II. Le recours à l’analyse financière
La grande variété des méthodes d’analyse appellent à une synthèse des démarches possibles et des principaux éléments utilisés pour évaluer la capacité d’investissement. Bien entendu, toute analyse financière sérieuse s’appuie non pas sur les budgets primitifs qui ne sont que des prévisions, sur les comptes administratifs, qui traduisent les flux effectivement réalisés, ainsi que sur le compte de gestion, parce qu’il intègre les stocks.
1) Synthèse des méthodes suivies
Bien que quasiment généralisée, l’analyse financière n’est pas utilisée par toutes les collectivités pour connaître avec le plus d’exactitude possible leur capacité d’investissement et les marges dont elles disposent pour l’adapter de manière optimale.
L’analyse financière suppose d’abord de rechercher les impacts présents et futurs des choix passés. Il s’agit là d’une dimension rétrospective. Celle-ci constitue la base de la prospective financière42. En émettant des hypothèses de scenarii d’évolutions des dépenses et recettes compte tenu des éléments internes et externes de la collectivité, la prospective tend à éclairer sur les mesures permettant d’assumer les conséquences financières des choix politiques.
Il s’agit de simuler l’ensemble des risques encourus par les évolutions de l’environnement (évènements macro-économiques, démographiques, évolution des taux d’intérêt…) et des choix politiques internes passés et présents. L’analyse prospective n’est pas généralisée dans le secteur public local. De très nombreuses collectivités se contentent de simples prévisions en s’appuyant sur des extrapolations des tendances passées.
La vision pluriannuelle de l’analyse financière n’est pas relayée par le droit positif. Il peut sembler regrettable qu’aucune règle n’impose aux collectivités de simuler les grands équilibres sur plusieurs années et de s’engager à les respecter.
En effet, l’analyse financière pluriannuelle constitue l’outil qui prévoit et propose des évolutions pour mettre en œuvre les choix politiques. Elle éclaircit sur la capacité de la collectivité à assumer les investissements voulus et les investissements obligatoires. Elle recherche des marges de manœuvre pour atteindre la capacité d’investissement nécessaire.
Concrètement, il s’agit d’anticiper la compatibilité des investissements avec les grands équilibres financiers à long terme, et de proposer des corrections en jouant sur le volume des investissements, ou sur les éléments qui impactent la « faisabilité » financière des investissements.
Différentes méthodes d’analyse financière existent. L’analyse « ouverte » consiste à déterminer les dépenses avant les recettes. Ce n’est qu’une fois le montant des investissements évalué, que seront recherchés les moyens de les financer.
L’analyse ouverte examine les conséquences d’un certain niveau d’investissements à réaliser sur les ressources futures. A l’inverse, l’analyse « fermée » tend à évaluer le montant d’investissement réalisable, compte tenu d’un niveau de ressources anticipé. Les enquêtes menées sur les méthodologies d’analyse financières locales démontrent que le poids des contraintes financières et de la perte d’autonomie financière conduit de nombreuses collectivités à adopter une démarche fermée43.
Le niveau de ressources préalablement évalué constitue alors un plafond à ne pas dépasser. Les démarches sont néanmoins souvent combinées. Elles permettent toutes d’évaluer la capacité d’investissement.
L’analyse financière repose sur différentes séries d’outils qu’il nous faut évoquer.
2) Les principaux éléments d’analyse
L’analyse financière se base sur deux types d’outils : des soldes de gestion, qui permettent d’analyser les flux financiers de la collectivité, et des ratios d’analyse, qui permettent d’effectuer des comparaisons dans le temps et dans l’espace (c’est-à-dire des comparaisons avec d’autres collectivités aux caractéristiques similaires). Certains auteurs diront que les premiers éléments relèvent de l’analyse interne, et les seconds de l’analyse externe.
a) L’analyse des soldes d’épargne
L’étude des soldes de flux rappelle l’analyse des soldes intermédiaires de gestion (SIG) de l’entreprise. Contrairement au secteur marchand, l’étude des soldes de flux ne vise pas à évaluer la rentabilité économique et financière. Il s’agira pour la collectivité de se concentrer essentiellement sur les différents soldes d’épargne, l’épargne constituant une source de financement des investissements.
