Paragraphe 2 : Les réformes souhaitables pour une durée maîtrisée
En vertu du principe de mutabilité qui constitue l’une des trois « lois » de tout service public, la justice doit s’adapter aux évolutions sociales et techniques, dans une logique d’amélioration constante de la prestation fournie. Cette adaptation répond ainsi, comme l’ensemble des services publics, « aux exigences constantes du plus grand service ». La prise en compte de ces besoins doit succomber avec le temps, une évolution fructueuse des procédures. « Les réformes sont donc inhérentes à la justice ». Ainsi, les réformes de portée directe (A) comme celles de portée indirecte (B) sont tout autant indispensables dans notre vision de régenter l’appareil administratif juridictionnel.
A- La réforme ayant un impact direct sur le délai de jugement : L’institution du juge administratif unique
La collégialité a été considérée depuis très longtemps comme un principe dans la juridiction administrative en générale et celle béninoise en particulier. Il assure la qualité de la justice administrative qui est enrichie par les délibérations des juges, ainsi qu’une garantie d’un juge impartial. À juste titre, Le président LABETOULLE, ne manquait pas de souligner que cette ‘’ tradition ‘’ que constitue ce qu’il nomme le « principe de la collégialité
», « repose avant tout sur l’idée qu’il y a la une garantie d’indépendance » puisque « le débat interne à la juridiction permet à la justice rendue d’être mieux éclairée et plus impartiale ». Le professeur CHAPUS quant à lui, soulignait que la collégialité est « pour les juges qui sont chargés de […] régler ‘’ le contentieux administratif ’’ une condition de leur indépendance dans leurs rapports avec le plus puissant et le plus constant de leurs justiciables, c’est‑à‑dire avec l’administration ».
CLUZEL-METAYER (Lucie), SAUVIAT (Agnès), « Les notions de qualité et de performance de la justice administrative », Revue française d’administration publique, vol.159, n°3, 2016, pp. 675-688, précisément 676.
CHAPUS, 2000, n° 797 cité par DU MARAIS (Bertrand), GRAS (Antonin), op. cit. p. 790
MALLOL (Francis), op. cit, p. 782
SALAMI (Ibrahim) op. cit. p.135.
Article 28 de la loi n° 2022-12 du 05 juillet 2007 portant règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême dispose que ‘’… Le délibéré est secret. Les décisions sont prises à la majorité simple.
Les chambres siègent à cinq (05) magistrats… ‘’
CHAPUS, 2008, 58 cité par LABOUYSSE (David), « COLLEGIALITÉ ET QUALITÉ DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE », in Revue française d’administration publique, vol. 159, n° 3, 2016, p-p 751 à 762 précisément 755
Néanmoins, dans le souci de pallier aussi bien les reproches de lenteur et d’inefficacité, et empêcher les voies de fait administratif auxquels sont constamment confrontées les justiciables, l’institution d’un juge unique pour le jugement des affaires dites ordinaire doit être opérée.
En effet, l’instauration d’un juge administratif unique, pour être efficace, pourrait seulement concerner les litiges portant sur des prestations, la notation ou à l’évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi que sur les sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas l’intervention d’un organe disciplinaire collégial, les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques, les litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice, les litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ou aux immeubles insalubres et les litiges relatifs au permis de conduire. Le juge unique peut également être compétent pour toute action lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur à 3.000.000 FCFA.
Quant à l’impact de cette réforme sur la durée de jugement, on pourra subséquemment relever que désormais, d’une part, la charge qui pèse sur les magistrats dans la formation collégiale va véritablement diminuer, d’autre part, une augmentation considérable du nombre des sorties sera réalisée grâce au traitement rapide par le juge unique. Bien entendu que ce traitement diminue le temps pris pour juger par rapport à celui pris dans la formation collégiale qui nécessite plus du temps pour répartir les
231 La loi n° 2022-12 du 05 juillet 2022 a institué en son article 54, une procédure de référé. Ce faisant, une réponse rapide et énergique pourra éviter le soupçon de partialité. En réalité, il existe plusieurs dispositifs de juge unique dans le droit positif béninois. Le premier dispositif est celui qu’on vient de citer. Le deuxième intervient dans un contexte d’urgence pour statuer sur certaines affaires, dont le législateur a estimé qu’elles devaient être jugées à bref délai, eu égard à la nature particulière de la situation en cause. Sont concernés ici, par exemple, tous les contentieux autre que ceux de la fonction publique, de la gestion du personnel de l’État, de la domanialité et du plein contentieux.
