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Université Lumière Lyon 24
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public : collectivités et partenaires - 2007

La programmation pluriannuelle des investissements PPI

  1. Performance de l’investissement et gestion opérationnelle
  2. Les origines du concept de stratégie
  3. La démarche stratégique dans les collectivités
  4. L’appropriation des méthodes de l’analyse stratégique
  5. La segmentation en politiques publiques: le découpage
  6. Le processus de segmentation en politiques publiques
  7. La segmentation stratégique par le budget
  8. Les principes régissant la section d’investissement et stratégie financière
  9. L’analyse financière et la réussite des investissements
  10. La stratégie financière et l’analyse des ratios
  11. Arbitrage épargne / emprunt pour financer les investissements
  12. Les analyses d’objectivation des choix d’investissement
  13. L’analyse technique et fonctionnelle de l’investissement
  14. Le suivi technique et fonctionnel d’un projet
  15. L’évaluation économique et financière des investissements
  16. L’évaluation du rendement de l’investissement
  17. L’investissement et l’approche juridique
  18. Externalisation de réalisation et d’exploitation des ouvrages publics
  19. Garanties pour assurer la qualité du service public
  20. L’externalisation par le recours à des biens privés
  21. Gestion du patrimoine, préalable au choix d’investissement
  22. Gestion optimisée du patrimoine et stratégie patrimoniale
  23. La programmation pluriannuelle des investissements PPI
  24. Adaptation du droit budgétaire aux soucis de pluriannualité
  25. Les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP
  26. Autorisation de programmes et règles de bonne gestion
  27. Adhésion des acteurs de l’AP-CP

La programmation pluriannuelle des investissements PPI

Partie 3 : La performance par le pilotage des dépenses d’investissement

Les analyses techniques et fonctionnelles, économiques, juridiques et patrimoniales ont constitué des critères objectifs permettant aux élus de sélectionner les projets correspondant à la réalisation des politiques publiques.

Pour être mis en œuvre, chaque investissement doit pouvoir être financé individuellement, par des inscriptions de crédits au budget. Alors que le budget local est régi par le principe de l’annualité, un investissement se réalise la plupart du temps sur plusieurs années.

La difficulté est alors de pouvoir acquérir une vision financière pluriannuelle, pour s’assurer du financement des projets sur plusieurs années.

Les collectivités ont alors développé des instruments financiers extra budgétaires à vocation pluriannuelle. Les programmations pluriannuelles d’investissement (PPI) cherchent à garantir la réalisation des investissements dans le respect des équilibres budgétaires.

Elles intègrent pour cela à la fois les préoccupations des projets, et le souci de se conformer à la capacité d’investissement annuelle. Ce type de programmation revêt ainsi une dimension physique et financière. Les PPI sont l’objet du chapitre qui suit.

Le droit budgétaire a beaucoup évolué. En prenant en compte le souci des collectivités de dépasser la simple vision annuelle de la dépense, le législateur a développé les possibilités de recours à des techniques de gestion pluriannuelle, via les autorisations de programmes et les crédits de paiement.

Garantie de la bonne régulation des dépenses d’investissement, ces techniques clôtureront notre étude.

Performance de l’investissement et gestion opérationnelle

Chapitre 1 : La programmation pluriannuelle des investissements

Pour pouvoir prévoir et suivre sur plusieurs années la mise en œuvre des investissements issus des politiques publiques, les collectivités élaborent des outils de planification des investissements.

Si les conceptions de ces outils varient énormément d’une collectivité à l’autre, ils se présentent en général tous comme des instruments de pilotage de la réalisation des investissements, sous l’angle financier et/ou physique, visant à respecter la capacité financière d’investissement annuelle (préalablement évaluée par l’analyse financière).

Ces instruments sont communément appelés programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Leur contenu est qualifié de « programmation physico-financière ».

I. Les PPI, des instruments de garantie de bonne gestion

La PPI recense les projets d’un mandat, les planifie en fonction de l’échéancier de leur réalisation technique et financière, en les ventilant pour chaque exercice.

Elle constitue à la fois un outil de contrôle de gestion et un véritable instrument de communication politique, financière managérial.

1) Un outil de gestion indispensable

Comme le souligne Michel Klopfer, « la programmation pluriannuelle d’investissement PPI suppose une vision stratégique et logistique suffisante pour évaluer le coût et le rythme de réalisation prévisionnel des investissements» ; elle est un moyen de « comparer les résultats obtenus et d’envisager, le cas échéant, des correctifs »107.

En ayant pour mission de prévoir, suivre et corriger, la PPI relève d’une véritable démarche de contrôle de gestion. L’enjeu est de pouvoir réaliser budgétairement les opérations décidées par les élus, sans compromettre à terme les grands équilibres financiers. Il s’agit de respecter la capacité d’investissement annuelle évaluée par l’analyse financière.

En prévoyant les investissements à venir et l’ensemble des besoins financiers annuels pour les réaliser, sur plusieurs années, la PPI alimente l’analyse financière en informations. Des allers-retours permanents entre l’analyse financière et la PPI sont donc nécessaires.

