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Ecole Nationale D’administration ENA Rabat
2005-2006

Le contrôle de gestion dans les organisations publiques

  1. Le contrôle de gestion : définition et source de confusions
  2. Les caractéristiques et les objectifs du contrôle de gestion
  3. Les formes de contrôle : organisationnel et 3 autres
  4. Le contrôle de gestion dans les organisations publiques
  5. Le contexte des organismes publics et le contrôle de gestion
  6. La mise en place du contrôle de gestion : les pré-requis
  7. 3 Types des outils du contrôle de gestion au secteur public
  8. Les tableaux de bord : déf., utilisations et mise en œuvre
  9. Tableau de bord prospectif : conception et mise en œuvre
  10. Les indicateurs clés de contrôle de gestion

L’utilité du contrôle de gestion pour piloter les organisations publiques

Première partie : La définition d’un système de contrôle de gestion dans les organisations publiques :

Chapitre II : le positionnement du contrôle de gestion dans les organisations publiques

Le contrôle de gestion est un système d’information qui s’est développé dans le secteur privée. Son application au secteur public est en cours, notamment sous l’influence de la contractualisation qui se développe dans l’administration.

Cependant seule l’existence d’un besoin peut assurer l’application durable du contrôle de gestion dans une organisation.

Il est à signaler au début que la présence actuelle du contrôle de gestion dans certaines organisations n’est pas preuve d’un besoin à long terme.

Ainsi de nombreuses techniques de gestion ont vu le jour dans diverses organisations, souvent par effet de mode, pour être ensuite abandonnées quelques années plus tard du fait de leur caractère non applicable ou de l’absence d’un besoin réel.

Dans un premier temps, il sera montré à travers une analyse macro organisationnelle ( Section 1) et micro organisationnelle ( section 2), que le contrôle de gestion est un besoin fondamentale pour les organisations publiques, pour présenter par la suite ( section3) les apports de contrôle de gestion pour ces organisations.

Section 1 : Analyse macro-organisationnelle du besoinde contrôle de gestion

Depuis les débuts des années 80 l’environnement du système de la fonction publique s’est modifié, il est devenu de plus en plus incertain, instable et équivoque, les éléments suivants sont apparus :

  • La montée du chômage entrainant une vague de protestation contre le secteur public jugé incapable d’absorber les flux des diplômes,
  •  L’apparition récente des nouvelles technologies de l’information et de la communication (1-1)
  •  Le développement de la contractualisation et des contrats programmes au sein des organisation publiques (1-2)
  •  Ces deux derniers points seront développés, car ils ont un effet considérable direct sur l’apparition du contrôle de gestion.

1-1 L’émergence des nouvelles technologies de l’information et de communications dans les organisations publiques

L’implantation de ces nouvelles technologies dans les organisations publiques entraîne plusieurs conséquences au niveau de la gestion.

  •  Les NTIC sont cause de réorganisation : elles entraînent, d’une part, la disposition des services dits d’exploitation et, d’autre part l’émergence de services gérant ces nouvelles technologies.
  •  Elles obligent à des reconversions de personnel ce qui nécessite la mise en place de formations.
  •  Elles déclenchent des actions d’information et de promotion nécessaires pour convaincre les professionnels du secteur public d’adopter ces nouvelles technologies.

Ces actions obligent les fonctionnaires à aller au devant, elles s’inscrivent dans le cadre de changement de culture.

développement des NTIC dans les organisations publiquesDe plus, à coté de cela, ces NTIC sont utilisées au niveau des organisations afin d’accroitre la communication ainsi, on y assiste de plus en plus au développement de projets d’intranet et de messagerie, tout ceci accompagné de la distribution massive d’ordinateurs pour les cadres.

Le développement des NTIC dans les organisations publiques entraîne un déséquilibre entre les besoins et les capacités ( Besoins/Capacités) dans le traitement de l’information, ce déséquilibre provient principalement d’un accroissement des besoins de traitement.

Deux solutions s’offrent : réduire les besoins ou accroitre les capacités.

Elles ne peuvent agir sur les besoins, car ils proviennent principalement d’une modification de l’environnement qui crée une nouvelle forme de pression.

Donc, elles vont accroitre les capacités.

Au sein de ces capacités, les organisations publiques ont théoriquement le choix : agir sur les structures ou agir sur les technologies et les systèmes d’information. Elles ne peuvent agir sur les structures.

Elles doivent donc sur leurs technologies et les systèmes d’information. Or, les nouvelles technologies qui ont été développé ne satisfont qu’une partie du besoin d’information.

Donc elles n’ont d’autre choix que de développer leurs systèmes d’information, notamment ceux qui ont une dominante contrôle :

  1. le contrôle interne,
  2. la certification et
  3. le contrôle de gestion.

