Un état des lieux de la consultation citoyenne
2.3 Un état des lieux de la consultation citoyenne
2.3.1 Le socialisme communal ou la (ré-)émergence de la gouvernance au niveau des territoires
Démocratiser le pouvoir ou rendre le pouvoir au peuple ? Ces questions soulevées par H. HATZFELD (2019) relèvent toutes les deux de la même logique : la contestation du centralisme d’État.
Dès les années 1960, elle se matérialise par une volonté d’émancipation locale par le biais d’une réforme décentralisatrice et une meilleure acceptation du pouvoir politique territorial. 1968, marque une continuité dans l’opposition en s’étendant dans les mouvements sociaux ou les grèves.
De ces mouvements vont émerger de nouvelles expériences participatives. On ne parle pas encore de concertation citoyenne, mais plutôt d’une forme de « démocratie directe » (forums, importance donnée au collectif, le refus d’avoir un représentant, par exemple, un porte-parole ou encore les assemblées générales).
Cette critique, qui a pour origine le syndicalisme (la Confédération Fédérale Du Travail) ou les mouvances écologistes/féministes, se réfère au léninisme et au monopole partisan sur les corps intermédiaires (associations, syndicats)11.
La pensée d’A. TOURAINE (1973, 1978) concernant les mouvements sociaux va essaimer dans les milieux politiques. Celui-ci évoque le fait que les acteurs sociaux possèdent la capacité d’être les protagonistes des changements sociétaux (autrement dit, l’autogestion).
C’est à partir de ce cadre-là que l’on commencera à parler de la notion de « démocratie participative » dans les années 1960-1970 en intégrant les citoyens (ou habitants) dans les processus de décision.
Pour illustrer et expliciter cette partie qui pose les fondements historiques de la concertation citoyenne en France, nous allons retracer désormais le contexte dans lequel s’inscrivent ces changements fondamentaux. Cela nous permettra de comprendre comment s’est imposé ce modèle de gouvernance au niveau local.
Ainsi, l’histoire des luttes urbaines se calque tout d’abord sur l’évolution idéologique d’une partie du système partisan français. De cette façon, le parti socialiste a entamé une mue générale en faveur de la « démocratie locale ».
Tout d’abord, les évènements de mai 1968 ont fortement influencé le champ politique vers un mouvement plus global de remise en question.
Ensuite, l’échelon local apparaît au premier plan pour être un véritable laboratoire d’idées (cf. les expériences de Roubaix et de Louviers à cette époque)12. Le rapport d’O. GUICHARD (1976)13 stimulera « la participation » afin qu’elle puisse devenir « l’âme de la démocratie locale et le ressort de son efficacité ».
À cela s’ajoute, la transformation de l’électorat socialiste avec l’émergence des « nouvelles classes moyennes » (LEFEBVRE R., 2011, p. 64).
De la sorte, il y a une réciprocité très forte entre les groupes sociaux qui constituent les localités et le changement de logiciel vers la concertation [érigée en étendard du changement social]. C’est de là que va naître que l’on appelle le « socialisme municipal ».
Le programme socialiste de 1977 stipulait bien que « le projet municipal socialiste est sans équivoque : « fidèles à un passé républicain qui voulait faire de la commune la cellule de base de la démocratie, nous voulons faire demain de la même commune la cellule de base du socialisme »14.
11 Toutes ces informations ont été récoltées dans le chapitre d’ouvrage d’HATZFELD H. (2011, pp. 57-58).
12 Cf. HATZFELD H. (2019)
13 Repris de LEFEBVRE R. (2011, p. 64).
14 COLLECTIF (1977), Citoyen dans sa commune. Propositions municipales socialistes, Paris : Flammarion, p. 7.
De ce fait, la participation des citoyens au niveau local devient un enjeu important pour le parti, car elle s’inscrit dans une stratégie de conquête ascendante du pouvoir.
Par conséquent, on voit ici poindre un projet politique qui marquera de manière importante les territoires et la gouvernance locale.
2.3.2 Des luttes urbaines à la citoyenneté urbaine
Affirmer que le politique modifie les pratiques sociales dans une collectivité locale est une gageure. Seulement, le « socialisme municipal » a eu, sans nul doute, un rôle à jouer dans les comportements citoyens et leur perception de l’aménagement du territoire.
De ce fait, on constate une montée en puissance des mouvements urbains.
L’exemple du conflit de l’Alma- Gare à Roubaix15 (1966-1983) est représentatif des changements qui se sont opérés sur le plan local à la suite de cette parenthèse socialiste (ou de l’Union de la Gauche). En effet, l’Alma- Gare était un quartier populaire dégradé dont la mairie souhaitait la rénovation. Seulement, celle-ci s’est heurtée à une résistance importante des habitants.
En effet, les liens communautaires prégnants des associations d’habitants ont été un des éléments déterminants pour faire infléchir la mairie dans son processus décisionnel.
