Mise en œuvre de la responsabilité civile de l’ONU

Mise en œuvre de la responsabilité civile de l’ONU

Section 2. Mise en œuvre de la responsabilité civile de l’ONU pour des exactions sexuelles commises par les casques bleus.

Dans cette section, nous verrons d’abord la réparation des dommages causés par les Organisations internationales en général (§1) avant d’étudier la mise en pratique par l’ONU de l’obligation de réparer qui du reste est différente de la pratique générale (§2).

§1. La réparation des dommages causés par les Organisations internationales en général

Dans ce paragraphe, nous allons voir une brève notion sur la responsabilité d’une Organisation internationale (1) avant d’examiner les formes de la réparation du fait dommageable imputé à une organisation internationale (2).

1. Obligation de réparer

Nous avons lu que : « 1. L’organisation internationale responsable est tenue de réparer intégralement le préjudice causé par le fait internationalement illicite ».

La commission d’un fait internationalement illicite entraine comme nous l’avons précédemment affirmé, la responsabilité de son auteur suite au mécanisme de l’imputation.

Une fois imputée, le fait internationalement illicite génère une obligation de réparation dans le chef de son auteur. Dans le cas sous examen c’est une organisation internationale.

La réparation est liée à la conséquence que l’on a subie, suite au fait internationalement illicite.

Le préjudice subi comprend tout dommage soit matériel, soit moral qui résulte du fait internationalement illicite. Il ne fait aucun doute que tout sujet de droit doive assumer la conséquence de ses actes, et ce notamment par la réparation des conséquences dommageables.

Au regard du droit international, il n’y a responsabilité que si le préjudice dont il est demandé réparation a été subi par un État ou mutatis mutandis, par un autre sujet de droit international (une organisation internationale par exemple).

Le dommage est manifestement subi par un État lorsqu’il concerne un espace sur lequel celui-ci exerce sa souveraineté (territoire national, mer territoriale, etc.) ou des choses à l’aide desquelles celle-ci s’exerce (hôtel diplomatique, engins militaires, etc.), cela suppose que l’État puisse se prévaloir normalement à leur endroit des droits que lui confère l’ordre juridique interne applicable.

La situation est beaucoup plus complexe dès lors qu’il s’agit d’un dommage causé à des populations civiles par une O.I. comme c’est le cas dans ce travail.

En sus de ce qui précède, il sied de rappeler qu’un dommage peut indifféremment découler d’une action ou d’une omission.

Ce qui importe c’est que le préjudice soit établi. Dans les deux cas, il doit être « spécial », c’est-à-dire à même d’être individualisé.

2. Formes de réparation

Habituellement, la réparation d’un fait internationalement illicite est effectuée en nature ou par équivalent.

Mais en matière de responsabilité des O.I., le PAROI a prévu trois formes de réparations à savoir : la restitution (1), l’indemnisation (2) et la satisfaction (3).

Ces trois formes de réparation peuvent être utilisées conjointement ou bien prises séparément afin de réparer le fait internationalement illicite.

2.1 La restitution

La première forme de la réparation retenue par la CDI est la restitution. Selon la CPJI : « le principe essentiel est que la réparation doit autant que possible, effacer toutes les conséquences de l’acte illicite et rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis ».

Projet d’article de la Commission du Droit International sur la responsabilité des Organisation internationales (PAROI), art. 31 (1).
Idem, art. 31 (2).
Dans l’affaire de l’usine de CHORZOW, op. cit.
J. VERHOEVEN, Droit international public, Bruxelles, Larcier, 2001, p.618.
Idem.
Ibidem.
Ibid.
CPJI, Op. Cit., p.47.
PAROI, op. cit., art. 35.
J. VERHOEVEN, Op. Cit., p.641.
PAROI, op. cit., art. 36.

Le PAROI dispose que l’obligation de procéder à la restitution consiste dans le rétablissement de la situation qui existait avant que le fait illicite ne soit commis, dès lors et pour autant qu’une telle restitution ne soit pas matériellement impossible et n’impose pas une charge hors de toute proportion avec l’avantage qui dériverait de la restitution plutôt que de l’indemnisation.

Il ne paraît pas contestable le fait que la restitution « in integrum », c’est-à-dire la remise d’une chose dans l’état où on l’avait trouvé, constitue, en droit international tout comme en droit interne, la forme la plus naturelle de la réparation.

