La procédure spéciale d’attribution de logement

b) une procédure spéciale

Le législateur a voulu créer une nouvelle procédure contentieuse, considérant que ni le contentieux de l’annulation ni le contentieux de la responsabilité n’était adapté à la situation.

En effet, le contentieux de l’annulation ne donne au demandeur qu’une satisfaction juridique puisque le juge administratif ne peut que prononcer l’annulation de la décision.

Le contentieux de la responsabilité, quant à lui, donne une satisfaction matérielle puisque la décision du juge peut aboutir à l’indemnisation d’un préjudice. Cependant, l’indemnisation ne pourrait donner lieu qu’au versement de dommages et intérêts et non à l’attribution d’un logement. Or, il semblerait que les débiteurs du droit au logement préfèreront remplacer leur obligation d’attribuer un logement par le versement de dommages et intérêts, comme l’expérience l’a montrée dans l’application de l’article 55 de la loi SRU.

Par conséquent, le législateur semble avoir créé une procédure contentieuse à la croisée du contentieux de l’annulation et de la responsabilité.

En effet, la loi DALO a créé un recours contentieux spécial qui suscite des interrogations quant à sa nature. Puisque le législateur ne l’a pas précisée, la jurisprudence déterminera la catégorie à laquelle appartiendra ce nouveau recours.

S’agit-il d’un office en plein contentieux ou en excès de pouvoir ?



L’enjeu de telles interrogations réside dans l’étendue du pouvoir que le législateur a accordé au juge dans la protection du droit au logement.

∙ Plein contentieux, excès de pouvoir, référé

Le recours créé par la loi DALO ressemble aux procédures de référés.

En effet, le juge statue seul110, sans les conclusions du commissaire du gouvernement, tout comme pour les référés d’urgence de l’article L. 522-1 du Code de la Justice Administrative. De plus, le juge statue en premier et en dernier ressort.

Cependant, le recours contentieux prévu par la loi DALO diffère du référé car il s’agit d’un jugement de fond et que la décision rendue par le juge n’est pas provisoire.

De plus, le juge dispose de pouvoirs importants d’injonction et d’astreinte. Il semble donc se rapprocher du contentieux en pleine juridiction.

Mais le législateur semble avoir cherché à créer une procédure d’urgence, ce qui implique des délais réduits et un pouvoir limité du juge, rapprochant ainsi ce nouveau recours du contentieux en excès de pouvoir.

Ainsi, le législateur semble avoir été animé par la volonté de créer un hyper-recours, conciliant la rapidité du référé, au jugement de fond limité du contentieux de l’excès de pouvoir tout en accordant au juge certaines prérogatives du contentieux en pleine juridiction.

Mais la nature du contentieux de ce nouveau recours ne pourra être déterminée que par la jurisprudence qui délimitera l’étendue du pouvoir du juge.

∙ Un recours en déclaration de droit ?

La nature de ce nouveau recours fait l’objet de nombreuses interrogations au sein de la doctrine. Certains considèrent qu’elle se rapporte au recours en déclaration. Ainsi, le syndicat de la juridiction administrative s’interrogeait dans un communiqué en février 2007, sur « les caractéristiques de ce nouveau recours, très particulier, distinct du recours pour excès de pouvoir ou du recours en indemnité, s’apparentant en un “ recours en déclaration de droit ” … ».

En effet, il ne s’agit ni d’une action en annulation, ni en réparation, mais d’un recours tendant à faire déclarer un droit par le juge et ainsi enjoindre l’Etat à exécuter les conséquences liées à cette déclaration.

Ce recours en déclaration de droit est un dispositif utilisé en Grande-Bretagne et aux Etats-unis mais également dans le système juridictionnel allemand. En effet, en Allemagne par exemple, il existe une voie de recours appelée Verplflichtungskage (traduit par « action en constatation d’un droit », ou « action en déclaration de droit »). Cette voie de recours attribue au juge un pouvoir d’injonction à l’encontre de l’administration pour faire respecter un droit subjectif d’un administré. Elle permet au juge allemand de répondre à l’interrogation suivante : « l’administré a-t- il un droit subjectif justifiant que l’acte qui lui a été refusé soit édicté ? ».111 Cette voie de recours se situe donc à mi-chemin entre le reféré-suspension et le recours pour excès de pouvoir.

