L’analyse technique et fonctionnelle de l’investissement
Chapitre 1 – L’analyse fonctionnelle et technique de l’investissement
La stratégie globale a décelé des besoins généraux à satisfaire. La déclinaison de cette stratégie en politiques publiques consiste à préciser les attentes auxquelles il faut répondre et les moyens alloués pour y parvenir.
Le découpage des politiques publiques en actions ou activités (ces dernières pouvant également avoir été segmentées) a supposé des analyses sur les cibles destinataires des actions publiques. Ce sont à ces cibles que s’adresse l’investissement que la collectivité a décidé de réaliser.
Pour sélectionner l’investissement qui répondra le mieux aux besoins, l’analyse fonctionnelle va d’abord confronter le projet envisagé à des alternatives possibles. Pour cela, de nombreux auteurs53 invitent à raisonner en termes de « portefeuilles d’options », en multipliant les projets alternatifs pour disposer d’une large palette de choix permettant de parvenir à l’objectif souhaité. Chaque projet doit ensuite être évalué selon les conséquences qu’il est susceptible d’engendrer sur la collectivité. Ceci suppose alors des études d’impacts.
Le souci de rentabilité socioéconomique des investissements peut conduire à rechercher une diversification des fonctionnalités des équipements.
Après leur construction, les équipements doivent continuer à faire l’objet d’analyses techniques et fonctionnelles, pour veiller à leur adéquation avec les besoins des usagers. Ces analyses permettent d’anticiper la réalisation des travaux nécessaires.
I. L’analyse technique et fonctionnelle des projets
1) Analyser les investissements via des « portefeuilles d’options »
Face à un projet d’investissement, les élus ont parfois du mal à prendre du recul. Les projets d’équipements qu’ils portent exercent souvent sur eux une réelle fascination. Pour parvenir au recul nécessaire, il peut être judicieux de développer des projets alternatifs. En effet, un investissement donné n’est pratiquement jamais la seule solution disponible pour atteindre les objectifs stratégiques.
Exemple : une commune s’est fixée pour objectif de développer une politique de petite enfance. La politique en question consiste à favoriser l’épanouissement des enfants via la création d’équipements adaptés pour les enfants de 1 à 3 ans.
Les élus ont alors décidé que la collectivité construirait crèches et haltes garderies municipales. Bien entendu, favoriser l’épanouissement des enfants peut passer par des moyens autres : aides aux initiatives privées de garderie existantes, constructions de relais d’assistantes maternelles…
On perçoit alors que la constitution d’options, de projets alternatifs, permet d’élargir le champ de vision, et finalement, de se concentrer non pas uniquement sur les moyens, mais aussi et avant tout sur les finalités de la politique publique menée. La comparaison, la confrontation des diverses solutions et projets permettent de fonder des décisions d’investissement plus réfléchies. Le choix du projet s’effectue selon l’impact des différentes alternatives sur les autres activités de la collectivité.
2) Mener des études d’impacts pour choisir le bon projet
L’étude d’impacts permet de mettre en évidence les effets externes de l’investissement, qui se font sentir en dehors de l’activité où le projet est directement mis en œuvre. Pour cela, il s’agit de recenser l’ensemble des activités potentiellement concernée par l’investissement, et de déterminer les conséquences que le projet aura sur chacune d’entre elles.
L’étude d’impacts sera plus ou moins poussée selon le temps dont la collectivité dispose, et selon l’importance de l’investissement. Il s’agit de diminuer le risque d’ignorer un effet important du projet.
Une étude d’impacts peut, par exemple dans le cas d’un investissement de productivité, conduire à une modification des processus internes de la collectivité.
Exemple : Un nouveau logiciel informatique de traitement des dossiers de subventions peut conduire à réduire les délais d’instruction et participer à l’amélioration de la qualité du processus en approfondissant et en simplifiant les modes de contrôles des satellites.
En modifiant les processus, l’investissement peut donc se présenter comme un moyen d’agir sur les mécanismes de performance structurels.
L’étude d’impacts fournit également une base pour concevoir le système de suivi et le pilotage ultérieur. En effet, une fois les impacts potentiels détectés, il sera plus aisé de définir les indicateurs de pilotage, pour chaque activité.
L’impact d’un projet dépend souvent des autres investissements engagés.
Exemple : Un EPCI décide de la construction d’un équipement culturel à rayonnement communautaire, dans une friche industrielle.
Les effets de cet équipement seront différents, selon que l’EPCI développe ou non une politique de transports publics et d’aménagement de voirie dans ce quartier.
Exemple : Il est décidé de construire une halte-garderie dans un nouveau quartier. Dans le même quartier vient d’être inaugurée une crèche.
Les moyens (humains et matériels) de ces deux types d’équipement sont très similaires. Selon que la halte occupera un local contigü à la crèche ou non, elle n’aura pas les mêmes impacts.
Exemple : La direction des finances d’une commune entend se doter d’un nouvel outil informatique permettant de créer une base de données sur la structure de coûts d’opérations.
Les effets de cette base seront très différenciés, selon que les techniciens et chefs de projets envisagent ou non de se doter d’un système informatisé des structures des coûts des opérations susceptible de s’appuyer sur la même base de données.
Il faut donc conduire l’évaluation des projets d’investissement comme une analyse de portefeuille, en tenant compte des synergies positives ou négatives entre les divers projets qui composent le portefeuille analysé.
