Les stratégies et perceptions des acteurs sur l’innovation participative
3.2 Les stratégies et perceptions des acteurs sur l’innovation participative
3.2.1 La révolution numérique, une alternative pour les acteurs territoriaux ?
Souvent, la participation des populations locales à la conception et à la réalisation des politiques de développement pouvait être réduite à la phase initiale d’enquête (sous forme d’études d’impact).
Les comptes-rendus finaux appartenaient à l’administration, aux élus ou aux services administratifs.
Au début des années 2000, P. D’AQUINO (2002, p. 12) annonçait que l’encadrement technique des populations n’était pas efficient et que l’appui institutionnel se matérialisait en un dialogue artificiel « réduit au mieux, à l’expression des besoins et à la validation des choix effectués par les experts et l’administration ».
Tout en affirmant que la méthode participative et les outils de concertation afférents ont été dévoyés petit à petit au profit d’un savoir technique et scientifique.
Au moment où P. D’AQUINO a exposé sa problématique, les outils de concertation n’en étaient encore qu’à leurs balbutiements. Aujourd’hui, la donne a quelque peu changé. La demande ou les besoins se sont renouvelés.
On assiste même à une intériorisation des élus ou des agents des collectivités locales pour aller vers plus de concertation. Selon l’enquête Acteurs publics : EY pour l’Observatoire des politiques publiques réalisée par l’IFOP (DUBRULLE J.-P, 2018, p. 2)25, 8 agents sur 10 estiment que la concertation publique n’est pas assez développée dans les territoires.
En conséquence, il existe une forme de conscientisation des équipes territoriales sur la thématique.
Par extension, les principales raisons de favoriser le développement de ces concertations résident dans le fait que 57 % d’entre eux pensent qu’elles favorisent l’expression et l’émergence de propositions innovantes.
En sus, 38 % des agents soulignent l’apport éducatif de la participation (cf. graphique n°3).
Graphique 3 : Pourcentage de répondants à la question : pourquoi faut-il encourager le de développement de la participation citoyenne ?
Source : DUBRULLE J.-P, 2018, p. 3.
Toujours dans la même enquête, les outils les plus sollicités par les agents pour mettre en œuvre la participation citoyenne correspondent aux consultations en ligne/enquêtes (53 %), mais on remarque qu’il y a une forte demande également pour les rencontres en « face à face » (50 % pour les débats/conférences et 46 % pour les ateliers collaboratifs/codesign). Les outils les moins connus (hackathons, concours ou challenge) ne recueillent que 8 % des suffrages (graphique n°4).
25 L’enquête Acteurs publics/EY pour l’Observatoire des politiques publiques réalisée par l’IFOP a été menée du 6 au 18 septembre 2018 auprès d’un échantillon de 968 personnes (629 fonctionnaires de catégorie A, 104 fonctionnaires de catégorie B, 34 fonctionnaires de catégorie C et 201 contractuels) évoluant au sein de l’État (623), de la fonction publique territoriale et hospitalière (345). Les interviews ont été réalisées par questionnaire auto-administré en ligne.
Graphique 4 : Pourcentage de répondants à la question : quels outils sont à privilégier pour la participation citoyenne ?
Source : DUBRULLE J.-P, 2018, p. 3.
En définitive que peut-on retenir de cette enquête ? Les agents sont en général bien au courant des outils existants (les enquêtes publiques du type « Plan de Prévention des Risques d’Inondation » (PPRI), par exemple, et/ou les conférences publiques). Étrangement, les consultations en ligne semblent être bien connues tandis que les hackathon, fablabs et autres nouveaux dispositifs le sont moins.
Fondamentalement, ils ne semblent pas être encore entrés dans les mœurs territoriales.
Cette enquête révèle ainsi que le caractère innovant de certains outils n’est pas encore assimilé par les agents territoriaux peut-être parce qu’ils ne répondent pas à une manière de pratiquer la gouvernance territoriale au jour le jour.
Autre hypothèse, les rapports sont souvent ténus entre collectivités et associations locales.
