2.2 Les organismes HLM, véritables débiteurs du droit au logement opposable
Après s’être penché sur les responsabilités des différents acteurs de la politique du logement dans la mise en œuvre du DALO, il s’agit de s’intéresser à la dimension concrète de la mise en œuvre du droit au logement : quel débiteur pour quel logement ?
En effet, une fois la procédure administrative puis juridictionnelle effectuée, le demandeur peut recevoir une décision lui reconnaissant le droit à l’attribution d’un logement dont est responsable l’Etat.
Cependant, il semblerait que le mécanisme introduit par la loi DALO fasse des organismes bailleurs les véritables débiteurs du droit au logement opposable.
En effet, la loi DALO prévoit que l’Etat utilise le contingent préfectoral afin de loger les personnes en situation d’urgence.
Par conséquent, il semblerait que le système d’obligations en matière de logement pèse véritablement sur les organismes bailleurs et notamment les bailleurs sociaux.
Pourtant, il semblerait que la mobilisation du contingent préfectoral, levier principal de l’attribution de logement dans le cadre du DALO, ne soit pas l’outil le plus efficace pour le rendre le droit au logement effectif.
La mobilisation du contingent préfectoral est un outil qui a déjà montré ses limites : il est limité (60 à 70 000 logements) et déjà largement engorgé (étant donné le faible « turn over »).
Ainsi, le législateur semble avoir répondu à la question « quels logements ? » en « recyclant » un dispositif dont l’effectivité reste limitée.
De plus, faire des organismes HLM les principaux débiteurs du droit au logement apparaît comme contradictoire avec certains aspects de la politique du logement.
2.2.1 La mobilisation du contingent préfectoral : levier principal de l’attribution des logements
Bien que l’on puisse deviner l’existence d’une différence de portée des décisions entre celles qui émaneront de la commission de médiation et celle qui émaneront du juge, l’Etat devra agir dans les deux cas.
En effet, la loi DALO prévoit que son représentant, le préfet, ait compétence liée et doive organiser l’attribution d’un logement dans le parc du logement disponible dans son département.
Le préfet pourra ainsi mobiliser son contingent de réservation dans le parc locatif social ou dans le parc locatif privé, dans la limite de son « droit de tirage ».
Ce principe d’un « droit de tirage » de l’Etat sur les logements sociaux date de 1977, puis la loi du 18 juillet 1985 créa véritablement les contingents préfectoraux. Par la suite, la loi du 29 juillet 1998 et le décret du 22 septembre 1999 ont précisé les conditions de réservation de logement par le préfet au profit des personnes prioritaires, notamment mal- logées ou défavorisées. Ainsi, l’article R-441-5 du CCH dispose que :
« Le préfet peut exercer le droit de réservation (…), lors de la première mise en location des logements ou au fur et à mesure qu’ils se libèrent. (…). Le total des logements réservés par le préfet au bénéfice des personnes prioritaires ne peut représenter plus de 30% du total des logements de chaque organisme (…). »
Afin de répondre aux demandes qualifiées de prioritaires et urgentes par la commission ou par le juge, l’Etat devra donc mobiliser ses droits de réservation dans le contingent préfectoral.
La loi DALO prévoit que le représentant de l’Etat doive agir dans un délai variant entre 3 et 6 mois, et respecter un certain nombre d’obligations, d’informations et de consultations.
Après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l’accord collectif intercommunal ou départemental, le représentant de l’Etat dans le département désigne chaque demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande.
Le représentant de l’Etat dans le département définit le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés. Il fixe le délai dans lequel l’organisme bailleur est tenu de loger le demandeur.
L’attribution s’impute alors sur les droits à réservation du représentant de l’Etat dans le département.
Cependant, la composition des contingents de réservation préfectorale connaît un déséquilibre entre le parc locatif social et le parc locatif privé-conventionné. Dans certains départements, le contingent préfectoral repose quasi exclusivement sur le parc social public. De plus, la puissance publique dispose de davantage de moyens pour soumettre les organismes HLM.
Ainsi, il semblerait que la loi DALO fasse des bailleurs sociaux les principaux débiteurs du droit au logement.
a) La mobilisation du parc locatif social
En contrepartie des financements accordés pour le logement social, l’Etat dispose d’un droit de réservation dans le parc locatif social qui peut aller jusqu’à 30% du total des organismes HLM.
Si l’organisme bailleur refuse de loger un demandeur proposé par l’Etat, le préfet peut user de son pouvoir de substitution, après une procédure de conciliation et une mise en demeure.
En effet, l’article L.441-1-3 du Code de la Construction et de l’Habitation, inséré par la loi Exclusion de 1998, prévoit la possibilité pour le préfet de désigner pour une durée d’un an, « un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme ».
b) La mobilisation du parc locatif privé conventionné
Le préfet peut proposer au demandeur de logement qui a été reconnu prioritaire par la commission de médiation, de bénéficier d’un logement du parc privé. Cependant, la production de ce parc est bien inférieur au parc locatif social.
De plus, la mobilisation du parc privé conventionné par l’Etat est encodé par des conventions, qui prévoient que le préfet adresse une liste de candidats et que le bailleur s’engage à choisir son locataire parmi ces candidats en fonction de certains critères.
Mais le préfet ne dispose pas de pouvoir de substitution. Néanmoins, en cas de non- respect de la convention, celle-ci est résiliée et le bailleur doit rembourser toutes les aides qui lui ont été versées.
La mobilisation du contingent préfectoral repose principalement sur le parc locatif social, où l’Etat dispose d’un « droit du tirage » plus important et d’un véritable pouvoir de substitution pour en user.
Les obligations de l’Etat en matière de logement, crées par la loi DALO, repose donc principalement sur le parc locatif social.