3) Diversifier les fonctionnalités de l’investissement
Seule l’approche marketing par le ciblage des destinataires et la détermination exacte des services qui leur seront rendus permettent de déterminer la fonctionnalité et les aspects techniques de l’investissement. Si un équipement très spécialisé dans sa conception a le mérite de répondre aux besoins d’une cible avec une grande qualité, la spécialisation de l’investissement dans une fonction précise présente des inconvénients.
En effet, les cibles et les besoins évoluent avec le temps. Les aspects techniques des équipements doivent pouvoir s’adapter à ces évolutions. Or, concevoir un équipement « monofonctionnel », c’est- à-dire pensé pour être adapté à une fonction particulière, peut rendre difficile les évolutions et l’éventuelle reconversion du bâtiment. Si la reconversion est techniquement impossible, c’est une immense perte pour la collectivité.
Celle-ci devra entretenir un bâtiment pour rien. L’équipement ne pourra même pas être cédé, ou alors à un prix dérisoire, la valeur résiduelle du bien étant faible. Plus la reconversion tarde, plus elle est coûteuse. Ce coût mobilise des fonds qui ne seront pas alloués à de nouveaux services.
Déjà dans les années 70, un rapport interministériel sur les équipements publics de proximité, basé sur les méthodes tant critiquées de la RCB (rationalisation des choix budgétaires), soulevait le manque de pertinence des équipements monofonctionnels54. Ce rapport proposait de baser la conception des équipements sur « la polyvalence » en utilisant un même ouvrage « pour des fonctions différentes et nouvelles ».
A cette époque, la difficile reconversion des équipements due à leur attachement trop prononcé à un type de service, se justifiait en accusant la tutelle de l’Etat sur les collectivités qui conduisait à des situations où plusieurs personnes publiques étaient garantes du bon fonctionnement de mêmes services collectifs, et donc de mêmes équipements.
Avec la suppression de la tutelle en 1982, les collectivités peuvent désormais faire valoir leur propre point de vue aux utilisateurs des équipements dont elles sont propriétaires. Pour autant, force est de constater que l’aspect monofonctionnel des ouvrages prime encore.
La conception monothématique, ou monofonctionnelle, c’est-à-dire seulement en fonction de la vocation première de l’équipement, peut être réfléchie au préalable. La modularité doit être pensée, en anticipant des facilités de reconversion d’espaces au sein de l’ouvrage, pour le moyen ou long terme. La collectivité doit faire en sorte de ne pas se lier avec la vocation de l’équipement, dans la mesure du possible.
Pour exemple, un centre culturel peut ne pas être doté de gradins et d’une scène fixes, parce qu’il aura vocation à devenir éventuellement une salle polyvalente ouverte notamment aux associations (ce type d’équipement évoluant en fonction des volontés politiques des municipalités successives, selon qu’elles privilégient l’activité purement artistique et culturelle ou associative).
Une telle approche présente des limites.
Priver la conception d’un équipement de certains aspects pourtant nécessaires à l’accueil d’une activité pour laquelle le bien est conçu, risque dans certains cas de dégrader la qualité d’accueil de l’activité.
Comment expliquer aux adhérents d’un club sportif à vocation compétitive, que le mobilier du gymnase se dégrade rapidement, du fait de l’utilisation massive par les scolaires tous les jours de la semaine ?
La plurifonctionnalité risque même de remettre en cause certaines activités.
Pour reprendre l’exemple précédent du centre culturel, comment justifier aux usagers le déclin de la programmation culturelle parce que les élus auront privilégié les activités associatives ?
Des normes de constructions ou de fonctionnement propres à certaines activités empêchent le déroulement successif d’activités au sein de mêmes locaux.
Il n’est pas envisageable d’accueillir simultanément dans un équipement de petite enfance, des activités de garde d’enfants, et d’autres activités complètement différentes. La spécificité de certains équipements rend leur reconversion difficile.
Quelle reconversion pour les équipements sportifs tels que les gymnases ou les piscines municipales : lieu de stockage, parking…?
Autre limite : la réticence des élus et des utilisateurs. Les élus qui ont la responsabilité d’une délégation, ont souvent tendance à se considérer comme les propriétaires des biens affectés à leur délégation.
Focalisés sur le périmètre des politiques dont ils ont la charge, ils cherchent à protéger les biens destinés aux bénéficiaires de leurs politiques, à réserver des équipements spécialement à l’usage des cibles dont ils ont la charge de la satisfaction. La réserve des élus provient aussi de la réticence des gestionnaires d’équipement ou des utilisateurs.
Il n’est par exemple pas toujours aisé de faire accepter à un élu à l’éducation et à un directeur d’école, que l’école sera exploitée après les heures d’enseignement à des fins autres que scolaires (louer le préau les weekends pour des fêtes de famille, accueillir des centres aérés pendant les vacances et les mercredi après-midi, accueillir des réunions d’associations les soirs de la semaine…).
Les études fonctionnelles doivent donc essayer de voir plus loin que l’adaptation du bien aux besoins d’aujourd’hui, en anticipant les éventuelles utilités alternatives de l’équipement, ou en maximisant les possibilités de reconversion de l’ouvrage quand cela est possible.
Des efforts d’explication, d’argumentation, sont souvent nécessaires pour faire accepter l’utilisation multiple d’un équipement. Des garanties de protection de la qualité du bien et de respect de l’ensemble des activités doivent alors être trouvées.