Ceux-ci sont prévus dans des cas limitativement énumérés et pour l’essentiel dans les mêmes termes, par les articles 854 et 54 (le cas du référé), 839 et 55 (cas d’urgence), 857 et 56 (cas de l’ordonnance sur requête) des lois n°s 2022- 12 du 05 juillet 2022 et 2008-07 du 28 février 2011. Leurs pouvoirs, au sein des juridictions ont été modelés par la loi n° 2020-08 du 23 avril 2020. Nous voyons bien que l’instauration de ce juge unique dans le procès administratif, n’a d’effet, qu’à l’égard des situations d’extrême urgence.
Mais pour ce qui nous rassemble dans le cas espèce, la solution serait de raffiner le paramétrage juridictionnel, d’exaspérer les pouvoirs du juge lorsqu’il s’agit de statuer sur certaines affaires ordinaires.
Ce sont les attributions confiées, aux termes de l’article R. 222-13 du code de justice administrative après la codification faite par le décret n° 389-2000 du 4 mai 2000, et conformément aux dernières modifications introduites par le décret n° 2013-730 du 13 août 2013
Voir les articles R. 222-14 et R. 222-15 du CJA, et qui, conformément à ces articles, n’excède pas dix milles euros
dossiers sur les magistrats, pour tenir les séances d’instruction et pour tenir les séances de délibération. Selon Louis BORÉ avec l’introduction de ce nouveau joyau, on pourrait
« réellement parler d’une révolution pour le juge administratif, mais aussi, et peut-être d’abord et avant tout, pour les justiciables et les avocats puisqu’ auparavant, les procédures qui devant le juge administratif étaient plutôt lentes et essentiellement écrites, deviendront beaucoup plus rapide, beaucoup plus orale, avec de vraies procédures, très efficaces ».
En dehors de la réforme du juge unique jugée à impact considérablement direct sur les délais de jugement, celle indirect peut également jouer un rôle incontestable visant à la réduction des délais de jugement.
B- Les réformes ayant un impact indirect sur le délai de jugement
Il est question de mettre en exergue les réformes concernant principalement la création d’un ordre juridictionnel administratif distinct de celle judiciaire (1), et de l’expérimentation de la télé-procédure dans l’activité juridictionnelle de la Cour (2).
1. La création de l’ordre juridictionnel administratif
Le contentieux administratif est jusqu’à un passé très récent, connu uniquement de la Chambre administrative de la Cour suprême avant que par des réformes récentes, les chambres administratives des juridictions du fond soient rendues opérationnelles. En prévision de l’entrée en vigueur desdites réformes, certaines voix se sont déjà levées contre la haute juridiction à qui il est reproché des insuffisances de son office comme la lenteur et recommandent entre autres, le décongestionnement aux pouvoirs publics mais en évitant à tout prix de confier le fonctionnement des nouvelles chambres administratives
234 Pour autant, le recours au juge unique ne doit pas être une panacée encore moins la norme. En effet, à la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg, de 2011 à 2014, les juges uniques ont déclaré irrecevables 287 828 affaires, soit 93 % de toutes les affaires rejetées pour irrecevabilité (2011 : 46 928 ; 2012 : 81 700 ; 2013 : 80 500 ; 2014
: 78 700.) Rapporté au nombre de juges uniques, cela signifie pour 2011, 195 affaires par mois par juge unique, 186 en 2013. N’est‑ce pas « un modèle de justice expéditive qui n’a de justice que le nom, l’illustration même qu’à force de faire des économies sur la justice, c’est la justice même dont on risque en définitive de faire l’économie » dixit LAMBERT- ABDELGAWAD (Élisabeth), « La mesure de la performance judiciaire de la cour européenne des droits de l’homme : une logique managériale à tout prix ? », in « revue française d’administration publique », vol. 159, n° 3, 2016, p-p. 819- 834, précisément p. 829. Nous devons donc apprivoiser la célérité à l’aune du juge unique. L’admission de la condition du juge unique doit donc être limitée aux situations les moins graves.
BORÉ (Louis), « REGARDS CROISÉS » Le référé, une avancée notable et un aiguillon pour la justice administrative
?, le bilan du Conseil d’État, 2019, p. 16.).
des tribunaux et cours d’appel issues de la réforme de 2007, à des magistrats de l’ordre judiciaire. La mise en œuvre de cette proposition implique, nous ne nous en doutons point, des réformes normative et institutionnelle sur l’organisation judiciaire.