2) La PPI, un redoutable outil de communication

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI peut se présenter comme un outil de management, dans la mesure où il peut être un moyen de mobiliser les agents de la collectivité autours de projets communs. Les services peuvent alors être encouragés à rechercher le maximum de subvention pour mener à bien le projet d’investissement qu’ils portent.

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI est un document de communication politique. Elle traduit la volonté politique de planifier les engagements électoraux, quantitativement et qualitativement.

Avant la planification des investissements dans le temps, certaines équipes présentent leur PPI sans lissage annuel, pour marquer la force de leur acte politique (comme au Grand Lyon).

En se présentant comme un facteur d’objectivation des débats, elle sert de base aux débats d’orientation budgétaire qui précède chaque année le vote du BP.

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI est un moyen de communication publique si elle participe à l’information des administrés. Il est primordial pour un élu, lorsqu’il rencontre les citoyens, les associations de pouvoir les informer sur les dates de commencement et d’achèvement des travaux, et éventuellement sur les coûts des investissements décidés.

Elle représente également un atout majeur pour négocier avec les différents partenaires financiers de la collectivité. Elle rassure les créanciers qui la perçoivent comme un signe de bonne gestion. Elle permet de mieux négocier les subventions auprès des partenaires institutionnels.

Certaines collectivités vont même jusqu’à majorer leurs subventions aux collectivités qui ont adopté cette démarche.

Si la PPI tend à se généraliser dans l’ensemble des collectivités, elle reste cependant très souvent un simple document de gestion interne à l’administration dont le rôle de communication est alors peu développé.

Comme le souligne Jacques Paquier, « Dans certains cas, la PPI est classée « confidentiel-défense », avec interdiction formelle aux directions financières d’évoquer son contenu, par peur de donner des informations, et donc des arguments à l’opposition politique.
Les méthodes de gestion moderne s’effacent au profit d’une conception archaïque du débat public local
».

Le contrôle de gestion : définitions et objectifs

II. Des conceptions plus ou moins pertinentes des PPI

La conception d’une programmation pluriannuelle des investissements PPI peut varier, selon que les décideurs aient entendu lui donner un caractère rigide ou non (fixe ou glissant), et selon le détail de programmation élaboré.

1) La supériorité de la réactivité des PPI « glissantes »

Les programmations dites « fixes » n’ont pas vocation à être modifiées avant leur terme. Cette intangibilité ne peut se concevoir que sur des périodes de 2 ou 3 ans.

Ces programmations pluriannuelles des investissements PPI sont dans les faits rarement respectées, parce que leur fixité fait encourir des risques de déconnexion avec les prévisions financières successives. Pour faire face aux écarts, des bilans sont périodiquement réalisés, et conduisent souvent à des modifications.

Comme le souligne Eric Portal, une programmation pluriannuelle des investissements PPI fixe peut s’expliquer par « la réticence des élus à devoir remettre officiellement en cause ce qu’ils avaient décidé dans le passé » .

A l’inverse, les programmations dites « glissantes » sont par définition modifiées régulièrement pour tenir compte des écarts constatés entre la réalisation physiques et les moyens financiers. Pouvant porter sur toute la durée du mandat, elles permettent une adaptation régulière aux contraintes financières et techniques. Les corrections sont aisées et rapides.

Une prévision de chute de l’autofinancement, permettra des réactions rapides comme la suspension de certains investissements ou la suppression de certaines opérations. Inversement, une hausse de l’épargne brute suite à une augmentation des bases fiscales pourra conduire à une croissance du volume de la programmation.

Le caractère glissant peut sous entendre une certaine fongibilité des crédits nécessaires quand des opérations s’accélèrent ou prennent du retard. Un meilleur taux d’exécution est ainsi assuré.

2) Différents niveaux de programmation envisageables

La politique publique est le niveau le plus général de programmation. Il s’agit de reprendre la segmentation stratégique initiale (cf. première partie).

Des programmations pluriannuelles d’investissement PPI se limitent à ce niveau de programmation en créant des enveloppes financières pluriannuelles prévisionnelles par politique.

Celles-ci ne peuvent alors être échelonnées dans le temps, et peuvent difficilement être rapprochées des réalisations physiques des investissements.

La déclinaison de chaque politique en un ensemble de projets d’investissement peut conduire à l’élaboration de programmes. Il s’agit là d’un niveau de programmation intermédiaire, utilisé quand les investissements ne sont pas encore connus, ou pas suffisamment précis pour faire l’objet d’une programmation plus fine.

La programmation pluriannuelle des investissements PPI

L’opération constitue le niveau le plus fin de programmation. L’opération est la programmation financière d’un équipement individualisé, localisé et évalué. L’investissement est alors financé par une enveloppe prévisionnelle pluriannuelle individualisée, affectée spécialement à l’opération.

Un niveau de précision supplémentaire apparaît lorsque les ouvertures de crédits permettant de financer l’opération sont échelonnées dans le temps, selon l’avancement physique prévisionnel.