Ce dernier a sa place et se développera, notamment pour encadrer et contrôler l’accroissement des flux d’information.

De plus, il est parfaitement adapté aux contraintes de l’environnement, notamment de la tutelle (Etat) qui pousse à la mise en place d’une logique de résultat.

Le contrôle est un outil adéquat pour une mise en cohérence du système besoin /capacité.

1-2 Le développement de la contractualisation au sein des organisations publiques :

Le processus de contractualisation dans les organisations publiques a pour objectif de responsabiliser les acteurs qui s’engagent sur un objectif à atteindre.

Il crée une culture de résultat qui va se substituer petit à la culture bureautique reposant sur une obligation de moyen. Ces conventions fixent des objectifs précis et quantifiés.

Elles précisent également le processus d’évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs fixés. Cette évaluation est un élément déterminations des conventions ultérieures.

L.SPANG : la modélisation de l’évolution du contrôle de gestion (thèse de doctorat IAE Nancy II, déc 2002.)

L’utilité du contrôle de gestion pour piloter les organisations publiques

Ces contrats ont le mérite d’inciter les organisations qui ne l’ont pas encore développé, à mettre en place un contrôle de gestion qui permettrait à la direction :

  • De mieux connaître les besoins budgétaires à négocier avec la tutelle ( rôle d’information du contrôle de gestion).
  • De mieux gérer les ressources pour atteindre, entre autres, les objectifs fixés dans le cadre des contrats de gestion ( rôle de pilotage du contrôle de gestion ).

Section 2 : Analyse micro organisationnelle du besoin de contrôle de gestion

Le terme micro organisationnel est utilisé ici car les analyses concernent ce qui se passe à l’intérieur des organisations publiques.

Le premier type de besoin, qui correspond notamment à l’évolution du cadre comptable et budgétaire des organisations publiques, trouve son origine, dans des scandales financiers qui influencent les besoins des utilisateurs de l’information publique.

Une information plus transparente, plus compréhensible et plus fiable est alors demandée.

Le second type de besoins met en jeu d’autres facteurs environnementaux.

La volonté d’adapter les outils de gestion existants aux nouveaux besoins des administrations, la nécessité de prévenir les dysfonctionnements et d’éviter les fraudes et par conséquent le développement d’une véritable culture de la transparence de la décision publique.

Il est donc peut être temps, dans cette perspective, d’envisager, comme c’est le cas aujourd’hui dans le secteur privé, une certification des comptes des organisations publiques ».

1-1 Influence des professions comptable, d’audit et de conseils privés

L’influence des professions comptables, d’audit et de conseils privés constitue enfin, un autre facteur explicatif des mutations en cours du système d’information de gestion publique.

Depuis le début des années 1980, le domaine de la gestion publique intéresse en effet professionnellement deux types d’organisations privées :

Les cabinets d’expertise comptable et d’audit et les cabinets de conseil, la décentralisation couplée aux difficultés du marché privé de conseil accélèrent le développement de ce type de démarche où les cabinets d’audit et de conseil proposent leur expérience et leurs outils.

Les cabinets d’expertise comptable, en parallèle, mènent aussi ce type de réflexion pour tenter de se placer sur ce nouveau marché.

– Le contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat, Elément de méthodologie –DIRE, France 2002.
– A.MESSI : Le contrôle de gestion dans les administrations publiques, PUF 1991,p 22.
– L.BRIAUD : Analyse structurationniste du contrôle de gestion dans la modernité et la modernité avancée, ( thèse Univde Montréal Dec 2001.
– L.SPANG : la modélisation de l’évolution du contrôle de gestion dans une organisation ( thèse de doctorat IAE Nancy II, déc 2002).

Maintenant que le besoin d’un contrôle de gestion adapté aux organismes publiques est justifié reste à exposer son utilité et sa valeur ajoutée pour ces organismes.

Section 3 : L’utilité du contrôle de gestion pour piloter les organisations publiques

Il existe plusieurs approches du contrôle de gestion. Ces approches ne sont pas contradictoires mais plutôt complémentaires.

En se fondant sur ces acquis, il est appelé ci-dessous que le contrôle de gestion est un outil de pilotage qui s’inscrit dans une démarche stratégique.

3-1 Le contrôle de gestion est un outil de pilotage

Le contrôle de gestion est un outil de pilotage à la fois :

  • Pour tout responsable, quel que soit son niveau hiérarchique ( chef d’un service déconcentré, d’un établissement public, etc),
  • Pour les responsables de niveau hiérarchique supérieur

Pour qu’il y ait appropriation du contrôle de gestion par les agents et les responsables, l’outils doit être d’abord utile à ceux chargés de l’alimenter et de l’animer à la base ( exemple : les responsables de services déconcentrés).

