Outils de concertation citoyenne, Gouvernance territoriale

Table des matières
  1. Outils de concertation citoyenne, Gouvernance territoriale
  2. David Vigneron
  3. La consultation citoyenne et le concept de participation
  4. La gouvernance territoriale et la géographie sociale
  5. Un état des lieux de la consultation citoyenne
  6. La complexité de l’écosystème de la participation citoyenne
  7. Les stratégies des acteurs sur l’innovation participative
  8. Méthodologie d’enquête, les outils de concertation citoyenne
  9. La mise en œuvre de l’enquête, la concertation citoyenne
  10. L’analyse des résultats, outils de concertation citoyenne

Les outils de concertation citoyenne, un levier pour la gouvernance territoriale

École de management de Normandie
École de management de Normandie

Mémoire de Master en MS Stratégie de développement & territoires
Les outils de concertation citoyenne, un levier pour la gouvernance territoriale
Les outils de concertation citoyenne, un levier pour la gouvernance territoriale

VIGNERON David

À Caen, date : 07/06/2021

Nom du Tuteur : Angélique Chassy

Indice de similitude Turnitin :

Confidentiel

Déclaration sur l’honneur de l’étudiant
[Accompagnant les dépôts écrits et/ou électroniques]

Je déclare que :

1. Ce travail destiné à être évalué est constitué principalement de mes idées, analyses, interprétations et rédaction. Il résulte de ma propre activité académique et de recherche.

2. Lorsque le travail reprend le travail d’autres auteurs, une référence bibliographique l’indique clairement dans le format adopté par l’école.

3. Lorsque les paroles ou les écrits d’autrui sont directement inclus dans le texte, ils apparaissent entre guillemets et sont convenablement cités.

4. Toute source employée dans la compilation de ce travail, de quelque nature que ce soit est identifiée dans le corps du texte et dans la bibliographie.

5. Aucune partie importante de ce travail n’a été déposée lors d’une évaluation antérieure dans mes cours précédents. Tout contenu de mon travail académique précédent est cité et identifié dans la liste des références bibliographiques dans le corps du texte et dans la bibliographie.

6. Aucune aide non autorisée n’a été obtenue de ma part auprès d’autres étudiants, amis ou à partir de sites Internet du type ‘aide scolaire’. *

En signant cette déclaration, je suis informé(e) que ce travail peut être soumis à un logiciel de détection du plagiat et je donne ma permission pour que l’école accomplisse ce travail de vérification.

Date : 07/06/2021 Signature : Signature

* sites internet qui proposent le téléchargement gratuit ou payant de travaux académiques

Remerciements

En premier lieu, je tiens à remercier Madame Angélique Chassy qui a pu se rendre disponible au moment charnière de l’élaboration de ce mémoire, ainsi que pour ses conseils avisés.

Je remercie également les personnes qui ont accepté de m’accorder un peu de leur temps pour réaliser les entretiens de ce mémoire : élus, techniciens, praticiens et chefs d’entreprise.

Enfin, merci à tous mes proches pour le soutien apporté au cours de cette année particulière.

Résumé

La succession de crises multidimensionnelles depuis 2015 en France réinterroge la relation entre la puissance publique et la population.

On assiste, ainsi, à une nouvelle demande d’inclusivité de la part des administrés. Pour y répondre, les décideurs tentent des innovations politiques en matière de concertation. Pourtant des outils de concertation existent préalablement.

Ce présent travail propose de mettre en avant les outils de concertation existants plutôt que la quête d’innovation qui ne fait que répondre partiellement à une attente sociale forte.

À travers, le cadre théorique de la géographie sociale, nous nous proposons de réaliser une analyse multiscalaire des de la gouvernance territoriale à travers le spectre des outils de concertation citoyenne.

Plus spécifiquement, nous verrons dans quelle mesure les dispositifs de concertation pourraient être utilisés afin de rapprocher les usagers du processus décisionnel politique et par extension, des élus.

Pour répondre à cette problématique, nous avons réalisé des entretiens avec des acteurs de Loos-en-Gohelle (près de Lille) et des praticiens.

De plus, nous avons exploité le corpus recueilli avec une méthode mélangeant l’analyse quantitative et qualitative des données récoltées (par traitement statistique et par une analyse discursive).

Mots-clés : Géographie sociale — Gouvernance territoriale — Innovation — Outils de concertation citoyenne.