Par extension, les sociologues interprètent ce type d’opposition de manière paradoxale, car, d’un côté, elle est une manière de s’opposer aux politiques publiques, et d’un autre, elle appuie sur l’appareil d’État pour conduire une sorte d’expérimentation (BACQUÉ M.-H., & GAUTHIER M., 2011, p. 43).
Intitulé la « résistance au changement » (COCH L. & FRENCH J. R. P., 1948), le réflexe provoqué dans le cadre de l’exemple de Roubaix est « une combinaison de réactions individuelles (sentiment de frustration) et collectives ». COCH L. & FRENCH J. R. P. (1948) ont proposé l’idée que le changement serait mieux accepté si les habitants (ou agents) participaient à sa conception.
Pour aller plus loin, la « résistance au changement » est aussi la résultante d’une bifurcation dans les habitudes, les rites ou les coutumes.
« Les individus tiennent à leur système de valeurs ancien parce qu’il à force de normes de groupe et qu’ils rejettent de nouvelles au regard d’une légitimité qui ne leur est pas encore accordée » (LEWIN K., 1966, pp. 498-519).
On constate que le collectif de quartier souhaitait préserver l’identité ouvrière du territoire de l’Alma-Gare et ne pas voir pousser des grandes barres d’immeubles.
En 1976, une équipe d’architecte viendra en soutien de l’APU (Atelier Populaire d’Urbanisme), composé d’habitants et de militants d’extrême gauche, ce qui va inévitablement changer les équilibres.
Par ce biais, le collectif va proposer un contre-projet à la municipalité qui sera accepté par celle-ci. Et fin 1977, la mairie entérinera la rénovation du quartier selon les plans proposés par l’APU.
15 Cf. les travaux de H. HATZFELD, 1986 sur ce point.
Conséquemment, les ateliers populaires incarneront une réponse de la base à la gouvernance locale jusqu’à intégrer (ou être impliqués) dans le processus décisionnel. Des mouvements similaires qui suivront en France seront réellement actifs jusqu’à l’élection de François Mitterrand en 1981 et seront réactivés à l’aune de la crise financière de 2008.
L’année 2008 marque une rupture et a contribué la réémergence des luttes urbaines. On voit ainsi, la naissance de groupements de citoyens d’essence politique qui inscrivent leur action dans l’espace.
Les Don Quichotte à Paris, les Indignados à Madrid ou Occupy Wall Street à New York induisent la « reformulation des rapports individuels et collectifs à la politique sous la forme de mouvements citoyens inscrits dans l’espace urbain » (GIBAND D. & SIINO C., 2013, p. 645). En parallèle, l’affirmation d’une « urbanité combative » s’étendra à d’autres espaces et ne concernera pas seulement les villes.
Elle se caractérisera principalement par des initiatives citoyennes de réappropriation du territoire par une effervescence d’actions alternatives.
Les actions collectives pour des « zones à défendre » (ZAD)16 qui concernent principalement des grands projets d’aménagement (Sivens, Notre-Dame-des-Landes…) en seront les principaux avatars.
16 L’acronyme ZAD est un détournement de Zone d’Aménagement Différé.
Pourtant, le nœud gordien de ces contestations reste le territoire urbain. Au fur et à mesure du temps, les systèmes politiques d’encadrement vont prendre en considération ces menaces et vont adapter leur politique publique afin de répondre à ces défiances.
« Les autorités publiques ont développé tout un appareillage (la démocratie participative) en réponse à ce qu’elle perçoit de la citoyenneté urbaine et découpe la ville en périmètre d’intervention, légitimant programmes et actions publiques dans lesquels les citoyens s’enferment ou s’adaptent et sont contenus » (ibid, 2013, p. 694).
Malgré l’instrumentalisation des dispositifs participatifs, la place du citoyen changera sur les enjeux et les problématiques du territoire, car ceux-ci relèveront désormais d’une institutionnalisation de leur action dans l’espace.
2.4 Les outils de concertation citoyenne, un médiateur de la géographie sociale
L’aspect participatif est quelque peu occulté en géographie sociale lorsque l’on aborde la question de la gestion locale des territoires. L. BLONDIAUX, chantre de cette analyse, contribue à confirmer ce cheminement intellectuel: « de manière plus générale, les formes de cette participation au pouvoir local n’ont guère intéressé la science politique. […] la participation des citoyens fait encore aujourd’hui figure de parent pauvre de l’analyse des politiques locales » (2005, p. 18).
Par voie de conséquence, la géographie peut se placer dans ce champ quelque peu négligé par la science politique.
Ainsi, selon P. D’Aquino, « il est temps que la géographie réinvestisse la politique locale, ou plutôt localisée, pour une conjugaison mieux adaptée au temps présent » (2002, p. 4).
