L’Ecosse: quels logements ont été attribués ?
b) L’exemple écossais : quels logements ont été attribués ?
De 2003 à 2005 L’Ecosse a investi 5,3 milliards d’euros, soit 1,5 de son Produit Intérieur Brut.
Pour l’année 2008/2009, le gouvernement écossais prévoit un montant total des dépenses des collectivités locales en matière de logement, à hauteur de 640 millions d’euros, soit une augmentation de 11% par rapport à l’année 2007/2008.
L’Ecosse a donc fourni d’importants efforts financiers pour mettre en œuvre sa législation en matière de logement.
De plus, afin de soulager la charge financière des collectivités locales, le gouvernement écossais a notammentmis en place pour certaines collectivités locales des facilités d’emprunt, prudential borrowing regime.
Le gouvernement a également encouragé le « large scale voluntary transfer » (LSVT) c’est-à-dire la possibilité pour les collectivités locales de transférer leurs stock de logements aux Registered Socal Landlords (RSL).
En Ecosse, le logement social représente environ 30% du stock de logement national.
Les 2/3 de ces logements appartiennent au stock des collectivités locales et le tiers restant appartient au Registered Social Landlords (RSL), soit l’équivalent du parc privé conventionné.
Mais depuis les années 80, le stock de logement des collectivités locales diminue continuellement. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation :
- le « Right to Buy » (480 000 logements de 1980 à 2006)
- la diminution de la construction par les autorités locales et les démolitions de logements sociaux (40 000 logements depuis 2003)
- le transfert du stock de logements publics aux RSL (100 000 logements depuis 2003)
Ainsi, les estimations du gouvernement écossais prévoient que le stock de logement des collectivités locales s’élève à 322 900 logements alors qu’il en recensait 290 000 de plus le 30 septembre 1997.
Malgré cette diminution du stock de logement des collectivités locales, elles doivent assumer de lourdes obligations en matière de logement. Par conséquent, le gouvernement écossais a tenté d’élargir le stock de logement disponible.
Alors que la propriété privée a toujours été très protégée dans le modèle anglo-saxon, l’Ecosse a multiplié les initiatives pour mobiliser le parc privé.
Dès 2003, une mission pour le logement vide « The Empty Homes Initiative », a entrepris d’encourager les propriétaires de logements vides à les laisser à la disposition des collectivités locales ou des Registered Social Landlords.
En effet, les logements vides représentent une part non négligeable du stock de logement en Ecosse : il y a environ 87 000 logements vides, dont 48 000 appartenant au secteur privé.
Afin d’améliorer l’offre de logement, le gouvernement écossais a également entrepris une consultation des acteurs privés et associatifs du logement, en janvier 2008, afin d’effectuer prochainement des réformes dans la législation en matière de logement telles que :
- réformer le Right to Buy afin d’en limiter l’usage pour les nouveaux logements sociaux
- encourager les facilités d’emprunt pour les collectivités locales en milieu défavorisé
- soutenir les RSL pour leur permettre de diversifier leur stock de logement et d’en garantir la qualité
- introduire des normes de qualité des logements, respectueuses du développement durable
Ainsi, il semblerait que le principal atout de l’Ecosse soit sa capacité à mobiliser des acteurs animés par des logiques différentes autour d’objectifs communs, ainsi que son souci permanent d’évaluer l’action publique et de la réformer en fonction des résultats obtenus et des consultations.
Bien que la loi DALO ait cherché à réintroduire une forme de cohérence dans l’action publique, il semblerait que le mécanisme utilisé pour attribuer des logements, présente de nombreuses limites.
En effet, le législateur français a choisi d’accentuer la pression sur le parc locatif social, en augmentant la demande de logement social malgré une offre limitée.
De plus, cette mesure apparaît peu compatible avec d’autres exigences qui pèsent déjà sur les logements sociaux, tels que l’objectif de mixité sociale, la vente et la démolition des logements sociaux.
Par conséquent, la loi DALO s’appuie sur un mécanisme limité pour assurer l’effectivité du droit au logement.
La loi DALO a réaffirmé la garantie par l’Etat de la mise en œuvre du droit au logement.