Summary

The succession of multidimensional crisis since 2015 in France re-examines the relationship between public authority and population. We are thus witnessing a new demand for inclusiveness on the part of citizens.

To respond to this, decision-makers are attempting political innovations in terms of consultation.

However, tools for citizen cooperation already exist. This research dissertation proposes to highlight the existing tools for citizen cooperation rather than the quest for innovation which only partially responds to a strong social expectation.

Through the theoretical framework of social geography, we propose to provide a multiscalar analysis of territorial governance across the spectrum of tools for citizen cooperation.

More specifically, we will see to what extent consultation mechanisms could be used to bring users closer to the political decision-making process and, by extension, elected officials.

To address this issue, we conducted interviews with stakeholders from Loos-en-Gohelle (near Lille) and practitioners.

In addition, we used the corpus with a method combining quantitative and qualitative analysis of the data collected (by statistical processing and by discourse analysis).

Keywords: Social geography — Territorial governance — Innovation — Tools for citizen cooperation.

Glossaire des sigles

ACC : Co-entreprise de Saft et Stellantis pour le projet de gigafactory
ADEME : Agence de la Transition Écologique (ex-Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie)
ADOPTA : Association pour le Développement Opérationnel et la Promotion des Techniques Alternatives
AMELIO : Accompagnement renforcé pour améliorer les logements
ANCT : Agence Nationale des Collectivités Locales
APD : Analyse Propositionnelle du Discours
APU : Atelier Populaire d’Urbanisme
ARBDD : Agence Régionale pour la Biodiversité et le Développement Durable
ARCEP : Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes
CALL : Communauté d’Agglomération Lens-Liévin
CCC : Convention Citoyenne sur le Climat
CCCA : Communauté de Communes Caux-Austreberthe
CD2e : Pôle d’Excellence Régional de l’Éco-transition
CERDD : Centre Ressource du Développement Durable
CEREMA : Centre d’Études et d’Expertise sur les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement
CEVIPOF : Centre de la Vie Politique Française – Sciences
Po CNDP : Commission Nationale du Débat Public
DRÉAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale
EPT : Établissement Public Territorial
FEADER : Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural
GIP : Groupement d’Intérêt Public
GIRE : Gestion Intégrée de la Ressource en Eau
IAE : Institut d’Administration des Entreprises
ICPC : Institut de la Concertation et la Participation Citoyenne
IFOP : Institut Français d’Opinion Publique
INM : Institut du Nouveau Monde
INSEE : Institut National de la Statistique et des Études Économiques
MEL : Métropole Européenne Lilloise
NGP : Nouvelle Gestion Publique
OBNL : Organisme à But Non Lucratif
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économique
OCPM : l’Office de Consultation Publique de Montréal
ODD : Objectifs pour le Développement Durable
PAT : Plan Alimentaire Territorial
PCAET : Plan Climat-Air-Énergie Territorial
PDE : Plan Directeur de l’Eau
PLU : Plan Local d’Urbanisme
PNR : Parc Naturel Régional
PPRI : Plan de Prévention des Risques d’Inondation
PS : Parti Socialiste
REV3/TRI : Troisième Révolution Industrielle (Hauts-de-rance)
RIC : Référendum d’Initiative Citoyenne
ROBVQ : Regroupement des Organismes des Bassins Versants du Québec
SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale
SGMAP : Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique
SRU : Solidarité de Renouvellement Urbain
TEAM2 : Pôle National de l’Innovation pour le Recyclage
ZAD : Zone À Défendre

