Les principes régissant la section d’investissement et stratégie financière
Chapitre 3 – La stratégie financière, pierre angulaire de la réussite des investissements
L’analyse des grands équilibres financiers peut être partie prenante à la stratégie générale. Elle vise à anticiper l’évolution des ressources et des dépenses futures de la collectivité. Elle consiste à rechercher les moyens financiers de pour mettre en œuvre les choix politiques sur le moyen terme, et à alerter les décideurs sur la possibilité d’assumer financièrement les choix politiques. Ainsi, elle conditionne les orientations stratégiques tout en contribuant à sa mise en œuvre.
Le budget, souvent considéré comme le document financier central, se présente à la fois comme un outil de conception des choix stratégiques (en étant un document prévisionnel qui conditionne les orientations politiques) et comme un instrument de planification opérationnelle (dans la mesure où il est le document qui autorise les dépenses et prélèvements visant à mettre en œuvre les actions politiques).
Le budget est cependant soumis au principe traditionnel de l’annualité (il est voté chaque année pour une seule année). Parce qu’elle a l’ambition d’accompagner la stratégie, l’analyse financière dépasse le cadre annuel, et porte souvent sur la durée du mandat.
L’analyse financière recouvre des domaines assez vastes et peut faire appel à des méthodologies diverses. Nous la rattacherons donc au cœur de notre sujet qui est l’investissement. L’objectif ici sera de démontrer que l’analyse financière constitue un passage obligatoire pour s’assurer de l’aptitude de la collectivité à assumer financièrement les investissements qui s’imposent et ceux voulus. Une collectivité apte à assumer financièrement ses investissements est dotée d’une « capacité d’investissement » suffisante. On parle aussi de « faisabilité » des investissements.
L’analyse financière doit permettre d’arbitrer entre les différentes sources de financement des investissements.
Après un bref rappel des règles budgétaires et comptables fondamentales qui régissent l’investissement, il conviendra de synthétiser les méthodes et principaux éléments de l’analyse financière qui permettent de connaître la capacité d’investissement future et d’agir sur celle-ci. Enfin, quelques pistes de réflexions seront soulevées sur l’arbitrage entre les deux principales sources de financement des investissements : l’épargne et l’emprunt.
Les réformes qui tendent à rapprocher les nomenclatures budgétaires et comptables du plan comptable général de 1982 (PCG) du secteur marchand, permet aux collectivités de s’inspirer des outils d’analyse utilisés dans l’entreprise. Cependant, l’analyse financière des collectivités n’a pas pour objectif d’évaluer la capacité des éléments à créer de la richesse. Elle sert à étudier la structure financière de l’organisation et les marges de manœuvre pour assurer la réalisation de politiques publiques et de missions d’intérêt général.
I. Les principes régissant la section d’investissement
Le droit des finances publiques locales impose un cadre juridique précis pour gérer budgétairement l’investissement : celui-ci est retracé dans une section spécifique du budget soumise notamment au principe d’équilibre réel.
1) Structure de la section
L’investissement est géré dans le budget de toute collectivité par une section à part : la section d’investissement. Celle-ci distingue les recettes et les dépenses qui lui sont propres38, en se divisant en comptes, répartis en chapitres et articles (comme pour la section de fonctionnement). Recettes et dépenses peuvent être regroupées par grandes masses. Les chiffres indiqués sont les montants de 2006 en milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités territoriales, issus de la DGCL :
Les recettes d’investissement :
| – recettes fiscales qui sont spécifiquement rattachées à la section d’investissement (comme la taxe locale d’équipement) – recettes non fiscales émanant de dotations, de fonds de concours, du fonds de compensation de la TVA (FCTVA), d’aliénations de patrimoine…, -autofinancement (virement de la section de fonctionnement sur la section investissement) ou épargne brute -emprunt | 4,2 11,6 29,2 14,3 |
Les dépenses d’investissement :
| – dépenses directes (travaux, acquisitions…) – dépenses indirectes (subventions d’équipement à des tiers -remboursement en annuité du capital de la dette | 33,0 10,6 10,9 |
2) L’obligation d’équilibre réel
La section d’investissement doit être équilibrée indépendamment de la section de fonctionnement. Cela signifie que l’ensemble des recettes d’investissement doit couvrir l’ensemble des dépenses d’investissement39. Apparue avec la loi du 2 mars 1982 cette règle est codifiée à l’art. L.1612-4 du CGCT. Auparavant, seul un équilibre global du budget était exigé, sans distinction entre les sections de fonctionnement et d’investissement. (Il était alors possible d’emprunter pour financer les dépenses de fonctionnement).
L’art. .L.1612-4 du CGCT ajoute que l’équilibre de tout le budget doit être réel. Ceci veut dire que :
- ∙ le remboursement en capital de la dette des annuités d’emprunt doit être couvert par des ressources propres d’investissement (il doit s’agir de ressources définitives, c’est- à-dire non affectées et acquises).
- ∙ L’équilibre est réel lorsque les recettes et les dépenses ont été évaluées de manière sincère (sans intention de sur-évaluer des recettes ou sous-évaluer des dépenses).
Des exceptions existent pour rendre le principe applicable. L’équilibre de la section d’investissement n’est la plupart du temps assuré qu’au moyen d’un transfert provenant de la section de fonctionnement. Celui-ci n’est pas obligatoire, mais fortement recommandé. Ce transfert émane de l’excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement hors remboursement des intérêts des emprunts40. Cet excédent constitue l’épargne brute, ou autofinancement brut.
A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
D’autres exceptions, plus accessoires, viennent tempérer l’obligation selon laquelle l’ensemble des recettes d’investissement finance l’ensemble des dépenses d’investissement. C’est notamment le cas de l’art. L.1612-6 du CGCT41 qui prévoit que « n’est pas en déséquilibre un budget (…) dont la section d’investissement comporte un excédent, notamment après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions exigées ».
Cela signifie que la contrepartie des dotations aux amortissements et aux provisions qui constitue une ressource de la section d’investissement, n’a pas à financer obligatoirement de nouveaux investissements.
Ce bref aperçu de la structure du budget local et de sa section d’investissement permet de rappeler quels sont les agrégats de base qui seront exploitées lors de l’analyse financière, pour connaître la capacité de la collectivité à investir sur le court et moyen terme.
La capacité d’investissement peut certes s’évaluer par la somme de l’excédent des recettes de fonctionnement et des recettes affectées au financement des investissements. Mais le montant dégagé ne préjuge en rien de la pérennité de cette capacité. Le recours à des méthodes et outils d’analyse plus approfondies est alors nécessaire.