Les collectivités s’appuient beaucoup sur les associations en tant que corps intermédiaires pour faire le lien avec les populations. Seulement, à l’heure de la « démocratie du clic » et la crise de vocation chez les bénévoles, les collectivités vont sans doute préférer passer par le canal numérique directe (par sondage ou par enquête de territoire).
De plus, les budgets alloués à la démocratie participative par les collectivités locales sont très faibles. Ils sont de l’ordre de 1,82 € par habitant en moyenne selon le baromètre de la démocratie locale (2018)26.
26 Source : Observatoire des civic tech et de la démocratie numérique (Décider Ensemble). Repris de PERRIER N. (2019, pp. 46-47).
Ceci réduit grandement la marge de manœuvre des agents ou même des élus dans la définition même des règles de la consultation.
Le choix politique d’utiliser ce type d’outil se heurte à la réalité économique dédiée à la consultation. Ainsi, l’utilisation des innovations numériques pourrait apparaître comme étant une alternative crédible aux réunions en public de type ateliers, débats ou conférences.
La crise de la Covid-19 a été aussi un facteur accélérateur de la transition des collectivités territoriales vers l’outil numérique.
Par le biais de cette sous-partie, nous avons vu le point de vue des techniciens, maintenant, il serait intéressant aussi d’avoir le point de vue ou les perceptions des citoyens vis-à-vis des outils de concertation citoyenne.
3.2.2 La commune de Laillé (Ille-et-Vilaine) au révélateur de la perception citoyenne
Il est difficile de trouver des études qui s’intéressent à la perception ou aux stratégies des citoyens en tant qu’acteur de la participation.
De ce côté-là, il y a un champ d’études à creuser notamment à travers la géographie sociale et les outils d’analyse que l’on pourrait mobiliser pour mener une recherche de fonds. Au cours de nos recherches, nous avons pourtant trouvé quelques données secondaires y faisant référence.
Par exemple, la ville de Laillé en Ille-et-Vilaine (Bretagne) a édité en 2016 une évaluation de la participation citoyenne au sein de la commune. Dans ce document, les auteurs ont réalisé des constats intéressants sur les profils des personnes qui composaient les instances participatives.
À cet effet, ils ont constitué un questionnaire27 afin d’analyser les profils de participants, mais aussi des non-participants.
27 Ce sondage a été rédigé sous deux formes. Une version en ligne a été diffusée auprès des agents municipaux, des présidents d’association, des membres du Conseil des Sages et des référents de quartier, afin d’être relayé le plus largement possible. Ce sondage en ligne a récolté 150 réponses. Source : Commune de Laillé (2016), Évaluation des dispositifs de participation citoyenne, pp. 19-33.
De plus, ils se sont intéressés aux attentes des citoyens et leur point de vue sur le fonctionnement des instances participatives (un conseil des sages, une commission extra-municipale culture, des cafés-quartiers et des comités de pilotage).
À partir de là, l’analyse des résultats a révélé un manque de diversité au sein des instances participatives. Sous-entendu, un déficit de représentativité féminine (21 % contre 29 % pour les hommes), pourtant, elles se sont mobilisées de manière plus importante pour répondre au questionnaire (à hauteur de 55 %).
Les tranches d’âge les moins représentées correspondent à celles qui se situent aux deux extrémités de la pyramide des âges soit les 15-29 ans et les 75 ans ou plus.
En ce qui concerne les profils sociaux, ceux-ci marquent un manque de mixité sociale conséquent, car 29 % des répondants sont cadres contre seulement 4 % d’ouvriers ou 2 % de personnes n’exerçant aucune activité professionnelle. Sociologiquement, les instances de participation locale possèdent une population homogène plutôt masculine hautement diplômée et âgée.
Au niveau du ressenti des répondants au sondage, 53 % d’entre eux souhaitent influés sur les décisions prises et, de surcroît, avoir un poids plus important sur les projets menés au sein de la communauté.
Autre paradoxe de la consultation à souligner, 85 % des enquêtés souhaitent être consultés plus souvent, seulement leur mobilisation est faible lorsqu’ils sont conviés. Est-ce dû à une désinformation vis-à-vis des dispositifs participatifs ou à un déficit d’impact décisionnel de leur mobilisation ?
