Adaptation du droit budgétaire aux soucis de pluriannualité
Chapitre 2 – La gestion en AP-CP, garantie d’une régulation des dépenses de qualité
La gestion financière locale est marquée par le principe très ancien de l’annualité budgétaire, légitimé par le souci de contrôle démocratique de la gestion publique : les autorisations de dépenses et recettes sont décidées chaque année pour une année113. De ce principe découle l’impossibilité d’utiliser par anticipation au cours d’une année, les crédits ouverts au titre de l’année suivante. De même, l’utilisation de crédits de l’exercice antérieur au cours de l’exercice suivant est-il proscrit.
Toujours selon ce principe, l’engagement comptable et juridique des dépenses, qui est obligatoire, doit être annuel (les anticipations de ce qui devra être payé se conçoivent que dans un cadre annuel).
Or, la réalisation d’un équipement s’étale sur de nombreuses années. Le principe de l’annualité conduit les collectivités à inscrire l’intégralité du coût prévisionnel d’un investissement au même budget. La capacité d’engagement annuelle de l’investissement est alors énorme. Bien entendu, seule une partie de ces crédits est consommée pendant l’année. Les crédits engagés qui n’ont pas été mandatés sont alors reportés d’une année sur l’autre, jusqu’à ce que l’équipement soit réalisé.
Cette gestion présente des inconvénients que les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP entendent dépasser.
I. Une adaptation récente du droit budgétaire aux soucis de pluriannualité
La gestion pluriannuelle des investissements a longtemps été réservée à l’Etat. Elle fut autorisée pour les régions à partir de 1986, avant de bénéficier aux départements en 1983 pour les collèges, et à partir de 1992116 pour l’ensemble de leurs investissements ainsi que ceux des communes de plus de 3500 habitants, ces dernières ayant vu leur régime défini par un décret de 1997117. Pour l’ensemble des collectivités, les définitions sont les mêmes :
Les autorisations de programme (AP) constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.
Les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.
L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.
Selon les catégories de collectivité, les modalités de vote et de gestion des AP peuvent différer. Plusieurs textes du début des années 2000 sont venus clarifier et simplifier ces aspects118. Globalement, les AP sont débattues et votées par les assemblées délibérantes. Elles sont accompagnées d’une évaluation des ressources envisagées pour être financées et d’une répartition prévisionnelle des CP sur les différents exercices. Des synthèses de l’état des AP figurent dans les différents documents budgétaires.
