Chapitre 3 – La complexité de l’écosystème de la participation citoyenne
Dans cette partie, nous allons poser le diagnostic des problématiques liées aux dispositifs de participation citoyenne. Nous confronterons la revue de littérature avec des données empiriques. Pour ce faire, nous verrons dans un premier temps, comment les outils de participation ont émergé et du coup, le rôle du citoyen afférent. Ensuite, nous tenterons de dresser une typologie des outils de participation.
Nous le verrons, cet exercice n’est pas simple à réaliser, car il en existe beaucoup de sortes.
Pour contourner cette difficulté, nous avons pensé à réaliser une évaluation de ces outils au même titre que l’on peut évaluer les politiques publiques. Cela nous permettra d’aborder la thématique de l’innovation et nous nous poserons la question à savoir si les collectivités locales se dirigent vers une inexorable « gouvernance numérique ».
Par la suite, nous dresserons un tableau des perceptions et des stratégies des citoyens en tant qu’acteurs de la participation à travers l’exemple de la commune de Laillé (Ille- et-Vilaine).
Pour finir, nous effectuerons une mise en perspective à savoir est-ce que l’innovation en matière de concertation citoyenne fera partie intégrante de la labellisation politique des collectivités territoriale.
Tout ceci nous permettra d’annoncer les trois hypothèses de recherche qui seront utilisées en troisième partie.
3.1 Typologie versus évaluation, le dilemme de la consultation
La participation locale est une démarche descendante visant à doter les habitants d’un territoire d’une capacité à agir dans les procédures de décisions publiques. Ainsi, le facteur réussite de cette démarche dépendra grandement du degré d’implication des citoyens.
À cet effet, l’engagement citoyen est plus particulièrement connu sur la base des statuts qui le composent : le volontariat, les stages, le salariat, le service civique ou encore le bénévolat18.
18 Voir le Portail Humanitaire, cf. la partie axée sur « les formes d’engagement dans la solidarité et l’humanitaire ». http://www.portail-humanitaire.org/s-engager/les-formes-dengagement/
Seulement, ces statuts sont régis par des conditions juridiques ou matérielles qui encadrent ces différentes collaborations.Pourtant, l’engagement citoyen est aussi constitué d’actions beaucoup plus informelles, non quantifiables. S’informer ou militer pour une cause sont autant d’actions qui ont un impact palpable dans la vie de la cité.
Pour résumer notre propos, le think tank Démocratie ouverte a dressé un schéma informatif des différentes formes d’engagement du citoyen (cf. figure n° 4).
Figure 4 : Les différentes formes d’engagement du citoyen
Source : Démocratie ouverte.
Aux actes individuels d’engagement citoyen, on peut y ajouter la montée en puissance des outils de participation citoyenne (ou connu aussi sous le vocable de « dispositifs institutionnels de participation locale »).
Au regard de la montée en puissance d’une citoyenneté « de lutte » depuis les années 1970 19 en France, les collectivités territoriales réinventent leurs pratiques politiques en donnant de nouvelles possibilités aux citoyens de s’engager dans la gouvernance territoriale.
19 Cf. la sous-partie « Des luttes urbaines à la citoyenneté urbaine » dans le chapitre 1.
On peut citer, par exemple, les budgets participatifs pour lesquels n’importe quel citoyen sans distinction de nationalité ou d’âge peut soumettre un ou plusieurs projets au service de l’intérêt général.
La ville de Rouen (76) s’engage en ce sens avec un budget de 230 000 € dédiés à des conseils de quartiers pour des projets d’intérêts communautaires (source : ville de Rouen https://rouen.fr/participation-citoyenne). Ces projets vont principalement concerner des œuvres urbanistiques (des jardins partagés, sécurisation de la voie publique, requalification d’espaces publics ou des liaisons piétonnes entre deux quartiers).
Également, la ville de Bordeaux utilise les budgets participatifs de la même manière que Rouen sur des projets principalement sur le thème du développement durable (cf. photographie 1).
Photographie 1 : Figure : Des exemples de projets communautaires à Bordeaux
Source : Observatoire International de la Démocratie participative (2019-2021).
3.1.1 Classer : une alternative à la compréhension des dispositifs participatifs ?
Pour rappel, l’objectif de cette partie n’est pas de dresser une liste « à la Prévert » de toutes les initiatives en matière de concertation citoyenne en France, car il y en a beaucoup.