Table des matières

Déclaration sur l’honneur de l’étudiant 2
Remerciements 3
Résumé 4
Mots-clés 4
Summary 5
Keywords 5
Chapitre 1 – Introduction 9
Chapitre 2 – Contextualisation 13
2.1. Les éléments contextuels 13
2.1.1. Définition de la consultation 13
2.1.2. L’agencement du concept de participation par les échelles d’Arnstein et Wilcox 15
2.2. L’ancrage théorique 20
2.2.1. La gouvernance ou le besoin de coordonner un système d’acteurs 22
2.2.2. L’appropriation de la gouvernance par les géographes 23
2.2.3. L’apport de la géographie sociale à la gouvernance territoriale 25
2.3. Un état des lieux de la consultation citoyenne 27
2.3.1. Le socialisme communal ou la (ré-)émergence de la gouvernance au niveau des territoires 27
2.3.2. Des luttes urbaines à la citoyenneté urbaine 29
2.4. Les outils de concertation citoyenne, un médiateur de la géographie sociale 30
Chapitre 3 – La complexité de l’écosystème de la participation citoyenne 33
3.1. Typologie versus évaluation, le dilemme de la consultation 33
3.1.1. Classer : une alternative à la compréhension des dispositifs participatifs ? 35
3.1.2. L’évaluation des dispositifs de concertation au prisme de l’évaluation des politiques publiques 41
3.2. Les stratégies et perceptions des acteurs sur l’innovation participative 44
3.2.1. La révolution numérique, une alternative pour les acteurs territoriaux ? 44
3.2.2. La commune de Laillé (Ille-et-Vilaine) au révélateur de la perception citoyenne 47
3.3. Vers une labellisation de l’innovation ? 49
Chapitre 4 – Analyse des résultats 52
4.1. Méthodologie d’enquête 52
4.1.1. Choix de l’étude 52
4.1.2. Choix de la méthodologie 52
4.1.3. La stratégie de vérification et les limites imposées par les instruments de recherche
4.1.4. Justification des terrains de recherche 53
4.1.5. Les sources d’information ou de données récoltées 54
4.1.6. L’échantillonnage 55
4.1.7. Le traitement de données 55
4.2. La mise en œuvre de l’enquête 58
4.2.1. Le traitement du questionnaire de territoire (enquête quantitative) 58
4.2.2. L’enquête qualitative 62
4.3. Les limites de la méthode d’investigation 66
4.4. L’analyse des résultats 67
4.4.1. Le questionnaire de territoire de la Communauté de Communes Caux- Austreberthe 67
4.4.2. L’analyse sémantique avec Tropes 71
4.5. Préconisation et pistes de réflexion 76
Conclusion générale 78
Glossaire des sigles 80
Bibliographie 82
Table des illustrations 89
Liste des annexes 91
Annexes 92

Chapitre 1 – Introduction

La Covid-19, les « Gilets Jaunes », le dérèglement climatique et la menace terroriste sont autant de défis auxquels la puissance publique française est confrontée. Aussi, cette crise multidimensionnelle réinterroge le quotidien de la population et suscite une remise en question de l’action du politique vis-à-vis de ses administrés.

On l’a vu les « Gilets jaunes » demandaient plus d’horizontalité dans la prise de décision début 2019.

Ainsi, le Référendum d’Initiative Citoyenne (RIC), revendication principale des « ronds-points », correspond pour ses contempteurs au « seul mode de gouvernement réellement démocratique en toutes matières et écrits par nous-mêmes » [dixit Étienne Chouard, professeur de droit et d’économie] (AYAD C., 2019).

De plus, la crise de la Covid-19 a confirmé cette aspiration citoyenne. En effet, BANCE P. & CHASSY A. (2020) ont mené une enquête exploratoire en ligne sur le thème de « la perception de la politique par les citoyens et ses limites en temps de crise sanitaire ».

Avec un échantillon représentatif de 317 personnes, cette consultation a révélé qu’une majorité de répondants souhaitent une meilleure inclusion citoyenne dans le processus décisionnel1.

1 « 3 sur 4 estiment pouvoir apporter des informations pertinentes pour anticiper la crise et plus de 4 sur 5 estiment que la participation citoyenne est une démarche pertinente dans le processus décisionnel pour prévenir ce type de crise ».

Appropriation, meilleure inclusivité, la demande de responsabilisation citoyenne s’accentue en période de crise.

D’un autre côté, quelle est la réponse des pouvoirs publics à ses attentes populaires ? On s’aperçoit que la complexité des crises rend la réponse de l’État confuse ou mal comprise pour les citoyens.

La gestion de la crise et plus précisément, l’implémentation du (re)confinement en mars et en octobre 2020 révèle que toutes les méthodes du management de projet enseignées dans les instituts de formation (facultés et écoles) ont été déployées pour réaliser l’exercice : diagnostic d’une situation exceptionnelle, chiffres clés pour installer une rationalité structurée de l’action, ambiance d’engagement et récit collectif mobilisateur (ROCCA M., 2020).

S’il existe une adhésion citoyenne palpable aux mesures étatiques prises par l’État, le terrain des affects est lui bien atteint.

Selon l’enquête “Citizens’ Attitudes Under the COVID-19 Pandemic” (CEVIPOF, 2020), les Français ont exprimé un niveau plus important de colère que d’anxiété à propos de la gestion de la crise. Malgré une forme de « colère latente », les pouvoirs publics ont pourtant su mener un « aggiornamento » de temps de crise en innovant.

