III. Une nécessaire prudence dans le recours à l’outil
1) Avant chaque AP, évaluer les marges de manœuvre
Le principal risque de la gestion en autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP est la déconnexion progressive entre le montant total des AP voté, et le montant total maximum de CP inscrit au BP.
En effet, l’échelonnement de vote d’AP sur les exercices successifs peut conduire, à terme, à la constitution d’un stock d’AP auquel les CP de chaque exercice ne peuvent plus faire face.
La collectivité doit donc veiller au rapport entre le stock d’AP et le montant des CP annuels. Ce rapport constitue le taux de couverture des AP en nombre d’années en CP.
Le calcul de ce ratio vise à assurer une capacité d’anticipation suffisante de la collectivité pour assumer l’intégralité des AP sur le mandat.
L’échelonnement du montant total des CP est sans cesse amené à évoluer, du fait du vote de nouvelles AP induisant de nouveaux CP, du fait des modifications de l’échelonnement de certains CP (parce qu’une opération a pris du retard, parce qu’une autre doit être accélérée)… Il s’agit donc d’évaluer avec précision le besoin annuel de CP.
Ce besoin annuel de CP doit être comparé avec la capacité maximum de paiement120. Si le besoin annuel de CP vient à dépasser la capacité maximum de paiement annuelle, la collectivité sera contrainte de réduire son besoin en CP en lissant dans le temps les inscriptions d’AP nouvelles. Elle peut également envisager d’accroitre sa capacité de paiement maximale d’une année en augmentant la fiscalité (moyen qui n’est pas reconductible indéfiniment).
Il est donc primordial de piloter le volume d’AP nouvelles en évaluant chaque année, et avant chaque vote d’AP, le taux de couverture des opérations par les CP disponibles. L’inscription de nouvelles AP dépendra de la réalisation des CP des autorisations déjà en place.
Les élus doivent être conscients que le vote d’une AP réduit d’autant leur capacité à inscrire des CP pour financer de nouveaux besoins. Pour cela, ils ne doivent pas se focaliser sur le BP, parce que celui-ci ne fait pas apparaître toutes les opérations existantes. D’où l’utilité de la PPI préalablement établie.
L’instruction budgétaire et comptable M71 impose aux régions le calcul d’un ratio prudentiel de « capacité de couverture des engagements pluriannuels ». On ne peut que regretter l’absence de généralisation de cette règle à l’ensemble des collectivités pour sécuriser le dispositif.
2) Poser des règles de bonne gestion
a) Réfléchir au découpage des AP
Une AP peut servir à financer une opération, une tranche d’opération ou plusieurs opérations d’un même ou de plusieurs programmes. Elle peut financer l’intégralité d’un programme voire plus. Dans tous les cas, le périmètre des AP doit rester cohérent avec la segmentation de la PPI, sans quoi, le dispositif perdra toute lisibilité politique.
Il est alors indispensable de se doter d’une définition unique de l’AP pour l’ensemble de collectivité. L’ensemble des acteurs doit pouvoir s’y retrouver : gestionnaires opérationnels, élus, financiers, partenaires, citoyens.
De plus, le vote trop important d’AP peut très vite conduire à une lourdeur de gestion, avec l’effet inverse de ce qui est justement recherché.
b) Poser les principes de gestion des stocks d’AP
Les entrées et sorties de flux d’AP doivent être cohérentes. Les règles d’annulation d’AP (qui n’ont pas été affectées ou engagées) de modification des AP (parce qu’elles manquent de financement ou ont généré des surplus) de reliquats financiers…doivent être clairement posées. Ce peut être le rôle du règlement financier.
Des principes de comptabilité des stocks d’AP peuvent être déterminés (ces comptabilités prennent la forme de tableaux par programme ou ensemble de programmes).
Au-delà des aspects purement techniques des règles à délimiter, c’est toute une doctrine financière qui est à établir : règles de clôture d’une AP, de caducité, modalités de vote des modifications et annulations d’AP, éléments de gestion déconcentrés ou décentralisés, outils informatiques à utiliser… Il s’agit de dégager une cohérence de gestion, et de poser à l’avance les règles du jeu, pour obtenir l’adhésion de l’ensemble des acteurs.