Nous nous proposons, en effet, de dresser des idéaux types des outils de concertation selon le contexte d’utilisation.
Pour ce faire, nous allons mobiliser les travaux du Regroupement des Organismes des Bassins Versants du Québec (ROBVQ) dans le domaine de la gestion de l’eau qui donne une méthodologie de compréhension pour toute personne qui s’intéresse à ce sujet.
Selon le ROBVQ et les éléments vus en première partie de ce mémoire20, le choix du mécanisme de participation varie en fonction des situations et des acteurs mobilisés.
Il n’y a pas de cadre préétabli. Dans le cadre de la réalisation d’un Plan Directeur de l’Eau (PDE)21, il faut rechercher à trouver les canaux opportuns (ou médiateurs) pour que tous les acteurs puissent faire converger leurs intérêts respectifs.
20 Par exemple, la notion complexe « d’empowerment ».
21 Équivalent pour l’eau d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU) en matière d’aménagement du territoire. Dans le cadre de processus entamé en 2002, 900 acteurs de l’eau sont impliqués dans des concertations et un dialogue régional pour identifier les enjeux et les problèmes liés à l’eau dans chaque bassin versant du Québec. Si l’on référence les différentes perspectives prioritaires, nous retiendrons : un plan d’agriculture durable, un plan pour une économie verte ou encore des travaux sur une politique faunique. Source : SCHALDEMBRAND C. & VERVILLE A. (2020).
C’est pourquoi, l’utilisation d’une graduation sémantique qui reprend l’échelle d’Arnstein (voir figure n° 1, allant de la stricte information jusqu’à l’autonomisation de l’acteur) est importante pour trouver l’outil de participation adéquat à la situation d’interactions.
Comme on peut le voir sur le spectre de la participation citoyenne (figure n° 5), le ROBVQ a recensé les outils que l’on peut classer de la manière suivante :
- (i) : l’information : une campagne de sensibilisation, une publicité ou une présence sur les réseaux sociaux et/ou médiatiques ;
- (ii) : la consultation : une rencontre de travail, un sondage, un « focus group » (ou groupe de discussion), des audiences publiques, des comités consultatifs ou techniques ;
- (iii) : l’implication : des tables de concertation, des ateliers, une assemblée délibérante avec vote, une construction de scénarios, des comités locaux ou techniques ;
- (iv) : la codécision : des tables de concertation avec processus de construction de consensus, des comités décisionnels et techniques ;
- (v) : autonomisation : une délégation, un jury citoyen, un scrutin (type référendum local), renforcement des capacités.
Figure 5 : Schéma du spectre de la participation citoyenne
Auteur : D. Vigneron, 2021, Source : DORE, J., ROBINSON, J. et SMITH, M. (2010), p. 26.
Cette typologie est intéressante, car elle permet de poser les bases d’une classification ultérieure.
En effet, lorsque l’on va plus dans loin dans l’analyse, on s’aperçoit que les outils proposés sont peu adaptés au contexte français, car les différences culturelles participatives sont importantes entre la France et le Canada.
Par exemple, les tables de quartiers sont peu développées en France à l’exception d’une volonté de développement dans le cadre de la politique de la ville22 tandis qu’au Québec, ces dispositifs sont déjà très répandus (par exemple à Montréal).
22 Source : BACQUÉ M.-H., & MECHMACHE M. (2011), p. 31.
Désormais, nous nous proposons de compiler la catégorisation donnée par le Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP, 2017, voir tableau n° 1) en reprenant le paradigme posé par le travail du ROBVQ (figure n° 5).
De cette manière, le tableau n° 1 ci-dessous propose de qualifier les différents types d’outils (nombre de participants, coût et durée).
Tableau 1 : Les dispositifs de participation citoyenne selon les démarches d’échelles
Source : SGMAP (2017), p. 3.
Cette grille de lecture se décline en trois parties avec les dispositifs correspondants :
- (i) : les dispositifs d’association de citoyens aux réflexions sur les politiques publiques (atelier citoyen, conférence de citoyens, consultation en ligne, ministère ouvert, World Wide Views).
- (ii) : Les dispositifs visant à stimuler la création de projets et de mise en réseau (barcamp, concours/challenge, hackathon, open data camp).
