La performance de l’investissement et la gestion opérationnelle
Université Lumière Lyon 2
Mémoire pour le Master professionnel
Management du secteur public : collectivités et partenaires
Investissement et performance
De la conception stratégique à la gestion opérationnelle
Soutenu par
Emeric Gregoire
septembre 2007
JURY :
Olivier NYS
Directeur Général Adjoint de la ville Lyon Directeur du mémoire
Claire TOPENOT
Responsable du service programmation de la ville de Lyon Maître de stage
Guillaume DEFAY
Assistant de vérification à la Chambre Régionale des Comptes Rhône-Alpes
Remerciements
Merci à l’ensemble des personnes qui m’ont conseillé et soutenu pour réaliser ce mémoire.
Citations
« Cette espérance en des temps meilleurs, sans laquelle un désir sérieux de faire prospérer le bien général n’aurait jamais échauffé le cœur de l’homme, a toujours eu de l’influence sur le travail des bons esprits. […] Car dire que ce qui n’a pas réussi jusque là ne réussira jamais ne justifie même pas qu’on renonce à un dessein pragmatique ou technique, encore moins à un dessein moral qui est un devoir tant qu’on ne peut établir démonstrativement l’impossibilité de sa réalisation. »
Emmanuel KANT, Théorie et Pratique, 1793, 3è partie § 5
L’investissement public local, par son importance considérable et les enjeux auxquels il doit répondre ne peut laisser d’autre choix aux décideurs publics que de réfléchir à sa performance.
Définition de l’investissement
L’investissement se définit comme l’ensemble des dépenses des collectivités qui consistent à accroître la consistance de la valeur de leur patrimoine, de manière durable1 (dépenses d’équipements, c’est-à-dire de travaux, achats de terrains et bâtiments, acquisition de matériels durables, mais aussi de manière indirecte, les participations au financement des investissements d’entités extérieures qui assument des missions d’intérêt locales, ainsi que les remboursements de dette puisqu’ils réduisent le passif en augmentant les actifs nets).
En 2006, les dépenses d’investissement des collectivités et de leurs groupements dépassent les 40 milliards d’euros (hors remboursement de dette). Elles représentent 11% de la formation brute de capital fixe nationale (FBCF), c’est-à-dire de l’investissement civil national, et plus de 70% de l’investissement public civil.
Ces dernières années, leur progression est restée dynamique (+8% par an depuis 2003, en moyenne).
De multiples raisons expliquent le fort poids de l’investissement public local :
- transferts de compétences successifs de l’Etat sur les collectivités territoriales,
- évolution des normes relatives aux équipements (engendrant d’importantes hausses de travaux),
- contexte économique (croissance du coût de l’immobilier et de la construction, augmentation du prix des matières premières),
- évolutions démographiques (augmentation et vieillissement de la population),
- changements sociologiques (étalement urbain, réduction du nombre d’occupants par foyers)… et surtout,
- croissance et diversification des attentes sociales2.
L’enjeu de l’investissement est immense : répondre à la demande sociale, faire fonctionner les services publics, contribuer au développement du territoire.
Structures et infrastructures conditionnent l’épanouissement des populations en répondant aux besoins sociaux. Tout au long de sa vie, un individu fréquente sans cesse des équipements publics locaux, et utilise quotidiennement les infrastructures publiques.
Les investissements publics permettent le fonctionnement de l’ensemble des activités de service public et d’intérêt général. Il s’agit d’accueillir les activités et leur donner des moyens matériels de qualité pour fonctionner.
Les investissements permettent à des populations d’accéder à des prestations dont le marché les exclut, parce que leur pouvoir d’achat est insuffisant (équipements socio, médico-sociaux, sportifs, culturels, éducatifs, logements…).
Les investissements permettent le développement du territoire, dans la mesure où ils visent à attirer les entreprises sur le territoire, celles-ci pouvant être alors sources de revenus pour la collectivité, sources d’investissements privés et d’emplois.
Les infrastructures de transport (répondant aux impératifs de vitesse), les équipements d’éducation (assurant une qualité de la main d’œuvre), les offres de terrains et locaux adaptés (répondant aux contraintes des projets des entreprises), et l’ensemble des investissements contribuant à la qualité de vie, concourent à l’attrait des capitaux sur le territoire, et donc à son développement.
Face à l’incapacité de résorber le chômage de masse, face aux phénomènes de concurrences qui s’exercent entre collectivités, et face à la dichotomie entre l’évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales, celles-ci ont pris conscience de l’importance de leurs interventions dans le domaine du développement économique.
Celui- ci contribue au développement de tout territoire.
La difficulté est alors de faire en sorte que les investissements répondent bien aux attentes de l’ensemble des acteurs du territoire, temporellement et spatialement.