La territorialisation de la politique du logement avait abouti à un manque de lisibilité du partage de responsabilités entre les acteurs.
En mettant l’Etat sous « menace juridictionnelle », la loi DALO lui confère une légitimité nouvelle pour s’imposer auprès des acteurs réticents à l’accès des personnes défavorisées au logement.
Cependant, la loi DALO limite les possibilités d’attribution de logement en faisant reposer le relogement sur le contingent préfectoral.
Cet outil présente de nombreuses limites tant quantitatives que qualitatives. Il renforce notamment les obligations qui pesaient déjà sur les organismes du logement social, sans s’accompagner de grandes mesures de soutien du parc locatif social.
Conclusion
La loi DALO est-elle une « loi vide » comme le déclarait la Fondation Abbé Pierre lors de la présentation de son rapport annuel en janvier 2007 ?
Les effets d’annonce qui, de toutes parts, ont accompagné l’adoption de la loi semblent peu en phase avec la réalité.
En effet, la promesse de faire du droit au logement un droit effectivement universel ne semble pas avoir été véritablement réalisé : la consécration annoncée du droit au logement a abouti à la création d’une procédure spéciale pour favoriser l’accès au logement social des personnes en situation d’urgence.
∙ La loi DALO n’est pas la consécration juridique du droit au logement, attendue et annoncée.
La notion d’opposabilité a été utilisée pour améliorer la reconnaissance du droit au logement, c’est à dire sa force contraignante.
Mais le législateur n’a pas mis en œuvre l’opposabilité dans sa dimension la plus contraignante : il a évité de faire du droit au logement un droit subjectif.
En créant un droit subjectif au logement, il aurait ainsi fait émergé une véritable créance du logement, impliquant une refonte totale du secteur du logement en France.
Au lieu de cela, le législateur a vidé de sa substance juridique véritablement contraignante, la notion d’opposabilité pour en garder une épithète, accolée à un droit jusqu’alors diminué. Ainsi, la loi du 5 mars 207 instaura le droit au logement opposable.
Cependant, à défaut d’avoir créer un droit véritablement opposable, le législateur a introduit un mécanisme de justiciabilité à destination des personnes les plus démunies, pour leur permettre de faire appliquer leur droit au logement.
Ce mécanisme s’est concrétisé par la création d’une procédure spéciale pour l’accès au logement social des personnes prioritaires en situation d’urgence.
∙ La loi du 5 mars 2007 tente de renforcer l’accès des personnes prioritaires au logement social en créant une procédure spéciale.
La loi du 5 mars 2007 n’a pas véritablement créé une procédure spéciale. Elle a renforcé une procédure déjà existante en donnant davantage de pouvoirs aux commissions de médiation départementales, chargées d’identifier les personnes éligibles au logement social et dont la situation présente un caractère urgent et prioritaire.
La loi du 5 mars 2007 a élargi les bénéficiaires potentiels de cette procédure spéciale, qui pourront être relogés dans le contingent préfectoral de logements sociaux.
Cependant, la loi du 5 mars a innové en créant un recours contentieux spécial pour obliger l’Etat à reloger les personnes en situation d’urgence reconnues comme prioritaires par les Commissions de médiation.
La loi DALO rend donc le droit au logement social juridictionnellement contraignant, et réaffirme que l’Etat en est le garant.
La création d’une procédure spéciale pour l’accès au logement des personnes prioritaires est salutaire mais insuffisante
La loi témoigne de la volonté de réaffirmer aux citoyens les grands principes constitutifs d’un Etat de droit, à savoir l’égalité des sujets de droit devant la loi, et à ce titre la soumission de la puissance publique au droit.
En effet, la création de nouvelles voies de recours témoigne de la recherche de l’amélioration du contrôle de légalité des décisions de l’administration.
De plus, le renforcement d’une procédure spéciale pour l’accès des personnes en grandes difficultés au logement social est également une preuve de l’intérêt de l’Etat pour tous ces citoyens, même les plus démunis.
Cependant, la procédure mise en place par la loi du 5 mars 2007 semble peu en phase avec les besoins actuels en matière de politique du logement.
