquer que le gestionnaire du programme, sous-programme ou action, celui qui a autorisé pour exécuter les activités, devient responsable de leurs résultats ; ce n’est plus l’unique responsabilité du Ministre ou du directeur des moyens.

Ensuite, le deuxième changement fondamental se trouve dans la description des objectifs de chaque phase. L’exécution budgétaire, de purement comptable qu’elle était, revêt dorénavant une autre dimension celle de l’atteinte de résultats avec ce budget.

Conclusion du chapitre second

En France, le processus engagé par la LOLF n’est à l’évidence pas compatible avec le cadre de gestion actuel. En contrepartie de leurs obligations en matière de résultats et d’efficience, les gestionnaires sont en droit de revendiquer de nouvelles règles du jeu, qui favorisent davantage l’initiative et qui leur ouvrent de réelles marges d’autonomie. Cela implique notamment de mettre fin aux modalités actuelles du contrôle à priori, souvent formelles, parfois paralysantes, et de leur substituer des procédures modernes d’audit et d’évaluation.

La responsabilité des gestionnaires soulève d’abord le problème de l’organisation administrative. Les expériences étrangères les plus avancées reposent sur un constat simple il est inutile de plaquer un système de gestion par les performances sur des structures inadaptées ou mal préparées. Ce principe a entraîné des changements de périmètre et d’organisation plus ou moins prononcés selon les pays.

Ils ont pris la forme soit de transferts d’activités vers d’autres acteurs (externalisation vers le secteur privé ou décentralisation vers les collectivités territoriales), soit de réformes organisationnelles visant à mieux identifier la chaîne de responsabilité (création d’agences ou restructuration ministérielle)62.

• 60 H.GUILLAUME/ G.DUREAU/ F.SILVENT. Op. Cit. p, 120.
• 61 M. BOUVIER/ M. ESCLASSAN/ J-P LASSAL. op. cit. p, 262.
• 62 H.GUILLAUME/ G.DUREAU/ F.SILVENT. Op. Cit. p, 203.

Quant aux mesures de performance, leur introduction dans les décisions budgétaires de l’Etat n’a pas concerné tous les pays. Dans ceux où cette orientation a été mise en œuvre, elle s’est heurtée à de nombreux obstacles, qui ont conduit soit à recentrer la démarche sur des champs d’application plus réduit, soit à restreindre les ambitions des projets initiaux, dans leur portée comme dans leur calendrier63.

• 63 H.GUILLAUME/ G.DUREAU/ F.SILVENT. Op. Cit. p, 114.
• 64 La modernisation du secteur public. « Axer la gouvernance sur la performance » Synthèse de l’OCDE. décembre 2004. P, 2.

Dès lors, les autorités publiques doivent faire preuve de ténacité. Il faut du temps pour établir des mesures et des indicateurs de performance, et plus longtemps encore pour qu’ils soient utilisés par les agents publics et les responsables politiques.

Toutefois, et c’est l’essentiel, bien des aspects de l’administration ne sont pas mesurables les agents publics resteront principalement influencés par les valeurs et les traditions. Donc valorisation des facteurs collectifs ; on ne saurait les remplacer64.