Le Grand débat, les cahiers de doléances ou la Convention citoyenne pour le climat consécutif de la crise des « Gilets jaunes » sont autant de réponses au besoin d’instances qui permettent l’implication des administrés en matière d’action collective.

Surtout, ces initiatives ont été l’occasion de « refabriquer de la citoyenneté » (FRESSOZ F., 2019) en recréant un lien entre le Politique et les usagers.

Pourtant et encore une fois, il existe une défiance vis-à-vis de l’effectivité des propositions faites lors de la convention citoyenne pour le climat, car certains membres de ladite convention craignent un « détricotage » de certains principes adoptés par l’exécutif.

Face à la reconsidération de la pertinence de la gouvernance des politiques publiques, on se retrouve ici face à une dichotomie entre des citoyens qui souhaitent se rapprocher des processus de décision et un système représentatif qui gouverne selon des fondements hérités de la doctrine de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) ou New Public Management qui s’est imposée dans les années 1980).

Celle-ci conduit en effet les pouvoirs publics à rechercher l’efficience en arbitrant entre diverses actions possibles.

Autrement dit, il s’agit d’introduire des outils issus de l’entreprise dans l’action publique par une approche hiérarchique.

Par exemple, Emmanuel Macron avait renforcé le caractère managérial de l’action publique à son arrivée au pouvoir en 2017. Beaucoup de députés ont été investis sur la base d’un CV et d’un entretien puis réunis lors d’un séminaire de « cohésion » au musée du Quai Branly (RIVAL M., 2017).

Un paradigme administratif qui a essaimé au sein de l’appareil étatique et notamment au niveau local.

« Les démarches de performance, et plus généralement la gestion de la performance, sont aujourd’hui très largement diffusées au sein des organisations publiques des pays occidentaux.

Cette évolution de la gestion publique, qui a concerné dans un premier temps et majoritairement l’administration centrale et les agences gouvernementales pour se diffuser progressivement au secteur public local, traduirait un mouvement de fond appelé à durer » (OCDE, 2005 ; BOUCKAERT G. et HALLIGAN H., 2008).

En tenant compte du contexte de crises dites « systémiques », plusieurs questions fondamentales ont fait irruption avec la succession de celles-ci conduisant à préconiser d’autres modalités de prise en compte et de mise en œuvre de l’intérêt général fondées sur une appropriation à l’appui d’outils de consultation citoyenne.

Le côté abrupt de la demande d’inclusion citoyenne dans les processus de décision politique à l’échelle nationale nous amène à nous interroger sur l’efficience de la gouvernance territoriale2 des collectivités locales.

Le contrôle interne et externe dans les collectivités locales

Ici, l’importance de l’analyse multiscalaire (coopération, engagement ou proximité) sur les consultations citoyennes à toute sa place, car il permet de faire le lien entre tous les jeux d’acteurs politiques et autres.

2 « Processus de coordination des acteurs, notamment publics, mais aussi de construction de la territorialité et d’appropriation des ressources. Cette forme de gouvernance s’adosse dès lors sur une situation de proximité mixte qui combine proximité géographique et proximité institutionnelle des acteurs » (LELOUP F. et al, 2005).

Derrière le partenariat renouvelé apparent, il subsiste encore des réserves de la part de l’électorat vis-à-vis de la capacité du personnel à répondre à ses attentes.

Assurément, les faibles taux de participation aux élections communales et communautaires de 2020 en France (41,6 % au second tour, source : ministère de l’Intérieur) symbolisent une érosion structurelle de l’expression du vote. Dans ce cadre, les innovations en matière de concertation citoyenne apparaissent comme une solution. Conséquemment, la question de recherche porte sur ce point.

Le besoin d’innovation par ce que l’on pourrait appeler l’approche « client » (en référence à la NGP) serait-il le seul moyen d’éviter une atomisation de la relation des citoyens avec le pouvoir ?

Pour répondre à cette interrogation, nous chercherons à mettre en surbrillance le fait que la demande de concertation émane des acteurs locaux et des citoyens. Également, on constate que les gouvernements semblent s’être approprié le processus.

Paradoxalement, cette demande répond à un besoin croissant d’innovation dans les démarches participatives. À travers ce constat, nous nous proposons de mettre en lumière d’autres formes de concertation citoyenne qui existent déjà, mais qui ne constituent pas nécessairement des innovations.

