Les limites du management actuel de la coopération décentralisée
3.2 : Les limites du management actuel de la coopération décentralisée.
L’Atlas de la coopération décentralisée : répertoire incomplet des programmes de coopération décentralisée
Depuis 2009, la coopération décentralisée recense les actions internationales menées par les collectivités territoriales françaises.
La mise à jour du nombre important des programmes de coopération décentralisée n’est pas toujours complète du fait qu’elle repose sur la bonne volonté des collectivités locales à compléter cette base de données.
En effet, toutes les collectivités ne sont pas convaincues de l’intérêt à renseigner les autres collectivités sur leurs coopérations, dans une optique de partage d’expériences et de recherche de bonnes pratiques.
De plus il est difficile de connaitre précisément les financements consacrés par les collectivités territoriales françaises, la base Atlas53 ne fournissant ces données le plus souvent que pour les actions cofinancées.
Suivi et évaluation des programmes de coopération décentralisée
Le caractère difficilement mesurable de certains programmes mis en œuvre et leurs grandes diversités rendent les appréciations de résultats souvent complexes.
Pour la grande majorité des programmes, les moyens sont limités et l’évaluation des résultats reste relativement faible.
Ces actions ne permettent pas une analyse rigoureuse de l’efficacité des coopérations décentralisées. Ceci s’explique notamment par l’absence d’indicateurs pertinents et par les faibles budgets engagés qui ne justifient pas d’évaluation spécifique dans la plupart des cas.
Cependant, la coopération décentralisée permet de créer des liens forts et des relations de proximité entre les partenaires français et étrangers. Cette relation privilégiée, au travers des projets concrets qui sont développés, résiste aux crises diplomatiques qui affectent durement les relations en Etats.
Ainsi la coopération décentralisée joue ainsi un rôle de plus en plus éclairant et complémentaire à celui de l’Etat.
Le soutien financier du MAEE à la coopération décentralisée est pertinent mais limité.
Si le soutien aux programmes de coopération décentralisée permet à l’Etat d’exprimer les orientations qu’il entend privilégier, les montants alloués sont cependant faibles (30 % maximum du cout total du projet54).
Une réduction considérable est également effectuée entre les montants demandés et alloués. Ceci peut se comprendre du fait que les projets de coopération décentralisée s’inscrivent dans une logique d’intérêt mutuel dont le coût doit être supporté par l’ensemble des acteurs de ces coopérations capables d’apporter leur contribution.
Pour cette raison la faiblesse des montants par projet réduit considérablement l’effet de levier réel de ces investissements.
Dans certain cas, au delà des limites financières on remarque d’ailleurs le faible nombre de projets soumis lors des appels à projets en raison des contraintes du cahier des charges qui ne correspondent pas toujours aux capacités des collectivités.
53 Atlas de la coopération décentralisée : http://cncd.diplomatie.gouv.fr/frontoffice/bdd-france.asp
54 Source Procédures et soutien financier :
http://cncd.diplomatie.gouv.fr/frontoffice/article.asp?menuid=165&lv=2&aid=234
1. Vers de nouvelles orientations industrielles et marchandes pour la coopération décentralisée ?
Les premières coopérations décentralisées ont souvent été initiées à la fin de la seconde guerre mondiale principalement dans le cadre de jumelage entre les villes françaises et allemandes.
Ces coopérations sont toujours en cours et se sont souvent étendues. Les premiers programmes de coopération décentralisée mis-en place étaient souvent le résultat d’événements contextuels, ou plus simplement de la volonté forte d’un élu.
Il s’agissait donc avant tout d’un lien institutionnel, d’un rapport humain, permettant des interactions, sur la base desquels des projets allaient se construire (éducation, culture, patrimoine, aide au développement local, etc.). Ce renforcement de l’orientation économique n’est pas le monopole des collectivités françaises.
Ainsi, de nombreux partenaires étrangers répondent favorablement à la coopération décentralisée du fait du potentiel du territoire français.
Mais les trois dimensions de l’action économique, du développement durable et de la coopération décentralisée sont nécessairement concernées aujourd’hui par l’action des collectivités territoriales.
Les accords initiés plus récemment apparaissent désormais liés aux enjeux, à la fois économiques, sociaux et environnementaux.
Ainsi, un certain nombre de coopérations déjà existantes ont ainsi été modifiées, y compris dans le domaine du développement durable et de la culture pour porter plus explicitement des actions comportant des objectifs de développement économique.
Au croisement de ces différentes logiques de compétences et d’interventions, notamment dans le champ du développement économique, c’est une infinité de relations qui se tissent, qui peuvent s’enrichir simultanément, pour de simples raisons d’interactivité positive.
Inversement des effets de concurrence inappropriés peuvent rendre des coopérations plus problématiques, freiner l’extension ou l’efficacité des coopérations décentralisées.
C’est alors une infinité de questions qui se posent depuis que les enjeux globaux et que la mondialisation sont perceptibles en tant que facteurs du développement territorial.
Elles s’inscrivent dans le registre général de la cohérence, de la croissance et de la planification durable des territoires (créations d’emplois, ouverture d’activités et accès à des marchés nouveaux, développement respectueux des écosystèmes..).
Mais les contraintes de la planification territoriale durable ne sont pas toujours explicites, ni adaptées à la liberté d’initiative des entreprises : par exemple, dans le cadre des accords de Kyôto, les oscillations du prix du carbone (entre 30 euros et plus et 10 euros55) depuis quelques années, la difficulté d’en réguler le cours, montrent que la liberté laissée au marché, à tout le moins la difficulté à réguler ce dernier, ne facilite pas le choix de technologies adaptées pour le développement durable des territoires.