Bien qu’elle tente d’améliorer l’accès au droit de personnes généralement peu promptes à faire appliquer leurs droits, la loi DALO crée une procédure inadaptée aux bénéficiaires.
En effet, les démarches administratives à répétition comme le monde de la justice représente de véritables obstacles pour des personnes en situation de « disqualification sociale » qui maîtrisent mal les codes institutionnels.
Le faible nombre de dossiers de saisine de la commission de médiation depuis l’entrée en vigueur de la loi DALO semble témoigner d’une tendance de ce type.
En effet, sur 600 000 bénéficiaires potentiels, seuls 17 737 dossiers ont été retirés fin mars (dont les 2/3 en région parisienne), et seules 491 personnes se sont vues attribuer un logement.
Par manque de clarté ou de crédibilité, la loi DALO n’apparaît pas comme un outil efficace pour les personnes auxquelles elle s’adresse :« On n’atteint pas, pour l’instant, les personnes les plus prioritaires, les plus en difficulté» reconnaissait le cabinet de Christine Boutin en mars 2008.132
Ainsi, la loi DALO prend-t-elle le risque de produire l’effet inverse que celui recherché, à savoir décourager des personnes en besoin de prestations sociales de faire appliquer leurs droits.
Pourtant, en mars 2007, la Cour des Comptes pointait la nécessité de lutter contre le « non-recours au droit », en intégrant ce paramètre dans l’élaboration des politiques publiques.133
La Cour des Comptes citait un rapport du Conseil de l’Europe134 qui expliquait que le non-recours au droit tenait plus aux obstacles politiques et institutionnels qu’aux facteurs de vulnérabilité des personnes concernées.
De plus, la création d’une énième voie d’accès prioritaire au logement social semble peu convaincante : multiplier les files d’attente ne règle pas les problèmes qui entraînent l’allongement de l’attente.
Agir en amont de la file d’attente pourrait participer à véritablement améliorer l’accès au logement pour tous.
Ainsi, dans son rapport annuel de 2008, la Fondation Abbé Pierre pointe deux catégories de personnes éligibles à la saisine des commissions de médiation qui pourraient faire l’objet de politiques préventives : d’une part les personnes « logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre et dangereux » et d’autre part les personnes ayant « fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion ».
132 DAUSSY Laure, « On n’atteint pas les plus démunis », Le Figaro, 7 mars 2008
133 Rapport public thématique sur les personnes dans domiciles, Cour des Comptes, 6 mars 2007
134 DALY Mary, L’accès aux droits sociaux en Europe, Conseil de l’Europe, novembre 2002.
En effet, des dispositifs existant pour les situations d’insalubrité ou de danger pour les habitants existent déjà et pourraient être mobilisés.
D’autre part, la prévention des expulsions locatives permettrait d’influer significativement sur les demandes de relogement urgent et prioritaire.
Or, le nombre des expulsions locatives avec le recours à la force publique a explosé en 2007, dépassant la barre des 10 000 par an. En mars 2007, la Cour des Comptes 135avait même souligné le mauvais fonctionnement du dispositif de prévention des expulsions et avait regretté qu’il n’en existe aucun concernant le parc privé.
Enfin, la loi DALO contourne un obstacle inévitable pour rendre le droit au logement véritablement effectif : agir sur l’offre de logement.
En faisant peser l’obligation de logement sur le contingent préfectoral, le législateur a refusé de donner des moyens à ses ambitions.
Peu utilisé et peu efficace dans la plupart des départements, le contingent préfectoral apparaît trop limité pour faire face aux demandes de logement, reconnues prioritaires par la loi DALO.
De plus, la loi DALO n’a pas été accompagnée de dispositions significatives pour améliorer l’offre de logements véritablement sociaux (PLUS et PLA-I) alors qu’elle en augmente significativement la demande.
Dans son rapport 2007 sur le mal-logement, la Fondation Abbé dénonçait le décalage creusé ces dernières années entre la production de logements neufs et les besoins de la population.