Dans cette veine, « un meilleur traitement des dossiers du contentieux administratif, appelle une grande et totale disponibilité intellectuelle du magistrat. C’est un contentieux jaloux. », dixit madame Edibayo DASSOUNDO GNACADJA. La spécificité et la complexité de la matière, la qualité spéciale de la partie litigante la plus influente qu’est l’Administration appellent, outre une spécialisation des animateurs des chambres en charge dudit contentieux, la création de juridictions spécialisées, l’institution de l’ordre juridictionnel administratif en bonne et due forme à l’instar de la France et dans beaucoup d’autres pays tant en Afrique que dans les autres continents. Ceci conduirait d’ailleurs à détacher la Chambre administrative de la Cour suprême et faire d’elle et des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, un ordre entièrement séparé de l’ordre judiciaire.
Toutefois, cette spécialisation peut aussi, et même doit également concerner des magistrats et autres acteurs devant animer la juridiction administrative. Les raisons qui justifient une spécialisation accrue foisonnent. On peut noter en substance, la disponibilité, la technicité, la complexité du contentieux ou encore la rareté de certains types de recours.
Césaire Foed S. KPENONHOUN, « Contribution à l’étude du contentieux administratif au Bénin : 1990-2010 ’’, thèse Université CHEIKH ANTA DIOP de Dakar, 2012, p. 85. Citée par AKOHOUHOUE (Christine-Ayaba), Le délai raisonnable dans le contentieux administratif : cas du tribunal de première instance de première classe de Cotonou, mémoire de fin de formation, cycle II, Énam-UAC, p-p. 52-67 précisément p. 66
Citée par AKOHOUHOUE (Christine-Ayaba), op. cit p. 65
Les juges suédois ont été interrogés sur leur expérience de la spécialisation et sur ses avantages et ses inconvénients. Un grand nombre ont estimé que le principal avantage de la spécialisation est que la durée globale des procédures est raccourcie et le traitement et le règlement sont plus efficaces. SMOLEJ (Mirka), « La gestion du temps dans les juridictions des pays nordiques: examen des propositions et des politiques visant à réduire les délais de procédure », in La gestion du temps dans les systèmes judiciaires: une étude sur l’Europe du Nord, COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE (CEPEJ), Ed : Conseil de l’Europe, 2007, p-p. 1-88, précisément
p. 38
Particulièrement à la Cour suprême, les acteurs chargés d’animer la dite chambre sont la plupart, des juges professionnels de l’ordre judiciaire. Tout au long de leur carrière, ils ne sont appelés à connaitre que des matières relevant par nature du droit privé (droit civil, pénal et commercial). Ce n’est une fois nommé à la Cour suprême pour une durée limitée puisque la plupart sont à moins de cinq ans de leur retraite, qu’ils se spécialisent à la Chambre administrative.
Pour résumer, nous dirons qu’il serait judicieux pour remédier à ce fléchissement organique, à défaut de repenser le mode de recrutement et de concentrer plus d’effectif d’acteurs chargés à coup d’animer la matière administrative en fonction uniquement de leur technicité et leur spécialisation dévolutive sur la chaine de gestion, d’opérer une réelle et incompressible dualité organisationnelle de l’ordre juridique.
En dehors de celle-ci, autres solutions peuvent fortement contribuer à répondre à cet objectif de réduction des délais de jugement des affaires.
2- Expérimentation des télé-procédures ou la ‘’ cyberjustice ’’ administrative
La présente contribution explore dans quelle mesure le déploiement des technologies de l’information et de la communication (TIC) peut contribuer à faire évoluer la qualité de ce service public.
« La numérisation peut ainsi être une occasion de rationaliser les ressources ».
En effet, définie comme : « l’intégration des technologies de l’information et de la communication dans les processus de résolution des conflits judiciaire ou extrajudiciaire, la cyberjustice comprend dans son acception la plus large, la mise en réseau de tous les acteurs de la chaine informationnelle dans les affaires judiciaires. On parle alors plus précisément de système intégré d’information de justice ». Matérialisée par une application informatique qui « permet de gérer la communication dématérialisée des requêtes, des mémoires et des actes de procédure entre les juridictions administratives […] et les parties représentées ainsi que les grandes parties », on pourrait se persuader qu’au « bout du compte, c’est le justiciable qui doit profiter du recours accru au TIC dans
240 En France, nous nous assistons à deux ordres, ceux judiciaire et administratif coiffés par un tribunal des conflits. L’Ordre administratif est animé par les magistrats administratifs reçus sur concours, ou choisis parmi les anciens élèves de l’ÉNA. En effet, quatre à six postes d’auditeurs sont proposés chaque année aux élèves qui achèvent leur scolarité à l’ÉNA. Les membres du Conseil d’État sont généralement choisis parmi les élèves classés dans les premiers de leur promotion, les personnes recrutés au tour extérieur ou en service extraordinaire et ou à défaut par, un recrutement ouvert au détenteur d’un parchemin en droit public. Article 33 al 6 et 7 du CJA
DU MARAIS (Bertrand), GRAS (Antonin), op.cit. p. 798
Ibidem. p. 791
Quoique n’étant pas une nouveauté dans le monde judiciaire, puisque prévu par les articles 3 et 120 des lois n°s 2020-08 du 23 avril 2020 et 2022-12 du 05 juillet 2022 portant respectivement modernisation de la justice et règles particulières de procédure applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, l’utilisation des NTIC dans la gestion des activités juridictionnelle, n’a jamais vu le jour.