Mais il faut rappeler cependant qu’à l’impossible nul n’est tenu ; ainsi, dès lors que la restitution « in integrum » s’avère matériellement impossible, l’organisation responsable du fait internationalement illicite doit compenser cela par une indemnisation.

2.2 L’indemnisation

L’indemnité est due dans la mesure où un dommage n’est pas susceptible de restitution. Celle-ci couvre tout dommage qui peut faire l’objet d’une évaluation financière, y compris le manque à gagner dans la mesure où il peut être établi.

En droit des Organisations internationales, on peut dire qu’elle est la forme de réparation la plus fréquente.

La Cour précise que le montant de l’indemnité doit « correspondre à la valeur qu’aurait la restitution en nature, c’est ainsi qu’il y a d’ajouter l’allocation des dommages-intérêts pour les pertes subies qui ne seraient pas couvertes par le paiement qui prend la place de cette restitution.

Mais il convient de noter qu’en matière d’évaluation des dommages, le droit international ne comporte cependant aucune règle précise.

L’indemnité versée par l’organisation, loin de permettre le retour au « statu quo ante », celle-ci permet néanmoins d’atténuer si pas de combler totalement le fait internationalement illicite. Toutefois, le contenu de l’article 37 est d’après nous incomplet en ce sens qu’il se limite à décrire l’étendue de l’indemnité et à dire qu’elle compense le défaut de restitution.

Il nous parait judicieux d’en étudier tout de même la définition en droit international.

L’indemnisation, selon Gérard Cornu, « est l’opération consistant à rendre indemne la victime d’un dommage en réparant celui-ci de la manière la plus adéquate, soit ne nature (reconstruction, attribution d’un bien équivalent), soit en argent (indemnité) ».

Il y a indemnisation dès lors que la « restitutio in integrum » n’est pas possible, dans ce cas, une indemnité remplace le bien que l’on ne peut plus recouvrer en intégralité, mais celle-ci doit produire un résultat identique à la restitution « in integrum ».

De la définition qui précède, on retient de l’indemnisation qu’elle doit être à même de placer la personne lésée dans une situation analogue à celle qu’elle aurait occupée si elle n’avait pas été privée de ses biens, elle doit donc couvrir aussi bien le « lucrum cessans » que le « damnum emergens ».

L’article 38 du PAROI stipule que « les intérêts sont payables sur toute somme principale afin de parvenir à une réparation intégrale».

Ceci dit, l’on sait à présent quels sont les éléments pris en compte afin de procéder à une indemnisation. Cependant l’évaluation du préjudice moral demeure encore incertaine, faute d’un critère qui permette raisonnablement d’en obtenir une estimation objective. Sans s’y référer expressément, il semble bien que les juges ou arbitres, pour parvenir à une indemnisation d’un préjudice moral, usent de leur sens d’équité.

2.3 La satisfaction

Le troisième mode de réparation du fait internationalement illicite est tout à fait spécial, il s’agit de la satisfaction. En effet, celle-ci réside au simple fait pour l’organisation responsable du fait internationalement illicite de présenter des excuses auprès du sujet du droit international qu’elle a lésé par son acte ou simplement de reconnaître son acte. Cette forme de réparation est prévue à l’article 37du PAROI qui dispose :

1. L’organisation internationale responsable du fait internationalement illicite est tenue de donner satisfaction pour le préjudice causé par ce fait dans la mesure où celui-ci ne peut pas être réparé par la restitution ou l’indemnisation;

2. La satisfaction peut consister en une reconnaissance de la violation, une expression de regrets, des excuses formelles sou toute autre modalité appropriée;

3. La satisfaction ne doit pas être hors de proportion avec le préjudice et ne doit pas prendre une forme humiliante pour l’O.I. responsable.

La satisfaction demeure donc à tous égards, une réparation purement morale. Elle ne vise pas la restitution « in integrum », encore moins l’indemnisation, elle répare du point de vue morale le fait internationalement illicite découlant d’une action ou d’une omission d’une O.I.

Joe VERHOEVEN note de la satisfaction ce qui suit : « tel qu’il est utilisé dans les traités de conciliation et d’arbitrage conclus à la faveur du renouveau du règlement juridictionnel consécutif à la création de la SDN, le terme « satisfaction » fait écho à la difficulté que peut éprouver un État, du fait des règles de son droit interne, à effacer toutes les conséquences d’un acte illicite».