Ces attentes sont réputées de plus en plus exigeantes, parce que les bénéficiaires des investissements sont nombreux, et revêtent des exigences de plusieurs natures. Les usagers des services et équipements publics attendent de ceux-ci qu’ils soient de qualité, qu’ils soient aptes à répondre à leurs besoins.
L’usager qui est électeur, attend des services qu’ils coïncident avec les engagements électoraux. L’atteinte des objectifs détermine l’efficacité de l’action publique. L’investissement doit donc être efficace.
Mais ce n’est pas tout. L’usager est également citoyen et contribuable. A ce titre, il est en droit d’attendre de sa collectivité qu’elle face le meilleur usage possible des deniers publics.
Des pressions s’exercent sur les élus locaux, pour savoir s’ils parviennent à atteindre leurs objectifs au moindre coût.
Les erreurs de gestion sont très médiatisées, notamment via les rapports des Chambres régionales des comptes, sous l’attention des associations de contribuables de plus en plus actives. C’est donc bien l’efficience des services qui tend à devenir une priorité.
Qualité, efficacité et efficience forment souvent les piliers de ce qui est communément appelé la performance.
La quête de performance intéresse davantage les collectivités lorsqu’elles se heurtent à des limites financières. Face à un avenir financier qui s’assombrit, elle pourrait se généraliser.
Après 8 années consécutives de désendettement (1996-2003) les prospectives financières laissent entrevoir un prochain « retour de balancier » qui pourrait s’avérer douloureux (la pression fiscale arrive à ses limites, la part des ressources propres s’affaiblit, les transferts financiers de l’Etat sont insuffisants)3.
Plus qu’auparavant, les collectivités vont se retrouver dans des situations où il ne sera pas possible de satisfaire tout le monde, et où les erreurs seront … injustifiables !
Les élus doivent sans cesse arbitrer, opérer des choix. La difficulté est alors de savoir sur quels critères faire ces choix ?
Pourquoi consacrer aujourd’hui les ressources disponibles d’abord à la réfection de l’hôtel de ville plutôt qu’à un nouvel équipement sportif ?
La réflexion est d’autant plus importante, qu’en matière d’investissement, les décisions prises engagent la collectivité sur le moyen et le long terme et sont souvent irréversibles.
Comme le soulignent certains auteurs, « les critères de décision sont nombreux et divers, l’analyse en est complexe.
Les élus préfèrent souvent retenir celui qui, à l’instant propice, se présente comme un argument suffisamment fort pour être ensuite opposable de manière convaincante à toutes les contestations »4.
Le critère déterminant peut être l’urgence révélée par un groupe de pression influent, un effet de mode, une opportunité de subvention ou d’emprunt… L’atout d’une collectivité est certes d’avoir des élus réactifs, en contact permanent avec leur territoire.
Cependant, nombre d’équipements qui ont été créés selon ces critères de décision sont aujourd’hui dans un triste état d’abandon, ou de sous emploi, (parce que les impacts et l’environnement de l’équipement ont mal été évalués, parce que l’équipement s’avère peu fonctionnel, parce qu’il devient trop coûteux, parce que la collectivité ne sait pas le valoriser…), alors qu’au même moment, la croissance des actifs des collectivités est telle qu’elle dépasse celle de l’inflation.
La performance de l’investissement
De trop nombreuses décisions politiques sont encore intuitives, hâtives, impulsives, voire clientélistes, et engagent parfois des collectivités dans des débordements inconsidérés, encore plus redoutables en période de difficultés économiques attentes sociales non satisfaites, dérapages financiers, démotivation des agents …
Comment éviter tous ces phénomènes ?
Comment éviter le risque de choix irrationnels et contribuer à améliorer les éléments qui détermineront les décisions politiques ?
La recherche de performance de l’investissement est au centre de ces préoccupations. Les collectivités territoriales connaissent une véritable effervescence autour de la notion de performance. Certains diront qu’il ne s’agit que d’un simple moyen de communication.
D’autres n’y voient qu’un effet de mode, avec quelques années de retard sur l’entreprise. Comme le souligne Annie Bartoli5, chaque période porte son vocabulaire et est sans cesse à la recherche de modernité.
Or il est vrai que la modernité est liée à une époque présente, dont les caractéristiques peuvent vite devenir obsolètes.
L’utilisation de la notion n’est pas toujours neutre. Elle intervient dans un contexte de forte remise en cause de l’action publique où, sur fond de crise financière de l’Etat, l’idée dominante est celle de l’incapacité du secteur public à assumer ses missions et d’un secteur privé doté de toutes les vertus6.
L’idéalisation du modèle de l’entreprise a conduit à des expérimentations d’outils et méthodes managériales au sein du secteur public local, qui ont bien souvent échoué, faute d’avoir su prendre en considération les spécificités du service public. Si la performance publique peut s’inspirer des outils du secteur marchand, elle ne peut se réduire à des pratiques consistant à « singer » l’entreprise7.