Bien que le nombre de logements construits dépasse des records depuis 25 ans (430 000 en 2005 et 410 000 en 2006), la part des logements qui seront attribués, sous conditions de ressources ou à des loyers inférieurs à ceux du marché, ne représente que 41% de la production, contre 67% en 2000.
Par ailleurs, il semblerait que la progression globale du nombre de logements sociaux financés depuis 2004 tienne essentiellement à l’augmentation de l’offre locative intermédiaire (PLS) et non aux véritables logement sociaux (PLUS et PLAI-I). 136
Le rapport de la Fondation Abbé Pierre souligne quant à lui que : « le nombre de logements construits destinés à des ménages qui peuvent se loger sans aide a plus que doublé, passant de 100 000 en 2000 à 260 000 unités en 2006. »
Le bilan de l’appui au logement social est donc plutôt mitigé. En terme de perspectives, les annonces du Ministère du Logement et de la Ville ne prévoient pas de véritable plan de construction de logements sociaux.
Le 28 juillet 2008, Christine Boutin, la Ministre du Logement et de la Ville a présenté en Conseil des ministres son projet de loi pour améliorer l’accession au logement qui sera voté à l’automne 2008 au Parlement.
Ce projet insiste sur la nécessité de construire plus de logements et sur l’accession à la priorité mais assouplit la loi SRU et la loi sur la prévention des expulsions locatives.
En effet, l’article 15 du projet de loi affaiblit l’obligation faite aux communes par l’article 55 de la loi SRU de construire des logements locatifs sociaux. Elles pourront alors comptabiliser dans le nombre de logements qui doivent être obligatoirement construits non seulement les logements locatifs sociaux, mais aussi les logements d’accession sociale à la propriété.
Le projet de loi prévoit également de réuire le délai d’expulsion d’un locataire qui ne paye plus ses loyers à un an au lieu de trois actuellement.
135 Rapport public thématique sur les personnes sans domiciles, Cour des Comptes, 6 mars 2007.
136 VANONI Didier et ROBERT Christophe, op.cit.
Ce projet de loi semble témoigner de la volonté des pouvoirs publics de poursuivre la superposition de correctifs législatifs sans accepter de se lancer dans une refonte globale et nécessaire des politiques du logement en France.
Il conviendrait notamment de réfléchir à la maîtrise de la flambée du foncier, pour réintroduire de la solidarité dans un secteur où les profits des propriétaires n’ont plus de limites. Agir sur le foncier permettrait peut-être de rendre enfin le droit au logement, véritablement effectif et universel.
Ainsi, la loi DALO a eu le mérite de rappeler que l’Etat était le garant du droit au logement pour les personnes les plus défavorisées, mais les mesures mises en œuvre apparaissent bien insuffisantes au regard des enjeux auxquels elle doit faire face.
Liste des sigles utilisés
∙ ANRU : Agence Nationale de Renouvellement Urbain
∙ CES : Conseil Economique et Social
∙ CNDH : Conseil National des Droits de l’Homme
∙ Convention EDH : Convention Européenne des Droits de l’Homme
∙ Cour EDH : Cour Européenne des Droits de l’Homme
∙ DALO : Droit Au Logement Opposable
∙ DUDH : Déclaration Universelle des Droits de l’Homme
∙ EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale
∙ FEANTSA : Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri
∙ FSL : Fonds de Solidarité pour le Logement
∙ HBM : Habitation à Bon marché
∙ HLM : Habitation à Loyer modéré
∙ LSVT : Large Scale Voluntary Transfer
∙ MRP : Mouvement Républicain Populaire
∙ OIN : Opération d’Intérêt National
∙ PDALPD : Plan Départemental d’Aide au Logement des Personnes Défavorisées
∙ PIDESC : Pacte International relatif aux Droits Economiques Sociaux et Culturels
∙ PLA-I : Prêt Locatif Aidé à financement très social d’Intégration
∙ PLH : Programme Local de l’Habitat
∙ PLS : Prêt Locatif Social
∙ PLUS : Prêt Locatif à Usage Social
∙ RSL : Registered Social Landlords
∙ SCOT : Schéma de cohérence territoriale
∙ UMP : Union pour un Mouvement Popularité