CPJI, Op. Cit., p.27.
J. VERHOEVEN, Op. Cit., p.643.
Gérard CORNU., vocabulaire juridique, Paris, 1987, p.418, cité par ANOUK LÜTHI, L’indemnisation de personnes spoliées : étude en DIP, Mémoire de licence, université de Fribourg, mars 1999, p.5.
A. VERDROSS., Les règles internationales concernant le traitement des étrangers, RCADI, T.37, 1931-IIp.321, cité par LÜTHI, A., Op. Cit., P.6.
PAROI, op. cit., art. 37.

§2. La mise en pratique par l’ONU de l’obligation de réparer.

Dans le cadre des OMP, la diversité des acteurs d’un différend implique que le litige puisse être résolu sur le fondement de droits différents.

L’ONU applique donc son mode de règlement au cas par cas, c’est-à-dire que, pour chaque différend, elle cherche le droit applicable puis le mécanisme de règlement qui va s’appliquer.

En effet, il faut savoir qu’une OMP fait intervenir une grande diversité d’acteurs allant du personnel volontaire aux militaires en passant par les fonctionnaires et les policiers. Tous ne sont sous le même régime juridique.

De plus, les infractions à caractère sexuel ont des qualifications différentes en droit international ou en droit national.

En droit pénal international et en droit international par exemple, le viol peut prendre plusieurs qualifications selon les faits réunis: il peut être considéré comme un crime de génocide, un crime contre l’humanité, un crime de guerre ou encore une violation des lois et coutumes de la guerre.

Mais on l’a vu, ces branches du droit international ne sont pas toujours applicables aux membres des OMP et leur application dépend de beaucoup de conditions comme la levée des immunités, la qualification du conflit armé, le rôle de cette OMP dans ce conflit, et surtout la compétence de la Cour pénale internationale.

Nous allons étudier d’abord le mode de règlement pour les différends en matière de contrats (1), avant de voir celui relatif au cas particulier des OMP (2)

1. Mode de règlement des différends en matière de contrats.

La Convention sur les privilèges et immunités vient donc pallier cette difficulté en précisant que « l’Organisation des Nations Unies devra prévoir des modes de règlement appropriés pour les différends en matière de contrats et autres différends de droit privé dans lesquels l’Organisation serait partie », afin qu’un accès direct à la justice, dans son sens le plus large, soit offert aux personnes privées.

A ce titre, l’ONU a donc souvent fait recours à la pratique de l’arbitrage et souscrit à des clauses compromissoires lorsqu’elle conclut des contrats avec des personnes privées, ce qui supprime le problème de l’immunité de juridiction.

En effet, pour les individus ou les ONG sous contrat avec L’ONU, Le Tribunal Administratif des Nations Unies (TANU) est compétent à trancher de tout différend lié à la fonction publique internationale, mais aussi à l’égard de toute personne qui peut justifier de droits résultant d’un contrat d’engagement ou de conditions d’emploi.

La compétence de ce tribunal à l’égard de l’ONU intervient dans le cadre de son organisation administrative, celui-ci rend des jugements dans les affaires individuelles.

Ce tribunal est institué comme un corps indépendant et véritablement judiciaire, prononçant des jugements définitifs et sans appels dans le cadre limité de ses fonctions, comme le note le professeur BALANDA.

Ce tribunal dépend de l’A.G. qui l’a créé en vertu des pouvoirs que lui confère la charte, de ce fait, l’A.G. a autorisé sur le Tribunal dans la mesure pouvant résulter de l’exercice de la compétence conférée au Tribunal par son statut.

En conséquence, lorsque celui-ci décide qu’une mesure particulière prise par le S.G. comporte violation du contrat d’engagement, il n’intervient nullement dans l’exercice d’un pouvoir que le S.G. tient de la Charte.

Et à la suite d’une refonte du système juridique interne des Nations Unies, le tribunal administratif est remplacé le premier juillet 2009 par un système à double degré de juridiction : une instance du premier degré, le Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies, et une instance d’appel, le Tribunal d’appel des Nations Unies.

Néanmoins, cette pratique reste presque exclusivement réservée aux différends contractuels de l’Organisation. Et le TANU n’est pas compétent eu égard à son statut de trancher des différends opposant l’ONU à ses États membres pour fait internationalement illicite ayant causé des dommages aux civils lors des OMP.