- (iii) : les dispositifs visant à élaborer des projets en commun ou prototypes basés sur les attentes des usagers (atelier collaboratif et co-design de services).
Ce tableau met de côté une quatrième catégorie, celle des « dispositifs règlementaires ».
- (iv) : les dispositifs règlementaires (débat public du CNDP [Commission Nationale du Débat Public], l’enquête publique et la consultation dans le cadre de projets environnementaux (cf. SGMAP, 2017, pp. 26-30).
À partir de ces quatre catégories, nous avons tenté de dresser une typologie qui soit la plus représentative possible des informations contenues dans les sources secondaires que nous avons pu utiliser jusque-là.
La figure n° 6 intitulée « synthèse du spectre de la participation citoyenne adapté à la France »23 est intéressante à analyser, car celle-ci révèle le fait qu’il existe peu (voire pas du tout) d’outils de participation citoyenne de type « informatif » et « d’autonomisation » (cases barrées par une croix).
23 Note méthodologique : pour réaliser ce schéma, nous avons synthétisé les travaux du ROBVQ et de la SGMAP afin de trouver des idéaux types pour le contexte français. Pour ce faire, nous avons repris les définitions des concepts figurant dans la figure n° 5 et ensuite, nous les avons confrontés avec les outils proposés par le SGMAP afin de les insérer dans les cinq catégories de la nouvelle mouture ainsi constituée. Les échelles de type « informatif » et « d’autonomisation » n’ont pas été mobilisées, car aucun outil proposé ne pouvait y être intégré.
Cela peut s’interpréter dans le sens où la France possède un modèle spécifique de participation.
Particulièrement, les citoyens ont une faible autonomie et sont peu informés des processus décisionnels.
Figure 6 : Synthèse du spectre de la participation citoyenne adapté à la France
Auteur : D. Vigneron, 2021, Source : DORE, J., ROBINSON, J. and SMITH, M. (2010), p. 26 et SGMAP, 2017.
Finalement, il faut surtout retenir qu’établir une typologie des outils de participation est somme toute assez complexe, car beaucoup de dispositifs sont utilisés par les acteurs publics. Cette multitude nuit à la lisibilité des actions.
C’est pour cette raison que nous retiendrons essentiellement deux types de dispositifs réellement efficients : les outils volontaires (hors législation) et règlementaires.
Pour éclaircir cet état de fait, nous nous proposons d’utiliser un autre angle d’approche puisque si l’on part du postulat que la multitude d’outils nuit à leur lisibilité, nous pensons qu’étudier l’évaluation des démarches citoyennes sera une porte d’entrée plus intéressante pour la compréhension du phénomène.
3.1.2 L’évaluation des dispositifs de concertation au prisme de l’évaluation des politiques publiques
Les procédures de participation citoyenne prennent de plus en plus de place dans l’édification des politiques publiques, pourtant, face au constat de la multiplication des démarches de participation citoyenne, leur efficience est rarement mesurée.
L’évaluation de celle-ci apparaît comme un enjeu important pour avoir un regard objectif sur leurs impacts palpables en termes de mobilisation des acteurs, d’utilisation des fonds publics ou tout simplement de leur perfectionnement.
Dans une enquête24 parue en 2020, le think tank Décider ensemble s’est intéressé à la question de l’évaluation des démarches de participation citoyenne par les collectivités locales. De la sorte, les auteurs ont dressé cinq enseignements intéressants à prendre en compte et des orientations que nous prendrons en compte pour la suite de cette analyse.
24 Cf. BARROSO RODRIGUES E. (2020), 10 p.
Sur un panel de 90 collectivités, dont 62 communes et 15 intercommunalités, ils ont utilisé la classification des outils de participation que nous avons retenue plus haut c’est-à-dire les outils de participation volontaire et règlementaire.
Sur le graphique n° 5, on remarque que l’utilisation des outils et/ou instances volontaires n’est pas homogène par les collectivités locales. Il n’y a pas vraiment d’outil qui connait plus d’usages que les autres. Seules, les balades urbaines constituent un cinquième des initiatives mises en place.
Les autres (les comités d’usagers, les plateformes de participation numérique, les ateliers d’urbanisme ou les budgets participatifs) oscillent entre 13 % et 16,5 %.