En cela, le contrôle de gestion est souvent présenté comme un moyen d’autocontrôle.

Mais le contrôle de gestion est aussi un outil de pilotage pour l’échelon supérieur, qui peut ainsi piloter, à l’aide des méthodes que lui propose le contrôle de gestion, des échelons dont il à la tutelle ou sur lesquels il a autorité.

Cet aspect du contrôle de gestion s’appelle le reporting ou « rapport-information », pour proposer une traduction possible.

Qu’il soit utile à l’échelon n ou aux échelons supérieurs ( n+1, etc), la mise en œuvre du contrôle de gestion requiert donc au préalable la définition des périmètres de responsabilité de chacun.

On comprendra ainsi que le développement du contrôle de gestion est très lié aux démarches de contractualisation ( dans lesquels le gestionnaire- ou manager –s’engage sur des objectifs en contrepartie de garanties sur les moyens) et plus généralement à ce qu’il est convenu d’appeler la « responsabilisation » des gestionnaires publics.

Le contrôle de gestion est la contrepartie de cette autonomie accrue dans le sens ou il permet à la fois au gestionnaire « responsabilisé » de piloter son action et à l’échelon supérieur d’être informé précisément des réalisations des échelons subordonnés ou sous tutelle.

Pour mieux comprendre cette dimension du contrôle de gestion, il est possible de faire référence au « triangle du contrôle de gestion ».

Ce schéma met en relation les moyens alloués au gestionnaire, les projectifs qui lui sont fixés et les réalisations) en fin d’exercice.

La pertinence se définit comme le rapport entre les objectifs et les moyens qui leur sont consacrés. La pertinence relève typiquement d’une décision politiqu.

L’éfficience est le rapport entre les moyens et les réalisations.

L’efficience constitue la première dimension de la performance. L’efficacité mesure le rapport entre les objectifs initialement fixés et les réalisations.

Ces réalisations concernent notamment le résultat final de l’action des administrations et le niveau de qualité atteint, qui sont avec l’efficience les deux autres dimensions de la performance.

L'utilité du contrôle de gestion

Objectif

Mesure de la pertinence

Mesure de l’efficacité

Moyens

Réalisation (1)

Mesure de l’efficience

Comme outil de pilotage, le contrôle de gestion est une démarche continue.

Il permet de préparer l’action en amont, par exemple par l’élaboration des budgets et en aidant à la fixation des objectifs et à l’allocation des moyens.

En cours d’action, le contrôle de gestion permet notamment au gestionnaire de vérifier qu’il tient le « le bon cap » par rapport à ses objectifs et donc de prendre des mesures correctives si nécessaire.

En fin d’action, il permet notamment de mesurer dans quelle mesure les objectifs ont été atteints et à quel coût.

La possibilité de corriger la trajectoire en cours d’action est un apport essentiel du contrôle de gestion :

Plutôt que de constater a posteriori que les objectifs n’ont pas été atteints, il est en effet préférable de constater en cours d’action les écarts éventuels et de corriger la trajectoire pour tendre malgré tout vers les objectifs initialement fixés.

3-2- Le contrôle de gestion est un outil de pilotage qui s’inscrit dans un contexte stratégique

On comprend par là que la mise en œuvre d’une démarche de contrôle de gestion implique de définir le cadre stratégique dans lequel s’inscrit l’action des gestionnaires.

Ainsi, il est préférable que le gestionnaire connaisse la planification à moyen terme de l’échelon supérieur pour élaborer son budget ( construit sur un horison annuel, le plus souvent).

De même, les objectifs d’un échelon n doivent être la déclinaison des objectifs de l’échelon n+1, et ainsi de suite.

Définition contrôle de gestion anthony 1965

Pour cette raison, on présente souvent le contrôle de gestion comme le moyen de la mise en œuvre de la stratégie au niveau opérationnel R.N ANTHONY écrivait en 1965 :

« Le contrôle de gestion est un processus destiné à motiver les responsables et à les inciter à exécuter des activités contribuant à l’atteinte des objectifs de l’organisation »

Il précisait que «le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants d’une organisation influencent les autres membres d’une organisation pour mettre en œuvre les stratégies de celle –ci ».

Le système de contrôle de gestion a pour ambition de contrôler la mise en œuvre de la stratégie, il doit donc être distingué du contrôle opérationnel.