Plus spécifiquement, nous tenterons de percevoir comment ces dispositifs tangibles (ou praxéologiques) pourraient être utilisés afin de rapprocher les usagers du processus décisionnel politique et par extension, des élus.

Les résultats de cette analyse, nous amènerons à développer un modèle opérationnel d’utilisation de ces outils.

Les registres de concertation du public, les projets de territoire3 ou les cahiers de doléance sont autant de corpus intéressants à mobiliser pour tout acteur politique qui souhaite développer un partenariat diversifié.

3 « Le projet de territoire est une notion vaste que portent différents territoires avec des réalités institutionnelles variées ayant trait à divers cadres d’application. La désignation est informelle, elle s’applique également à des démarches infra-communautaires, particulièrement dans le cadre de la politique de la ville ». (BERNARD C., 2015).

L’idée principale est de comprendre pourquoi l’existant est-il sous- utilisé ? Est-ce que ceci est dû au fait qu’il y a un manque d’informations vis-à-vis de leur existence ou d’un manque de compréhension de l’outil ?

On remarquera que les cahiers de doléances ont déjà été utilisés lors de la crise des « Gilets jaunes », cependant, ceux-ci restent encore sous-exploités par les chercheurs (DEHIMI M., 2020).

D’un autre côté, a-t-on déjà entendu parler des registres de concertation du public ?

Généralement, ils sont à disposition des citoyens en mairie afin qu’ils puissent participer à l’élaboration d’un projet local (un Plan Local d’Urbanisme Intercommunal, par exemple). Pourtant, ceux-ci sont peu ou prou utilisés et mobilisés. Pour quelles raisons ?

Dernier outil, la réussite d’un projet de territoire dépend de la conduite d’un diagnostic partagé. DUBUS N. et al. (2010) estiment que pour « qu’il y ait vraiment un débat démocratique, il importe que tous les citoyens, dont les élus, aient accès aux documents, voire aux outils concernant l’aménagement de leur territoire, et puissent réellement en appréhender les enjeux ».

Pour ce présent mémoire, nous allons discuter de la notion de la gouvernance territoriale et de son articulation avec les moyens mis en place pour rapprocher les élus et les électeurs. Aux premiers abords, ce choix laisse présager que l’orientation méthodologique prise s’orientera vers les sciences de gestion et plus précisément, la sociologie des organisations (BERRY M., 1983 ; MOISDON J.C., 1997).

De telle sorte que l’on considèrera notre argumentaire comme un problème de structure organisationnelle au sens large (par exemple, le management public [ou la NGP] et l’importance de la consultation dans la décision publique).

Seulement, nous pensons que rajouter la dimension territoriale est important même si ce concept est peu usité dans les sciences de gestion. On considère que les méthodes de concertation citoyenne s’inscrivent dans un processus beaucoup plus large.

Pour qu’il y ait appropriation, il convient d’inclure le citoyen (qui est demandeur) dans le processus de décision. « Pour leur part, les citoyens sont devenus des acteurs centraux de l’évolution des valeurs sociales.

De plus en plus avertis, de mieux en mieux informés, ils sont plus critiques face à leurs gouvernements, à la gouvernance de leurs institutions et aux activités des organisations qui composent leur environnement » (TREMBLAY, S. et LACHAPELLE G. 2009).

Ainsi, la géographie sociale cherche à démontrer la complexité des enjeux et des dynamiques qui affectent l’organisation politique (sous-entendu l’acceptation sociale des dispositifs de concertation par les citoyens).

Par ce biais, nous évoquerons dans une première partie l’importance de la gouvernance territoriale dans les consultations citoyennes. Pour ce faire, nous élaborerons un modèle explicatif sous forme d’état de l’art.

Quelle est la place du citoyen dans la démocratie locale ? Quels liens peut-on faire entre citoyenneté et participation ?

Dans un second temps, nous nous interrogerons sur l’implémentation des outils de participation citoyenne en tentant d’en dresser une typologie. Peut-on également évaluer leur efficacité comme les politiques publiques ?

Nous apporterons en plus les réponses apportées par les décideurs politiques en matière de renouvellement (ou d’innovations) en matière de concertations citoyennes. Peut-on parler de marginalisation de ces outils, par exemple ?

Et pour terminer, nous mettrons en perspective les données empiriques démontrant que la consultation citoyenne pourrait avoir des perspectives intéressantes pour l’avenir.

VIGNERON David (CV)

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