J., VERHOEVEN, Op. Cit., p.645.
Mathias FORTEAU, « Régime général de responsabilité ou lex specialis? » (2013) 46:1 Rev b dr. Intem 147 à la p.153.
Hervé ASCENSIO, « Les différends opposant une organisation internationale à des personnes privées » in Evelyne LAGRANGE et Jean-Marc SOREL, dir, Droit des organisations internationales, LGDJ, Lextenso Editions, Paris, 2013, 1121.
ONU, Opérations de maintien de la paix, « Les questions soulevées par les opérations de maintien de la paix », en ligne : «www.un.org/fr/peacekeeping/issues/index.shtml»; ODELLO, op. cit. p.366.
Jugement AKAYESU, Le procureur c Jean-Paul AKAYESU, ICTR-96-4-T, Jugement et sentence (02 septembre 1998) au paras. 731-32 (Tribunal pénal international pour le Rwanda, Chambre de première instance). Confirmé le Jugement MUSEMA, Procureur c Alfred MUSEMA, ICTR-96-13, Jugement et sentence (27 janvier 2000) au para 933 (Tribunal pénal international pour le Rwanda, chambre de première instance).
Statut de Rome, op. cit.
Jugement FURUNDZIJA, op. cit. para. 172.
Idem.
Convention sur les privilèges, op. cit., art. 8.
Jacqueline BARBIN, « Compromis et clause compromissoire » dans Encyclopaedia Universalis, en ligne : «www.universalis.fr/encyclopedie/compromis-et-clause-compromissoire/». Lu le 23 janvier 2021.
Christian DOMINICE, « Observations sur le contentieux des Organisations internationales avec des personnes privées » (1999) 45:1 AFDI 623 à la p. 642.
Idem, à la p. 643.
Article 2.2du statut du Tribunal Administratif des Nations Unies (TANU).
G. BALANDA MIKUIN LELIEL., Le droit des organisations internationales : « Théorie Générale », éd. CEDI, Kinshasa, 2006, p.181.
Idem, p. 227.

2. Le cas particulier des Operations de maintien de la paix

Il faut dire que les individus ne disposent d’aucun recours judiciaire contre les OMP de l’ONU.

Cette dernière est toutefois tenue de prévoir des modes de règlement appropriés pour les différends du droit privé dans lesquels serait impliqué un fonctionnaire de l’organisation qui, du fait de sa situation officielle, jouit de l’immunité, si cette immunité n’a pas été levée par le S.G.

Pour le cas particulier des OMP, l’ONU prévoit des commissions de réclamations dans l’accord qu’elle conclut avec l’Etat hôte de l’opération.

Le Modèle d’accord sur le statut des forces prévoit que cette commission doit comprendre trois entités, soit un membre désigné par l’ONU, un membre désigné par le pays hôte et un troisième désigné d’un commun accord entre l’ONU et les pays hôte de l’OMP pour assurer la plus grande neutralité possible, cette commission choisit sa propre procédure et rend des décisions obligatoires et définitives à moins qu’une interjection en appel ne soit autorisée par le Secrétaire général et le gouvernement concerné au moment de l’élaboration du statut.

En cas d’appel, l’instance est un tribunal arbitral.

Selon Jean-Marc Sorel, c’est un système proche de l’arbitrage que l’on peut retrouver dans plusieurs opérations comme l’Opération des Nations Unies au Congo ou la Mission des Nations Unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR).

Néanmoins, ces commissions ont peu fonctionné en pratique en raison d’un manque d’efficacité.

Sorel explique qu’ « une telle commission était suggérée par l’article 50 de l’Accord entre l’ONU et le Rwanda du 5 novembre 1993 pour la MINUAR, mais l’ONU a refusé sa création préférant passer par le traitement du comité consultatif […] ».

L’inconvénient est que l’on passe alors d’ « un système quasi-juridictionnel à un système unilatéral qui nie le principe du contradictoire ».

En effet au détriment des commissions de réclamations, la pratique préfère s’orienter vers un mécanisme non contentieux, purement interne à l’ONU, qui consiste à faire examiner par un comité local les demandes d’indemnisations présentées par des tiers pour préjudice corporel, décès, perte de biens ou dommages matériels, imputables à des actes commis par des éléments civils ou militaires de la mission dans l’exercice de leurs fonctions officielles, et à les faire approuver ou formuler des propositions de règlements.

Néanmoins, ces comités locaux constituent des organes de l’ONU et grand est le risque de contrevenir au principe selon lequel « nul ne peut être juge et partie ».