la justice ». Des lors, les citoyens peuvent saisir le juge administratif sans risque de se faire broyer par la ‘’ machine ’’ du délai et plus ou moins en un laps de temps, car comme l’évoque le doyen Thomas CHARPENTIER, « la qualité de la justice…passe par la simplicité de sa saisine ». Ceci serait d’autant plus avantageux pour tous, du moment où, pour saisir la juridiction administrative d’un acte qui ennuie ou plus généralement d’un litige, le justiciable n’aura plus à se déplacer vers l’institution. Il pourra dorénavant le faire depuis son lieu de domicile ou de travail, en saisissant le juge par une application ou sur une adresse électronique, dédiée à cette fin.
En dépit du fait qu’elle constituerait une formidable source de statistiques pour les responsables de la justice administrative, en ce qu’elle permettra de mener efficacement une politique de gestion des flux de dossiers, mais aussi d’informer les chefs de juridiction sur la « qualité » du travail ; la mise en œuvre de la télé-procédure réduira la possibilité d’erreurs et fera gagner du temps au rapporteur et aux parties en général.
L’expérience étrangère est aussi un facteur de proposition d’évolution dans la perspective d’une approche plus globale de la qualité de la justice administrative. En France, lancée en 2005 au Conseil d’État et dans certaines juridictions franciliennes, et généralisée en 2013, la télé-procédure a beaucoup simplifié les échanges entre juridictions administratives et justiciables.
Selon Jean‑Marc SAUVE, la télé-procédure favorise « une meilleure accessibilité, une meilleure lisibilité, et une plus grande transparence dans le déroulement
Forey, 2013, 456, cité par DU MARAIS (Bertrand), GRAS (Antonin), ibidem.
Thomas CHAPENTIER est un magistrat administratif à la direction des systèmes d’information du Conseil d’État
« Skipper permettant de connaitre au jour le jour le ratio affaires jugées/appels ou cassation », CLUZEL‑METAYER (Lucie), FOULQUIER‑EXPERT(Caroline) et SAUVIAT (Agnès), 2015, 48
Bilan du Conseil d’État 2019
En effet, les justiciables peuvent dorénavant suivre leurs dossiers en temps réel et se montrer réactifs aux demandes diligentées par le juge rapporteur. La télé-procédure a fait ses preuves avec un taux d’utilisation en constante augmentation. Sur l’ensemble de l’année 2019, ce sont ainsi 13,1 % des justiciables ayant saisi le juge sans l’assistance d’un avocat qui l’ont fait via télé-recours citoyens, soit 11 174 recours qui sont déposés sur l’application télé-recours par les citoyens. Un chiffre qui recouvre un ensemble hétéroclite : l’application a été utilisée à plus de 30 % dans le contentieux de l’urbanisme devant les tribunaux et à 23 % dans celui de la fonction publique, mais elle ne l’a été qu’à hauteur de 6,5 % dans les contentieux sociaux (Le référé a 20 ans, Répondre concrètement aux besoins des citoyens, Une justice administrative toujours plus ouverte et accessible, in bilan du Conseil d’État, 2019, p.14-24 précisément p. 15).
Il était le vice‑président du Conseil d’Etat du 3 octobre 2006 au 29 mai 2018
de la procédure contentieuse ». Outre la mise en œuvre de la télé-procédure pour rayer un tant soit peu la souffrance des justiciables au sein de la Haute juridiction, d’autres pistes peuvent être explorées.
Mais rien n’est encore fait si après l’étape du jugement, les recours ainsi jugés ne sont pas connus de leur titulaire. La phase de la notification des décisions est celle la plus importante après celle du jugement, puisque c’est à travers celle-ci que d’autre comme la phase de l’exécution des décisions de justice pourront avoir lieu.