On distingue classiquement 3 niveaux d’épargne qui se calculent de la manière suivante :
- ∙ épargne de gestion (ou épargne d’exploitation) = RRF – DRF hors intérêt de la dette
- ∙ épargne brute = RRF – DRF
- ∙ épargne nette = RRF – DRF dont remboursement du capital de la dette
En excluant une partie des dépenses de fonctionnement (les intérêts de la dette), l’épargne de gestion ne permet pas d’évaluer la masse d’épargne qui pourra être allouée au financement de l’investissement. En revanche, l’épargne brute permet de dégager une capacité d’investissement.
L’épargne doit financer prioritairement le remboursement du capital de la dette. Aussi, une fois le remboursement de dette effectué, il nous faut un solde qui permette de connaître ce qu’il reste pour financer les investissements directs (comme les dépenses d’équipement) et indirects (subventions) hors remboursement de dette. C’est l’objectif de l’épargne nette.
Assurer une capacité d’investissement optimale conduit alors à rechercher une hausse ou un maintien du niveau d’épargne brute ou nette. Pour cela, il s’agit d’analyser l’évolution des dépenses et recettes de fonctionnement, puisque ce sont eux qui déterminent le niveau d’épargne.
Une progression des dépenses de fonctionnement plus rapide que celle des recettes conduit automatiquement à une baisse de l’épargne. Il s’agit de « l’effet ciseaux », qui amoindrit alors la capacité d’investissement. L’observation des éléments composant la section de fonctionnement permet de détecter quelles sont les marges de manœuvre dont la collectivité dispose pour entretenir ou augmenter le niveau d’épargne45. Depuis 10 ans, les collectivités parviennent à accroître leurs niveaux d’épargne.
Il est de plus en plus courant de voir des collectivités qui mettent en place des démarches d’optimisation de leurs ressources de fonctionnement, quand bien même elles ont de moins en moins de prise sur ces ressources. Les produits des impôts locaux constituent la première ressource de fonctionnement des collectivités.
L’adoption de stratégies fiscales visant à mieux anticiper les évolutions des bases fiscales et à optimiser les phénomènes de taux des impôts directs et indirects et des taxes, constitue un levier d’action sur les ressources de fonctionnement. Le développement des réflexions sur les tarifications des services constitue aussi un levier d’action. Les efforts d’optimisation de la gestion du patrimoine permettent d’accroître les ressources du domaine (comme nous le verrons plus loin).
Les démarches d’économies sur les dépenses de fonctionnement sont également un moyen d’éviter une diminution du niveau d’épargne. Les collectivités se dotent de plus en plus de stratégies d’achats, pour économiser sur les dépenses courantes. Elles intègrent des stratégies de gestion du personnel pour économiser sur les charges de personnel.
Elles développent des stratégies de contrôle des subventions pour supprimer les ressources allouées aux tiers qui ne seraient pas pertinentes. Elles cherchent à réaménager leur dette de sorte à agir sur les intérêts des emprunts. Elles déploient de plus en plus d’outils d’évaluation de leurs modes de gestion.
Une épargne négative signifie que les recettes propres d’investissement seront toutes tournées vers le remboursement du capital de la dette au lieu de financier les investissements directs et indirects. Pour financer ses investissements, la collectivité devra alors compter sur la chasse aux subventions d’investissement, le FCTVA, ou l’aliénation d’une partie du patrimoine.
L’analyse des soldes d’épargne s’articule avec l’encours de dette et le fonds de roulement de la fin de chaque exercice (c’est-à-dire les excédents ou déficits budgétaires), ces deux éléments ne constituant pas des flux mais des stocks. L’analyse des stocks suppose de s’intéresser au compte de gestion (établi par le comptable public), parce que celui-ci revêt une dimension patrimoniale qui n’apparaît pas dans le compte administratif.
Ce graphique47 nous montre que depuis 1982, les périodes où les collectivités parviennent à autofinancer leurs investissements sont rares. Seule la période 1997-2002, où les collectivités ont bénéficié de conditions exceptionnelles, ont permis de dégager des montants d’épargne brute supérieurs aux montants des dépenses d’investissement.
Depuis 2002, l’endettement repart à la hausse. Les prospectives envisagées jusqu’en 2010 qui ne reposent pas sur des hypothèses de conditions favorables (faibles marges de manœuvres sur le levier fiscal, crainte de l’absence d’augmentation des fonds venant de l’Etat, et hausse des dépenses suite aux derniers transferts de compétences) annoncent une augmentation inquiétante du niveau d’endettement.