Non que l’opinion de P. D’Aquino soit dénuée de sens, mais il faut que l’analyse participative complète la démarche politiste sans pour autant la concurrencer. Les questions spatiales sont assez abordées par les politistes17.
Ces dernières décennies ont vu l’introduction de la participation des citoyens aux processus de décision en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire.
Si l’on réalise un retour en arrière dans les années 1980, la plupart des tenants du développement local recherchaient à donner une dimension endogène à la démarche d’un projet de territoire.
Ceci coïncidant avec l’appropriation du développement local par la pensée économique.
« Les échanges locaux et non marchands ont une importance capitale, le développement local s’est précisé, devenant un processus de diversification et d’enrichissement d’un territoire, à partir de la mobilisation et de la coordination de ses potentialités spécifiques » (X. GREFFE in VACHON, 1993).
Subséquemment, la réflexion se focalise sur la mise en place de programmes sociaux ou économiques répondant aux attentes des populations locales. De cette manière, le focus est porté sur les acteurs de la société civile : des clubs d’acteurs économiques, des organisations paysannes ou encore des associations…
Parallèlement, on assiste à une axiomatisation de la procédure établissant la mise en œuvre d’outils de concertation citoyenne et une planification du développement local.
« La planification locale participative » dans les années 1980 (P. D’AQUINO, 2002) instaure une méthode pour le choix des programmes d’actions par les acteurs locaux. Par ce biais, « l’idée est alors d’amener les populations locales au même niveau de connaissance et de conscience que les institutions les encadrant.
Les acteurs locaux, en maîtrisant une méthode d’analyse et de réflexion sur les conditions de leur développement, deviendront conscients de l’évolution de la situation générale et pourront ainsi l’influencer en fonction de leurs propres aspirations » (Ibid, 2002).
Autre point important, la pluralité des contextes territoriaux coïncide avec la diversité des outils pouvant être utilisés. « Il faut accepter l’idée du particulier et reconnaître que chaque territoire puisse avoir des outils et choisir des voies de développement qui lui soient propres (J. GAGNON in DUVERNAY J., 1989).
Par la suite, l’appropriation territoriale du développement local deviendra le maître mot des promoteurs des outils de concertation citoyenne.
17 Tous droits réservés ©David Vigneron. Extrait tiré de BUSSI M., LIMA S. et VIGNERON D. (2009).
Après la Conférence de Rio en 1992, la participation deviendra un des piliers des Objectifs pour le Développement Durable (ODD).
De la Loi Voynet en 1999 à la Loi relative à l’Égalité et à la Citoyenneté en 2017, l’institutionnalisation des démarches participatives se fera de manière progressive en France par un renforcement juridique et une multiplication d’obligations légales.
Dans ces conditions, toute opération faisant émerger un mécanisme participatif s’inscrit dans l’espace.
Pour reprendre les recherches de T. JOLIVEAU (2001), « la dimension territoriale de la participation » recèle trois champs de contraintes : l’organisation du territoire avec laquelle l’opération va forcément interagir, le niveau hiérarchique considéré et ses interrelations avec les autres niveaux et enfin, la limite jusqu’à laquelle joue la décision.
Ces trois champs de contraintes sont rarement formulés par les acteurs du développement local. Les raisons tiennent principalement au fait que les acteurs de la participation ont une conscience partielle de l’espace. S. LARDON (2003) appelle cela une « territorialité cachée ».
Pour contribuer à combler cet écueil, nous nous proposons d’utiliser l’analyse transactionnelle qui situe les interactions sociales à l’échelle de la vie quotidienne dans un espace de proximité, par exemple.
Ainsi, l’espace transactionnel peut-être perçu comme un foyer d’interactions sociales entre les acteurs locaux. Ces derniers en tant qu’agents forment des réseaux tels que nous l’avons déjà démontré avec le concept de géocratie.
Ainsi, les outils de concertation citoyenne deviennent les médiateurs d’une transaction sociale entre des acteurs qui tissent une maille de proximité.
Par consentement mutuel élu/citoyen, la participation est une forme de contrat tacite, mais cela va bien au-delà de l’individu. Ce compromis pour qu’il soit efficient doit intégrer une dimension communautaire. La portée du projet est indispensable pour mesurer le degré d’implication des citoyens.
De plus, il nécessite un cadre d’application formalisé par les élus pouvant aboutir à une certaine dévolution des pouvoirs.
Ces deux éléments mis bout à bout vont aboutir à ce que l’on appelle l’empowerment du citoyen, une sorte d’école de la démocratie aboutissant à la création d’une culture participative. Celle-ci s’est ancrée progressivement dans nos territoires jusqu’à créer un système d’acteurs dont les interactions sont catalysées par les outils de participation citoyenne.
Dans la partie qui suit, nous allons tenter de dénouer l’écheveau de la consultation citoyenne en posant un diagnostic de la problématique relationnelle entre les élus et les citoyens.
