Audit opérationnel et stratégique des collectivités locales

Audit opérationnel et stratégique des collectivités locales

Audit et processus de la maîtrise des risques

Le transfert davantage de compétences économiques de l’Etat vers les collectivités locales n’est pas suffisant s’il n’est pas accompagné de mesures d’audit et de contrôle interne.

Plusieurs raisons militent en faveur de développement d’un arsenal juridique et institutionnel d’audit, de contrôle et d’évaluation:

• changement de l’environnement réglementaire: les mécanismes juridiques et les missions du couple décentralisation-déconcentration nécessitent la mise en place d’un système d’audit adopté à ce processus;
• les ressources financières et les impératifs de la rationalisation;
• les «dossiers» locaux : la gestion de ces dossiers nécessite l’adoption d’une approche globale de contrôle interne permettant à la fois de détecter les irrégularités de gestion et d’atteindre des objectifs stratégiques de développement

A. Les missions et perspectives des Cours régionales des comptes

1. Les impératifs techniques

Les collectivités locales sont soumises à un double contrôle : le contrôle du juge administratif et celui du juge des comptes.

C’est ce dernier contrôle qui constitue une importante innovation juridique dans l’esprit de la Constitution de 1996.

La philosophie de cette réforme réside dans la volonté d’assurer un audit global des collectivités locales (régularité, contrôle budgétaire, contrôle de gestion) tenant compte des spécificités de ces organismes et de leurs groupements.

• L’article 98 de la Constitution dispose : « les Cours régionales des comptes sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements ».
• L’article 47 de la loi n° 47-96 relative à l’organisation de la région précise qu’« au cas où le Conseil régional confirme son refus de l’approbation du Compte administratif, le ministre de l’Intérieur peut transmettre, par envoi motivé, le compte litigieux à la Cour régionale des comptes ».

Selon l’article 143 de la loi n° 62-99) sur les juridictions financières lorsque le compte administratif d’une collectivité locale n’a pas été adopté par l’organe délibérant, le ministre de l’Intérieur, le wali ou le gouverneur saisit la cour régionale des comptes.

Celle-ci rend un avis dans un délai maximum de deux mois, à compter de sa saisine sur les conditions d’exécution du budget de la collectivité.

2. Impératifs politiques

La création d’une nouvelle magistrature financière sur le plan régional permet de répondre aux objectifs suivants :

• garantir le bon usage des impôts locaux ;
• promouvoir l’évaluation des projets et des services locaux;
• doter les citoyens et l’opinion publique d’une information fiable et critique sur les conditions de management des deniers publics locaux.

En France, par exemple, la Cour des comptes consacre une partie de son rapport annuel public (adressé au chef de l’Etat et à l’opinion publique) aux remarques et constatations soulevées par les chambres régionales des comptes;

• participer à la consolidation de la démocratie sur les plans local et régional.

B. Vers un audit organisationnel et stratégique des collectivités locales

La pratique de l’audit, interne ou externe dans les organisations, se caractérise par l’extrême diversité des contextes auxquels elle est confrontée.

Une distinction mérite d’être précisée entre audit opérationnel et audit global.

1. L’audit opérationnel

L’audit stratégique peut être défini comme :

• portant sur les choix d’une politique à long terme. L’audit opérationnel est, quant à lui, consacré aux aspects de la gestion à moyen terme ;
• intégrant les interactions d’une organisation avec son environnement au sens large ;
• mettant en œuvre les moyens et les structures spécifiques (ressources humaines, procédures, organisation, formation) pour atteindre des objectifs déterminés.

Dans le cadre d’une société d’économie mixte locale, l’entreprise dont il s’agit de développer se distingue par son esprit de partenariat à tous les échelons stratégiques :

1. compétitivité, transparence, solidarité ;
2. management, rigueur, professionnalisme ;
3. motivation, formation, participation ;
4. diversification, innovation, qualité.

L’objectif de l’évaluation du contrôle interne permet de détecter les pôles de risque.

Une telle démarche doit s’assurer que les sécurités ou les procédures mises en place par l’organisation locale sont suffisantes pour empêcher les éventuels dysfonctionnements (fraudes, dégradation physique, vol, etc.).

Les éléments de base d’un contrôle interne «présumé» efficace — on parle des trois piliers – sont :

1. l’existence d’un plan d’organisation définissant avec précision le «qui fait quoi» ;
2. l’existence de cahiers de procédures présentant dans’le détail les processus administratifs et comptables de l’organisation ;
3. la compétence du personnel.

Or, le système de contrôle interne n’est parfaitement efficace que s’il est fondé sur la séparation des tâches, l’auto-contrôle et l’indépendance des fonctions les unes des autres.

L’audit opérationnel peut être abordé doublement sous l’angle de la conformité et de l’efficacité.

Par exemple :

1. l’audit des marchés : il permet d’apprécier les effets juridiques et les conséquences financières d’un marché contracté par les collectivités locales ;
2. l’audit de la fonction construction dans son acception technique et juridique ;
3. l’audit social, juridique et comptable ;
4. l’audit de l’environnement.

2. L’audit stratégique

Il permet d’évaluer le contrôle interne des stratégies mises en œuvre par rapport aux moyens et structures.L’audit stratégique peut apprécier :

• la politique des investissements et la gestion financière à long terme (critères de choix, suivi, structure de financement, risque financier…) ;
• la culture de l’entreprise (paradigme, histoire, structure de pouvoir, rites et routines, symboles…) ;
• structures organisationnelles (formel, informel, flou juridique sociogramme, organigramme) ;
• la gestion des ressources humaines (formation, motivation).

L’audit stratégique des collectivités locales peut être ainsi amené à réaliser une étude rétrospective sur longue période des résultats obtenus à partir des politiques mises en oeuvre, à apprécier la cohérence et le maintien des politiques à long terme, à confronter les évaluations quantitatives et leurs probabilités respectives.

Ainsi comme l’avait remarqué T.J. Peters et R.H. Waterman dans leur livre «Passion de l’excellence» qu’aux fervents de la planification un formalisme bureaucratique excessif est nuisible… et peut conduire à là sclérose, même dans le cadre d’une mission d’audit stratégique.

I. Quel rôle de l’Etat dans le management et le contrôle interne de la chose publique locale?

Dans un environnement turbulent et agressif, le rôle de l’Etat devient de plus en plus fondamental.

Le rapport de la Banque mondiale de 1997 sur « Le rôle de l’Etat dans un monde en mutation » propose une nouvelle stratégie de restructuration et de modernisation de l’Etat.