Jusqu’à présent, cette technique du recours en déclaration de droit ne connaît que de rares applications dans le contentieux administratif français. Mais certains y voient un moyen de compléter les limites du recours pour excès de pouvoir en introduisant une nouvelle dimension : la reconnaissance de l’illégalité d’un acte au nom du droit d’un administré. En effet, comme le rappelait, Jean-Marie Woehrling « le problème dont souffre le recours pour excès de pouvoir n’est pas lié à la faiblesse des garanties entourant l’exécution de la chose jugée mais à la chose jugée elle même ».

Par conséquent, la création d’un « recours en déclaration de droit » par la loi du 5 mars 2007 présage peut être d’une reconnaissance effective du droit au logement par le contentieux crée par la loi DALO.

Cependant, cette voie de recours exige une instruction plus poussée que le recours pour excès de pouvoir, conduisant par conséquent à un alourdissement significatif de la charge de la juridiction administrative, qui manque déjà de moyens suffisants.

Ce recours en déclaration de droit semble annoncer mutations du contentieux administratif en France, issues des influences de la Common Law, où le juge joue un rôle essentiel dans la protection des droits.

Cependant, l’usage de ce recours sera précisé par la jurisprudence qui déterminera s’il s’agit d’un véritable recours en déclaration de droit, auquel cas le contentieux prendra une place croissante dans la reconnaissance des droits.

∙ Une « juridiciarisation excessive »

Ainsi, à partir du 1er janvier 2012, pourront user de cette voie de recours spéciale, toutes les personnes éligibles au logement social.

Le législateur français s’est donné quatre ans pour arriver à ce degré de justiciabilité. Cette période peut paraître relativement courte au regard des difficultés du marché du logement en France.

Alors qu’il était ministre du logement, Jean-Louis Borloo avait déclaré que : « l’objectif de la loi n’est pas de créer à terme des contentieux, mais de faire bouger toute la République ».

Pourtant, la procédure contentieuse crée par la loi DALO suscite de nombreuses inquiétudes au sein de la juridiction administrative, qui ne voit pas comment elle va pouvoir faire face à cette prolifération du contentieux.

De plus, les juges administratifs ont gardé un mauvais souvenir de la charge, tant administrative qu’émotive, entraînée par le contentieux des étrangers. En effet, habitués à traiter des dossiers dont les enjeux humains étaient moins saillants, le contentieux des étrangers avait placé les juges face à des situations très éprouvantes.

L’arrivée d’un contentieux lourd (en lien avec des populations précaires en situation d’urgence) sans promesse de moyens supplémentaires suscite par conséquent beaucoup d’inquiétude. Et Florian Roussel, commissaire au gouvernement auprès du Tribunal Administratif de Paris, ajoute :

« Une juridiciarisation excessive et inefficace de ces questions liée à la médiatisation mal maîtrisée de certains dossiers présentés comme emblématiques, n’engendrerait cependant à terme qu’une certaine forme de désillusion et ne contribuerait ni à la résolution de la crise du logement, ni au rayonnement de la juridiction administrative ».

Alors que l’exemple écossais est souvent cité en modèle de la pratique de la justiciabilité du droit au logement, il semble important de rappeler que le mécanisme introduit en Ecosse tente d’éviter la « jurdiciarisation ».

En effet, le législateur a choisi d’échelonner la mise en œuvre du droit au logement opposable sur presque 10 ans et de miser sur des politiques publiques efficaces en amont et en aval de la contrainte juridique.

Ainsi, une agence de contrôle du gouvernement écossais, le « Homelessness Monitoring group » a pris la relève de la « homeless task » qui avait élaboré la loi, afin d’évaluer et de contrôler l’application de la loi.

Dans la continuité de ce travail d’évaluation permanente de la mise en œuvre des politiques publiques, le Ministère de la Justice Sociale a réalisé, à mi-parcours un « code of guidance », un guide d’application de la loi pour les débiteurs du droit au logement.