Depuis la réforme budgétaire de l’Etat en 2001, les gouvernements successifs semblent donner pour synonyme à la performance, la capacité des pouvoirs publics à générer des économies.
Le premier indicateur de cette performance est alors le respect des critères du Pacte de solidarité et de croissance (imposant un déficit public inférieur à 3% du PIB et une dette en dessous de 60% du PIB).
Au-delà de la priorité donnée à l’aspect financier de la performance, l’approche générale du secteur public est celle d’une recherche de « culture de résultats ».
Celle-ci sous entend que la performance consiste à fixer des objectifs et à déterminer des moyens pour les atteindre. Des indicateurs sont élaborés pour évaluer l’atteinte de ces objectifs dans le respect des moyens alloués.
Les écarts constatés doivent donner lieu à des actions correctrices sur les objectifs, sur les moyens ou sur l’organisation. On retrouve là les principes managériaux classiques, théorisés par exemple par Deming10.
La culture de résultats entend responsabiliser les décideurs publics, en insistant sur le contrôle de l’efficacité et de l’efficience des actions publiques. Elle est mise en œuvre par des démarches de contrôle de gestion. Elle est souvent illustrée par le triangle suivant :
Mais aujourd’hui, des critiques s’élèvent contre les insuffisances de cette approche de la performance par la culture des résultats.
Avant même de pouvoir prétendre à des résultats, il faut d’abord être en mesure de choisir les objectifs vers lesquels s’orienter, et de choisir les moyens à allouer pour y parvenir.
Certes, la culture du résultat permet de dépasser la logique des moyens, qui n’incite pas les organisations à se poser la question de l’efficacité et de l’efficience des actions publiques.
Mais elle ne suppose pas qu’une réflexion préalable ait été menée sur la finalité même du résultat à atteindre.
En aucun cas la culture du résultat ne garantit la pertinence des objectifs fixés. Un rapport parlementaire de la commission des finances de 2005 reproche le manque de réflexion sur la finalité des objectifs fixés par les politiques publiques nationales11.
Ces objectifs ne feraient pas suffisamment l’objet de réelles « analyses stratégiques », et seraient trop peu tournés vers la logique de performance. Le rapport invite l’Etat à rechercher à « identifier les priorités de l’action publique », et à « renforcer (sa) cohérence ».
Ce rapport semble implicitement avancer l’idée qu’un objectif, un résultat à atteindre, n’a de sens que s’il a véritablement été remis en cause, que s’il a été conçu stratégiquement.
Un récent discours du Premier ministre12 invite, dans le même sens, à « s’interroger sur la raison d’être de chaque politique publique (…) L’examen critique est la clé de voûte de la modernisation de l’Etat ».
Pour lui, la finalité des politiques publiques est de répondre à la demande du moment : « L’action publique doit s’apprécier à la lumière des attentes actuelles des citoyens ».
Cela sous-entend qu’il faille, pour chaque action, pour chaque objectif fixé, se poser les questions suivantes :
« Que faisons- nous déjà ?
Quels sont les besoins et attentes des citoyens ?
Faut-il continuer de faire de la sorte ?
Qui pourrait mieux assurer cette politique ?
Qui doit la financer ?
Comment mieux faire à moindre coût ? »
La finalité est de « rendre à l’Etat sa capacité d’action ». L’action des collectivités locales doit relever d’une même démarche. Se donner les moyens de choisir une orientation, se mettre en capacité de choisir son action, constitue la condition première de la performance. C’est de cette « culture des choix » que découlera ensuite la logique de résultat.
La performance d’une organisation peut alors se mesurer à son aptitude à se mettre en capacité de décider en connaissance de cause.
Une collectivité territoriale performante est donc d’abord celle qui parvient en toute lucidité à choisir :
- le périmètre de ses actions,
- la qualité de ses actions,
- le coût de ses actions,
- les moyens et ressources pour y parvenir,
- et le dispositif de pilotage pour évaluer et corriger les écarts de conduite.
La question du choix se pose autant au niveau global (macro performance) qu’au niveau d’une action précise, d’une groupe ou d’un individu (micro performance). C’est au niveau global de l’investissement que portera notre réflexion.
Ce mémoire propose d’appréhender l’investissement sous l’angle de la performance globale, en partant de son niveau d’orientation le plus élevé (la conception stratégique), jusqu’à sa mise en œuvre pratique (par les outils de gestion opérationnelle).
Il s’attardera à examiner l’ensemble des critères qui, tournés vers la recherche d’efficacité et d’efficience, doivent servir de base à l’objectivation de la décision politique.
Il se penchera également sur les techniques de gestion extra budgétaires qui garantissent la réalisation financière des investissements.