Cette étude est très intéressante, car elle donne aussi l’opinion des citoyens sur les instances participatives.
Par exemple, une participante soulignait qu’il était difficile pour un élu de recevoir un avis négatif sur une proposition qui a été travaillée longtemps en amont de la discussion ou encore l’appropriation de l’outil par le citoyen passe plus par une acculturation individuelle que collective.
Dernier aspect, la communication est un des points négatifs, car 28 % des personnes interrogées n’avaient pas connaissance des dispositifs au moment de leur mise en place. Cet élément explique partiellement la non-participation des citoyens. Plus globalement, la mairie de Laillé communique avec ses administrés via des bulletins communaux ou le site internet, mais ces deux canaux sont peu usités par les citoyens.
Le déplacement en mairie reste l’outil de communication le plus utilisé (33 % des enquêtés).
Pour conclure, cette enquête a pour réel intérêt de donner des pistes de réflexion. Bien sûr, les éléments relevés ne sont pas exhaustifs, par contre, cela est une bonne base pour comprendre les perceptions et stratégies (ou réponses) des citoyens vis-à-vis des outils de participation citoyenne.
Si l’on souligne un manque de diversité au sein des instances participatives, on peut relever également que le profil type d’une personne qui « participe » serait plutôt un homme d’âge moyen diplômé.
La question de la représentativité féminine se pose tout autant, car on le constate, les femmes sont majoritaires pour répondre à des questionnaires en ligne, mais se mobilisent peu pour participer aux instances participatives. Ici, un enjeu de compréhension est soulevé.
Quelles en sont les raisons ? Est-ce qu’elles ont moins de temps pour participer ? Y a- t-il d’autres raisons ? Autre élément, les citoyens sont demandeurs pour participer aux différents processus de décision, mais se mobilisent peu. Pour quelles raisons ? On a souligné précédemment que l’amélioration de la communication était une piste possible de réflexion pour une meilleure inclusion des citoyens.
En somme, quels moyens les décideurs politiques peuvent-ils mettre en place pour favoriser la participation citoyenne ?
3.3 Vers une labellisation de l’innovation ?
L’expression citoyenne nécessite une stratégie de communication adaptée, voire « ciblée » presque personnalisée à l’audience potentielle.
H. BAILLEUL (2008) émet des doutes quant à l’utilisation d’outils d’e-participation (approche par l’innovation de la participation citoyenne), car ils nécessitent une utilisation importante des images.
Certes, les nouvelles technologies suscitent un intérêt important de la part de tous les acteurs, mais parfois, elles feraient presque oublier la frontière entre une stratégie de communication et de marketing. En souhaitant rendre la participation plus souple et plus ludique, on a tendance à penser que les citoyens se mobiliseront de manière plus importante.
Conséquemment, nous posons ici notre première hypothèse de recherche (H1) pour répondre à cette première partie de notre problématique :
H1 : L’efficience de la gouvernance territoriale améliore l’inclusion citoyenne dans le processus de décision.
On l’a déjà évoqué, l’innovation en matière de participation citoyenne répondrait partiellement à la faiblesse des budgets alloués et ne viendrait pas compenser le contact humain.
De surcroît, l’utilisation des nouvelles technologies ne permettra pas de dépasser les contraintes traditionnelles (incompréhension, manque de temps, les responsabilités individuelles) des citoyens.
Pourtant, on assiste aujourd’hui à une fuite en avant de l’adoption des nouveaux outils. On l’a démontré, il y a un arsenal très important d’outils déjà existants.
Comment peut-on expliquer cette nouvelle surenchère territoriale ? De telle manière à ce que l’on peut donner notre seconde hypothèse de recherche (H2) :
H2 : L’innovation en matière d’outil de concertation citoyenne est une manière de rendre plus fluides (ou l’amélioration) les relations élus et administrés.
En définitive, on assiste à une sorte de mise en marché des outils de participation citoyenne occasionnant une logique concurrentielle entre les territoires.