Cette vigilance sur l’application de la loi a permis de limiter l’usage des recours.

Les requérants peuvent contester les décisions des collectivités locales, mais il n’y a pas de recours spécifique pour faire appliquer le droit au logement.

S’ils se sentent lésés dans la mise en œuvre de leurs droits par « une organisation délivrant un service public », les bénéficiaires peuvent user de voie de recours hiérarchique, puis dans un second temps, saisir « The Scottish Public Services Ombudsman (SPSO) », le Ombudsman des services publics écossais.

– recours hiérarchique : ce recours s’adresse à l’autorité supérieure au sein de l’organisme. Par exemple, un demandeur de logement peut demander un réexamen de sa situation par la collectivité locale, dans un délai de 21 jours suivant la notification de la décision.

-recours auprès de l’Ombudsman : le SPSO est la dernière voie de recours possible. Il traite les plaintes relatives aux actes du National Health Service, des Housing associations, des universités écossaises, du gouvernement écossais et de ses agences, et de la plupart des organismes publiques en Ecosse.

Le SPSO intervient en cas d’illégalité d’un acte de l’administration ou de la mauvaise qualité d’un service public qui a entraîné une injustice ou un préjudice.

En matière de logement, le SPSO est chargé de recevoir les plaintes concernant l’action des collectivités locales et des « housing association », organismes à but non lucratif, qui participent à la mise en œuvre du droit au logement.114

Ainsi, comme le fait remarquer Jason McDonald, porte-parole du COSLA, la structure qui représente les communes d’Ecosse115 :

« La contrainte juridique n’est pas la clé du système, mais le fait que le gouvernement écossais, les communes et les associations s’investissent ensemble pour améliorer radicalement la situation. »

Le législateur a voulu renforcer les garanties de mise en œuvre du droit au logement par la création de recours.

Cependant, ces garanties apparaissent limitées car les voies de recours ne s’adressent pas à l’ensemble des citoyens titulaires du droit au logement mais à certaines catégories de personne éligibles à la procédure DALO.

De plus, le législateur a cherché à confier au juge la protection du droit au logement mais cela risque d’entraîne une prolifération du contentieux et donc un débordement de la juridiction administrative pour mener à bien sa mission.

La loi du 5 mars 2007 s’appuie sur des mécanismes existant comme la commission de médiation et le contingent réservataire préfectoral pour garantir l’attribution d’un logement à certaines personnes défavorisées.

Ces personnes sont sélectionnées par des commissions de médiation, devenues de véritables autorités administratives, qui apprécient des situations des demandeurs en fonction de critères précisés par le décret du 28 novembre 2007, et au regard des circonstances locales. Par conséquent, une application à géométrie variable de la loi du 5 mars 2007 est apparue.

D’autre part, les voies de recours ouvertes par la loi du 5 mars 2007 vont mener à plusieurs types de contentieux : celui lié au contrôle de la légalité des décisions de la commission de médiation par le juge, celui lié au contrôle de l’exécution des décisions de la commission, et peut-être même à un troisième contentieux en responsabilité…

La loi DALO crée de nouvelles procédures administratives dans un domaine déjà saturé de commissions et de dispositifs, tant au niveau national que local.

Bien qu’elle rende le droit au logement jurdictionnellement contraignant, la procédure mise en place par la loi DALO n’apporte pas de véritable garantie à l’accès au logement des plus défavorisés, étant donné la multiplication des étapes administratives qu’elle impose avant l’attribution concrète d’un logement.

Mais l’attribution concrète de logements aux personnes prioritaires est-elle possible?

Pour le garantir, le législateur a entrepris de clarifier les rôles et les compétences des différents acteurs de la politique de logement, en identifiant un garant et un débiteur du droit au logement.

Lire le mémoire complet ==> (Le droit au logement opposable en France : une avancée pour le droit au logement ?)
Mémoire de fin d’études – Métiers et pratique du droit dans les entreprises et les institutions
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon

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B. La réponse apportée par le législateur français 334. Textes et convergence des législations.
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