Un investissement ne tombe pas du ciel. Il découle d’abord d’une vision du développement du territoire. Le choix des objectifs à moyen et long terme qui orientent la collectivité pour de nombreuses années constitue la stratégie générale.
Celle-ci s’élabore en fonction de l’environnement de la collectivité et de sa situation interne. Si elle place l’usager au cœur de sa réflexion, elle assure déjà le début de la réussite des investissements.
Pour être mise en œuvre, la stratégie est déclinée en plans d’actions, souvent au travers de l’élaboration de politiques publiques et du budget. On parle alors de planification stratégique.
Ce niveau le plus haut de décision définit le périmètre des actions publiques, leur niveau de qualité, et les moyens alloués de manière globale. L’analyse financière qui accompagne la stratégie permet d’anticiper la capacité financière de la collectivité à investir (partie 1).
La planification stratégique élaborée, le choix de chaque investissement s’opère, tout au long du mandat. De très nombreux éléments interfèrent dans chaque décision.
Qui sera le bénéficiaire exacte de l’investissement ?
Quelles fonctions donner au projet ?
Dans quelle mesure ce que l’on possède permet-il de répondre aux besoins ?
Quel seront les conséquences financières des projets ?
Comment faudra-t-il exploiter ces biens ? …
Ces questions nécessitent de connaître des éléments relevant de domaines très différents : économiques et financiers, juridiques, techniques, études « marketing », patrimoniales… Elles font intervenir des expertises diverses qu’il faut relier et coordonner. L’approche patrimoniale peut constituer ce ciment entre les différentes analyses.
Ces analyses s’assimilent à des « filtres » à la décision de lancement de chaque investissement.
Dans un contexte où les ressources sont limitées, ces analyses permettent une sélection et une hiérarchisation des projets reflétant de manière cohérente leurs effets temporels.
Elles constituent des éclairages sur l’efficacité socio-économique de chaque investissement et de chaque bien possédé (partie 2).
Les contraintes financières ne permettant de réaliser tous les projets, il faut alors pouvoir hiérarchiser, prioriser ceux-ci. C’est là l’objet de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI), qui constitue également un outil de contrôle et de pilotage, pour s’assurer de la bonne exécution des investissements.
La PPI gérée à l’aide d’outils financiers pluriannuels (via les autorisations de programmes et crédits de paiements) garantit la bonne régulation des dépenses d’investissements en comportant une dimension à la fois physique et financière (partie 3), et assure la réalisation des projets définitivement sélectionnés.
Le schéma suivant synthétise l’approche générale qui fait l’objet de notre étude.
A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
Table des matières
Introduction
Partie 1 : A l’origine de l’investissement, une vision stratégique des missions de la collectivité
Chapitre 1 : La nécessaire adoption de démarches stratégies dans les collectivités
I. Les origines du concept de stratégie
II. La justification du recours à une démarche stratégique dans les collectivités
III. Pour une appropriation des méthodes de l’analyse stratégique
Chapitre 2 : Des approches variées de segmentation
I. La segmentation en politiques publiques
II. La segmentation stratégique par le budget
Chapitre 3 : La stratégie financière, pierre angulaire de la réussite des investissements
I. Les principes régissant la section d’investissement
II. Le recours à l’analyse financière
III. Le débat sur l’arbitrage épargne / emprunt pour financer les investissements
Partie 2 Les analyses d’objectivation des choix d’investissement
Chapitre 1 : L’analyse fonctionnelle et technique de l’investissement
I. L’analyse technique et fonctionnelle des projets
II. Anticiper les travaux nécessaires par le suivi technique et fonctionnel de l’existant
Chapitre 2 : L’évaluation économique et financière des investissements
I. Des outils pour chiffrer le coût réel d’un investissement
II. Evaluer le rendement de l’investissement
Chapitre 3 : Le choix du montage juridique
I. Rappel des principes de base sur la gestion des biens publics
II. Le choix de l’externalisation de la réalisation et de l’exploitation des ouvrages publics
III. L’externalisation par le recours à des biens privés
Chapitre 4 : la recherche d’une gestion optimisée du patrimoine, un préalable aux choix d’investissements
I. De l’inventaire …
II… à la stratégie patrimoniale
Partie 3 La performance par le pilotage des dépenses d’investissement
Chapitre 1 : La programmation pluriannuelle des investissements
I. Les PPI, des instruments de garantie de bonne gestion
II. Des conceptions plus ou moins pertinentes des PPI
III. Une précieuse aide à la hiérarchisation des projets
Chapitre 2 : La gestion en AP-CP, garantie d’une régulation des dépenses de qualité
I. Une adaptation récente du droit budgétaire aux soucis de pluriannualité
II. Les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP un atout pour la visibilité de l’action
III. Une nécessaire prudence dans le recours à l’outil
Conclusion