Partant de là, ils ne contribuent pas à ce que les victimes perçoivent la justice comme rendue à leur égard.

C’est pourquoi il est malheureux que les commissions de réclamations ne fonctionnent plus. Avec un système tripartite qui comprend une personne nommée communément par l’ONU et l’Etat hôte, le système pourrait être plus objectif.

Ibidem.
Tribunal administratif des Nations Unies, op. cit.
www.msf.fr/files/mantien_de_la_paix. Lu le 25 janvier 2021.
Jacqueline BARBIN, op. cit., à la p. 645; Modèle d’accord, op. cit., au para. 51.
Idem..
Ibidem.
Modèle d’accord, op. cit., au para. 51 ; SOREL, op. cit., p. 131.
SOREL, op. cit., p.134.
Financement de la force de protection des Nations Unies, de l’opération des Nations Unies pour le rétablissement de la confiance en Croatie, de la force de déploiement préventif des Nations Unies et du quartier général des forces de paix des Nations Unies, Doc off AG NU, 1996, Doc NU A/51/491 (1996) au para. 9.
SOREL, op. cit., p.134.
Idem.
Rapport du Secrétaire général relatif au financement des OMP, Doc off AG NU, 51e sess, Doc NU A/51/3899 (1996) aux para 22-23.
Convention européenne des droits de l’homme, op. cit., art. 6 ; Déclaration universelle, op. cit., art. 10 ; PIDCP, op. cit., art. 14 (1) ; BODE,op. cit., pp 771-772.

Le problème majeur dans ce domaine reste que même si l’ONU ne recule pas devant sa responsabilité pour certains actes commis au cours des OMP, la méthode de règlement des conflits est encore empreinte de « confidentialité et d’ambiguïté » , mais aussi d’un pouvoir discrétionnaire.

En effet, au lieu de mettre en place des mécanismes de droit commun, l’ONU préfère passer par le règlement à l’amiable qui n’est pas encadrer par des textes.

Cela implique que les négociations ne sont pas publiées et que l’on ne peut connaitre le détail de ces règlements. Ainsi, cela place l’ONU dans une position de force face aux victimes.

Lorsqu’un arrangement n’est pas conclu, la victime se heurte à l’immunité de l’ONU devant les juridictions nationales et n’a donc pas beaucoup de choix : accepter l’indemnisation de l’organisation, quand bien même elle serait insuffisante compte tenu du préjudice subi, ou ne rien obtenir du tout.

Ce mécanisme place les victimes au deuxième plan dans le processus de plainte et d’indemnisation.

Force est de constater que ce système vise surtout à prouver que l’ONU a mis des mécanismes en place sans vraiment s’interroger sur leur efficacité ou leur accessibilité.

En effet, un rapport du Secrétaire général en date de 2009 fait état de difficultés dans l’implantation des mécanismes sur le terrain, notamment en raison d’un manque d’uniformité des procédures, mais également d’un manque d’adaptation aux cultures locales pour lesquelles, bien souvent, les agressions sexuelles sont perçues comme des événements honteux jetant l’opprobre sur les victimes.

Ainsi, si l’ONU a bel et bien mis en place des mécanismes pour recenser les plaintes des victimes présumées d’agressions sexuelles par des membres des OMP, le fonctionnement de ces derniers nécessite de l’engagement, beaucoup de temps et d’importantes ressources financières.

SOREL, op. cit., p. 128 ; ASCENCIO, op. cit., p. 1143.
Stratégie globale d’aide et de soutien aux victimes d’actes d’exploitation ou d’agression sexuelles commis par des membres du personnel des Nations Unies ou du personnel apparenté, Doc off AG NU, 62e sess, Doc NU A/RES/62/214 (2008) , p.2. A ce sujet, voir ONU, « Conduct in UN field missions », en ligne : « cdu.unlb.org/UNStrategy/RemedialAction.aspx».
Implemenntation of the United Nations Comprehensive Strategy on Assistance and Support to Victms of Sexual Exploitation and Abuse by United Nations Staff and Related Personnel, Doc off AG NU, 64e sess, Doc NU A/64/176 (2009) aux para. 55-65.
Idem, au para. 60.
Ibidem, au para. 72.

C’est pour cette raison que l’ONU n’a pas encore pris la peine de les améliorer et les a délaissés au profit de mécanismes officieux, lui permettant notamment de ne pas se départir de son immunité.

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