« Le contexte de développement des nouvelles technologies est aujourd’hui très lié à une certaine privatisation de la communication politique, qui est confiée aux designers, aux studios de création graphique, aux agences de communication, et plus aux élus ou aux techniciens » (Ibid, 2008).
Avec l’intrusion du privé dans la gouvernance territoriale, les collectivités demandent aux prestataires de service d’innover pour se démarquer et ainsi, faire labelliser une sorte d’identité territoriale.
À cela, il faut ajouter l’émergence de la confrontation entre des outils dits « traditionnels » (constituant la majorité des outils sous forme d’instances participatives majoritairement) et les outils « innovants » donnant une place centrale à l’image (les Serious game, le Storytelling)28.
Ces deux manières de percevoir les outils se télescopent et remettent en question la gouvernance territoriale en matière de concertation.
« Ce dont il est question dans les débats, c’est de la vie quotidienne des habitants, du cadre bâti autant que du cadre social, des perceptions et des émotions que les individus ressentent quand ils sont dans leur quartier, des attachements qu’ils ont liés avec un coin de rue, une boutique et les images de synthèse ne peuvent rendre compte de cette complexité territoriale » (ROGGERO P., 2006).
Ainsi, le caractère sensible et cognitif du territoire ne peut être substitué par des éléments innovants qui ne prennent pas en compte leur environnement immédiat. À cet effet, la troisième hypothèse (H3) vient confirmer notre questionnement de recherche sur la confrontation entre l’innovation et la « tradition » :
H3 : Les outils de concertation citoyenne existants sont méconnus du grand public et des décideurs, car ceux-ci ne sont pas mis en avant.
In fine, il est intéressant de retenir que les contextes d’utilisation des outils de participation sont très importants et les incorporer à l’analyse est une donnée essentielle de compréhension.
En effet, l’état d’avancement de la démocratie participative diffère grandement selon les territoires. Une commune expérimentée n’aura pas les mêmes attendus qu’une commune qui utilise pour la première fois ce type d’outils. Le caractère innovant lui aussi aura une définition différenciée selon les contextes.
Les villes petites et moyennes auront à cœur de se démarquer en apparaissant comme un territoire innovant plutôt qu’une métropole dont la population aura assimilé ces outils à travers la « citoyenneté urbaine ».
À travers ces différents constats, nous nous proposons désormais de nous poser la question du degré de capacité des pouvoirs publics à répondre aux attentes populaires d’inclusion politique.
Les dispositifs existants ne pourraient-ils pas être (re) mobilisés pour ralentir cette fuite en avant de l’innovation dans la gouvernance territoriale ? « L’ubérisation » de la participation citoyenne peut-elle être viable à long terme ?
Pour répondre à ces questions de recherche, nous mobiliserons des données de recherche issues de nos propres investigations. Elles seront d’ordre qualitatif et quantitatif. Au demeurant, nous comptons mobiliser les résultats d’un sondage29 réalisé dans le cadre notre stage à la Communauté de Communes Caux-Austreberthe.
28 Les Serious game permettent d’explorer des situations réalistes à travers le jeu (par exemple : les Sims) et le Storytelling est innovant dans le sens où il permet de faire passer des messages en racontant des histoires, en s’appuyant sur des leviers cognitifs (sensibilité ou émotion).
29 Dans le cadre du projet de territoire de l’intercommunalité.
Surtout, la majorité des données de recherche proviendra d’une enquête qualitative que nous aurons menée auprès d’acteurs de la participation citoyenne30. À cela, nous croiserons les informations qualitatives récoltées avec une source secondaire31 qui servira de contrepoint à notre analyse.
30 L’enquête rassemble des données issues d’entretiens principalement directifs avec des entrepreneurs de la participation citoyenne, des personnes ressources et des élus (particulièrement à Loos-en-Gohelle).
31 Un référentiel sur l’implication des citoyens réalisée par les acteurs de la commune de Loos-en-Gohelle en 2020.
À ce propos, nous développerons la méthodologie de recherche dans la dernière partie de ce mémoire et les points vus précédemment plus en détail.