Graphique 1 : Pourcentage d’utilisation par type d’outils de participation volontaire dans les collectivités territoriales
Source : BARROSO RODRIGUES E. (2020), p. 3.
Graphique 2 : Pourcentage d’utilisation par type d’outils de participation règlementaire dans les collectivités territoriales
Source : BARROSO RODRIGUES E. (2020), p. 3.
Les tendances relevées sur le graphique n°1 (les outils volontaires) se reflètent sur le graphique n°2 (les outils règlementaires).
En effet, on s’aperçoit qu’il n’y a pas un outil qui émerge par rapport aux autres. Les enquêtes publiques, les conseils citoyens ou les conseils de quartier sont utilisés à peu près à la même hauteur (de 16 % à 18 %) suivis de près par les conseils des jeunes et des enfants (14 %).
Ces deux graphiques sont intéressants à plus d’un titre pour une interprétation de l’utilisation des outils de concertation citoyenne. La diversité des dispositifs interroge sur la volonté des collectivités de pérenniser les actions de concertation dans la gouvernance territoriale.
Si près de la moitié d’entre elles (selon l’enquête de Décider ensemble) possèdent un service dédié à la participation, 24 % seulement déclarent menées des démarches d’évaluation.
En allant plus loin, les résultats de cette enquête nous donnent des pistes de réflexion intéressantes :
- Les outils de participation ne sont pas principalement utilisés par les collectivités de taille importante (type métropole ou communauté d’agglomération) ;
- Une prise de conscience de la nécessité de faire participer les citoyens dans l’élaboration de politiques publiques. Seulement, les tenants de la gouvernance territoriale n’ont pas encore inscrit ces actions dans leur cahier des charges (objet de délibération, actes contraignants pour les collectivités ou des budgets alloués sécurisés) ;
- Le pourcentage de collectivités qui évaluent les dispositifs est très faible (inférieur à 25 %) ;
- Le service qui aura initié la démarche participative aura la responsabilité de l’évaluation ;
- Lorsque les collectivités font appel à un prestataire, l’évaluation n’est pas inscrite dans le cahier des charges et les prestataires les incitent peu à le faire.
Si l’on se réfère à notre paradigme lié à la géographie sociale, on pourrait élargir le débat sur les hypothèses de comportement des décideurs publics.
Selon BANCE P. & CHASSY A. (2016, pp. 103-104), il existe trois hypothèses de différenciation des comportements dans une gouvernance multi-niveaux : (i) la proximité territoriale, (ii) les compétences propres à chaque type d’acteur public et (iii) les préférences partisanes.
Ces trois points vont avoir des effets dans la spécification des politiques publiques.
De la sorte, les deux premières hypothèses ont retenu notre attention. D’une part, la proximité territoriale, car l’effet de voisinage est primordial dans l’appropriation des outils de concertation citoyenne par les élus ou les agents. Plus la distance sera réduite avec les citoyens, plus l’appropriation sera importante par les élus.
Pourtant, tout porte à croire que les dispositifs participatifs sont les plus développés dans les zones urbaines importantes.
La « citoyenneté urbaine » (cf. GIBAND D. & SIINO C., 2013) y est prégnante et les outils de concertation font partie intégrante de celle-ci, mais l’effet géographique de proximité qu’il y a dans les petites ou moyennes unités territoriales peut combler ce fossé.
Autrement, la seconde hypothèse liée aux compétences propres de chaque type d’acteur public fera appel à un « effet d’expérience dans lequel l’apprentissage joue un rôle non négligeable et qui, en outre, suscite une hiérarchie d’influence des acteurs dans le processus décisionnel » (ibid, 2016, p. 104).
On peut en conclure que les collectivités territoriales ne se sont pas encore appropriées ce type d’outils, car ceux-ci sont encore balbutiants et/ou sont en cours d’institutionnalisation.
Il existe plusieurs paradoxes à propos de l’implémentation des outils de participation citoyenne dans les collectivités territoriales. D’un côté, la demande d’inclusion citoyenne est très forte, mais d’un autre côté, la défiance citoyenne est encore très importante.
Autre point, les politiques publiques intègrent de plus en plus ces outils dans la gouvernance territoriale.
Seulement, est- ce que les collectivités territoriales possèdent véritablement les moyens de répondre à cette demande sociale ou cherchent-elles à garder une partie de leur « pré carré » institutionnel au détriment des citoyens ?