L’instrumentation de la coopération décentralisée au service de relations strictement marchandes ne répondrait vraisemblablement pas aux logiques de solidarité et d’intérêt mutuel qui fondent l’action extérieure des collectivités territoriales.
Est-ce à dire que l’action extérieure des collectivités territoriales doive se cantonner à des actions caritatives ou de solidarité dans un champ distinct du champ économique ?
Peut-on imaginer que la coopération décentralisée s’inscrive en faux, au nom de l’intérêt public, à l’encontre d’actions industrielles jugées défavorables au développement durable ?
55 Source : Calculs Mission Climat de la Caisse des Dépôts à partir de données Point Carbon.
Cloisonnement des organes de gestion agissant seul et sans concertation
Les entretiens réalisés permettent de faire ressortir un véritable cloisonnement de la gestion des coopérations décentralisées à l’intérieur de l’administration des collectivités territoriales.
L’exemple le plus frappant est la répartition parfois arbitraire d’un projet de développement durable à dimension économique (alors assuré par le département économique de la collectivité) tandis que par ailleurs c’est le département environnement qui se voit attribuer sans plus de concertation tel ou tel projet de développement durable.
Ainsi dans le département de l’Essonne56, la direction du développement économique paraît s’occuper des pays « riches » tandis que la cellule de coopération décentralisée s’occupe des pays « pauvres ».
Cette gestion est cloisonnée à tel point qu’à plusieurs reprises lors des entretiens, les techniciens d’un département administratif n’étaient pas au courant des coopérations décentralisées menées par un autre département, alors même qu’elles touchaient des sujets affectant la quasi-totalité des services de la collectivité.
La communication en interne et vis-à-vis de l’extérieur : élément essentiel de réussite d’une coopération décentralisée.
Les relations internationales entrainent nécessairement la mobilisation de ressources propres, mêmes modestes de la part du gouvernement local. Il convient de garder à l’esprit que le budget de la collectivité locale provient en majorité des contributions des citoyens et qu’en conséquence ils peuvent demander des justifications sur les dépenses
liées aux actions internationales engagées. C’est pourquoi les élus locaux doivent être responsables et empêcher que les actions internationales soient perçues comme des dépenses inutiles ou superflues. D’où la nécessité que les ressources mobilisées s’inscrivent dans un projet territorial cohérent relayé par une communication forte.
Il est en effet important que la population locale puisse connaitre les actions entreprises en matière de coopération décentralisée, donner un avis consultatif sur les orientations géographiques et thématiques des actions de coopération et participer le cas échéant aux échanges et projets qui les intéressent plus précisément.
Des occasions de rencontre entre acteurs de coopération peuvent être organisées pour échanger, mais également créer un lien social entre les participants, et peut être de nouveaux projets peuvent ainsi voir le jour, ici ou là-bas.
Ces rencontres peuvent bien entendu prendre des formes diverses et variées (colloques, foires, visites de délégation composées d’élus et d’autres acteurs locaux, etc.).
La coopération décentralisée au milieu du gué ?
Les collectivités s’engagent d’une façon accrue dans des actions de développement économique à l’international (promotion de leur activité ou mise en place de partenariats), souvent cependant au coup par coup et sans que toutefois ces démarches ne s’inscrivent toujours dans une véritable stratégie de développement.
Les moyens de financement de ces actions sont généralement insuffisants, autrement qu’à la façon d’un « effet de levier ».
De leur coté, de nombreux chefs d’entreprises raillent l’illisibilité résultant de la juxtaposition des organismes publics ou parapublics auxquels ils sont susceptibles de s’adresser, ou qui les « démarchent » sur un même territoire.
C’est pourquoi, pour les collectivités territoriales, en Europe et dans les pays émergents, il s’agit de plus en plus de créer un environnement d’affaires avantageux mais surtout concerté, entre les partenaires concernés pour la création et le développement d’activités économiques, et l’accueil d’investissement étranger.
Autres avantages et non des moindres, la dimension économique permet de justifier l’action des coopérations décentralisées auprès des autres élus et des populations.
56 Site internet : http://www.essonne.fr
Par ailleurs, on retrouve ce problème d’identification des acteurs et interlocuteurs français par les collectivités territoriales étrangères.
Le soutien des différents départements interministériels n’intègre pas aisément l’action extérieure des collectivités territoriales comme nécessaire au développement économique, et les procédures d’appels d’offre, d’appels à projets ne sont pas toujours adaptées pour faciliter les synergies de type publics/privés.
Les trois dimensions de l’action économique, du développement durable et de la coopération décentralisée sont nécessairement concernées par l’action des collectivités territoriales mais la question est de savoir comment les coopérations entre chaque domaine peuvent aboutir à des effets bénéfiques mutuels (cf. schéma57).
Acteurs du marché
PME
Fonds de capital- risque Banques
* Actions pour le développement durable à dominante économique
* Marchés avec transferts technologiques
Intelligence Stratégique
Conseil, planification, conduite de projets complexes…
* Valorisation de la recherche
Acteurs de la R & D Universités
Centres de recherche publics et privés Opérateurs culturels
Institutions et réseau
Collectivités territoriales
Associations Chambres de commerce Comités d’expansion
Missions économiques
Ministères Ambassades et chambres consulaires
Réseaux régionaux
Réseaux d’élus
La coopération décentralisée
Des échanges au croisement de plusieurs dynamiques
57 Source Jean-Claude Levy, Document d’analyse Le triangle du développement, CGPC 2001 et L’économie circulaire : urgence écologique ? Monde en transe, Chine en transit, Presses de l’école nationale des Ponts et Chaussées, janvier 2010.