La précision est parfois affinée par l’affichage des recettes affectées au financement de l’opération et des charges de fonctionnement futures induites par la mise en service. Des PPI ont pour ambition de suivre l’économie globale de chaque opération (sur la base des évaluations économiques et financières, cf. partie 2).

Ce découpage va permettre une meilleure visibilité des interventions, aidant ainsi à la priorisation des investissements.

III. Une précieuse aide à la hiérarchisation des projets

La programmation pluriannuelle des investissements PPI doit permettre d’identifier à la fois les opérations envisagées, et les opérations qui sont en cours de réalisation au titre des différents programmes découlant de chaque politique publique.

La capacité financière d’investissement annuelle étant limitée, il est probable que la totalité des opérations recensées ne puisse être réalisée. Aussi faut-il opérer des choix. La programmation physico-financière aide les élus à effectuer leurs arbitrages.

Plusieurs auteurs proposent de présenter les PPI sous forme d’imbrication de différents tableaux liés les uns aux autres, en partant du niveau le plus fin de programmation pour arriver à une consolidation des interventions sélectionnées permettant de rapprocher la programmation pluriannuelle des investissements PPI de la capacité financière 110.

L’ensemble de ces tableaux peuvent retranscrire le libellé et numéro de l’opération, du programme, le montant des dépenses, des ressources propres, les coûts nets, les dates d’autorisation de programme (AP), l’échelonnement des crédits de paiement. Chaque tableau permet de prioriser des interventions.

Un premier tableau peut concerner l’ensemble des opérations déjà commencées, ou dont le démarrage est imminent.

Celles-ci ont alors fait l’objet de financements inscrits au budget. L’analyse économique et technique a déterminé le coût net des projets et leurs échéances exactes de réalisation. Seules les opérations qui n’ont pas encore commencé lors de l’élaboration du tableau reposent sur des données prévisionnelles.

Un second tableau peut renseigner sur les opérations susceptibles d’être programmées dans les années à venir. Celles-ci reposent sur des simulations de coûts, de consommation annuelle de crédits, et d’échelonnement des ressources.

Un troisième tableau servira à regrouper par programme les investissements sélectionnés des deux tableaux précédents. Il constitue alors un arbitrage par programme.

Enfin, un quatrième tableau peut servir à évaluer la compatibilité de la PPI avec les objectifs d’équilibre financiers, en affichant la planification de l’ensemble des programmes.

Il permettra de faire apparaître des masses globales de coûts et recettes, et de se rendre compte du besoin de crédit de paiement annuel. Les écarts entre les résultats de ce tableau et les prévisions de capacité financière d’investissement donneront lieu à des arbitrages entre modification de la PPI et modification de la capacité d’investissement.

Ces tableaux sont à consulter sur place au Centre de Documentation

Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon

Des études menées sur les mises en œuvre de PPI au sein de collectivités soulignent les difficultés rencontrées dans la fiabilité ou la cohérence des données de la programmation.

Les programmations techniques et les programmations financières s’ignorent souvent. Parce qu’elles ne répondent pas à la même logique, il n’est pas évident de les concilier. A cela s’ajoute souvent la « vieille animosité » entre ingénieurs et financiers.

Les cadres responsables de la programmation pluriannuelle des investissements PPI se trouvent alors souvent dans des situations délicates. S’ils sont quasiment toujours intégrés à la direction des finances, ils y occupent une place à part.

Au cœur des fréquentes confrontations entre services techniques et financiers, ils doivent faire preuve de dialogue, de médiation, de persuasion.

Une autre difficulté peut venir de l’absence de délimitation du périmètre de la programmation pluriannuelle des investissements PPI. Certaines collectivités ont souhaité généraliser l’outil à l’intégralité de leurs dépenses d’investissement, y compris celles relevant de petits montants.

Elles se sont alors trouvées confrontées à de réels problèmes pratiques dûs à un trop grand nombre d’opérations. La lourdeur de gestion intervient parfois suite à la volonté de se lancer dans des programmations très élaborées, avec d’importants niveaux de détails.

De nombreux professionnels invitent à réfléchir à une programmation pluriannuelle des dépenses de fonctionnement induites par la PPI. Le lien entre dépenses d’investissement et de fonctionnement est encore trop peu étudié.

Les spécificités de la gestion de l’investissement et l’enthousiasme des collectivités à développer des outils opérationnels efficaces et très techniques, ont parfois conduit à un cloisonnement de la gestion de l’investissement.

La gestion budgétaire : la préparation de budget de l’Etat

Inversement, ce sont parfois les modifications de structures budgétaires qui n’ont pas anticipé les conséquences sur les découpages de la programmation pluriannuelle des investissements. Cette situation doit être dépassée. Pour faciliter ce rapprochement, il peut sembler intéressant de développer des nomenclatures identiques en investissement et fonctionnement112.

Enfin, des difficultés surgissent du fait de manque de méthodes pour assurer au mieux la compatibilité entre les dimensions financières et programmatiques.

Ces lacunes sont souvent dépassées par le recours à la technique des autorisations de programmes et de crédits de paiement (AP-CP).

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