Le contrôle opérationnel peut se définir comme le contrôle indissociable des opérations quotidiennes ( suivi de l’activité, des réalisation, des moyens … )

Ce contrôle opérationnel, s’il n’a pas vocation à s’assurer de la mise en œuvre de la stratégie, constitue un préalable souvent indispensable à la mise au point d’un système de contrôle de gestion.

Dans la mesure où il permet de créer les éléments fondamentaux du système d’information qui vont être utilisés pour alimenter les outils du contrôle.

3-3- Le contrôle de gestion comme outil d’aide à la décision

La mise en place d’un certain nombre d’indicateurs permet de procéder au arbitrage en fonction d’une connaissance approfondie des activités, de chacune des politiques, et de chacun des programmes adoptés par une organisation.

Dans le cadre de l’aide à la décision, les éléments issus du contrôle de gestion doivent être de nature à optimiser les moyens disponibles.

La mesure des efforts consacrés à une activité permet, en effet, de vérifier les résultats obtenus par rapport aux moyens disponibles.

Il s’agit donc d’utiliser les résultats dans le cadre éventuel d’un redéploiement des moyens pour obtenir avec des moyens équivalents un niveau de service supérieur ou de développer la qualité du service sans accroître les moyens disponibles.

Les effets correctifs mis en œuvre à travers les résultats obtenus ne peuvent être optimisés que lorsque les indicateurs de performance sont définis et arrêtés par les décideurs eux-mêmes.

En terme de technique d’évaluation, ce sont les outils du contrôle de gestion qui permettent de proposer les possibles pour déterminer et évaluer un certain nombre de coûts.

L’opportunité de mettre en œuvre des systèmes de contrôle de gestion dans les organisations publiques ne fait guère de doute.

Leur finalité ( s’assurer de l’efficience et de l’efficacité des actions entreprises) est acceptable dans le public dés lors que l’hypothèse est faite que les organisations concernées ne cherchent pas seulement à assurer le respect des normes juridiques dictées.

Mais intégrer bien les différentes dimensions des actions et des politiques publiques (moyens, réalisation, impact).

3-4- Le contrôle de gestion, régulateur de l’influence des groupes d’intérêts

Les cas présentés ici soulignent l’importance de disposer de systèmes de contrôle de gestion pour lutter contre une influence excessive des groupes d’intérêts.

Dans une démocratie, la gestion de l’administration publique se caractérise par le fait que les décisions ne sont pas l’aboutissement de considérations subjectives et notamment d’orientations particulières données par des groupes d’intérêts.

En général, le contrôle de gestion est un moyen de garantir une comptabilité correcte mais aussi une gestion publique respectueuse des lois et efficace.

Les expériences étrangères montrent que la nécessité d’un contrôle de gestion en bonne et due forme se fait impérativement sentir dès lors que des groupes d’intérêts exercent un pouvoir/une influence lors de la définition initiale d’une politique ou participent à sa mise en œuvre.

Une administration doublée d’un bon système de contrôle de gestion limite les risques d’irrégularités dans la façon de traiter ces groupes d’intérêts, ce qui, en retour, augmente d’autant la crédibilité des comptes de cette administration

C’est pour ces raisons que le contrôle de gestion peut être considéré comme un élément indispensable de la construction d’une administration démocratique moderne.

3-5 Le contrôle de gestion, source de confiance dans les organisations publiques

Le contrôle de gestion peut être analysé comme élément qui agit sur la confiance au sein des organisations publiques puisque le contrôle de gestion peut se concevoir comme la condition et le résultat d’actions motivées par la sécurité ontologique et orientées vers la création de la confiance.

Selon cette perspective, le contrôle de gestion ne saurait être analysé comme un besoin fonctionnel ou en vertu de ses conséquences fonctionnelles.

Mais plutôt comme un système qui s’alimente des forces de la modernité et qui contient les moyens de stabiliser la confiance dans l’espace et dans le temps.

Aussi il est possible de suggérer que le contrôle de gestion, en tant que corpus de connaissance, contribue à la modernisation et à la radicalisation de la modernité.

Le contrôle de gestion devient alors assimilable à un ensemble de pratiques d’intégration qui habilitent la modernité, s’y aliment et permettent l’organisation des activités dans un contexte de suppression des relations de co-présence.

Le contrôle de gestion est ainsi, à la fois, le résultat et la condition de la confiance dans un espace-temps étendu.

3-6 Le contrôle de gestion pour accompagner l’autonomie accrue des gestionnaire et contribuer à l’évaluation des politiques publiques.

Le développement du contrôle de gestion est encore plus déterminant lorsque les actions de réforme s’appuient sur un vaste mouvement de déconcentration et de responsabilisation des acteurs accompagné du développement de la contractualisation.

En effet, la délégation de responsabilité n’est sans risque, tant pour ceux qui délèguent que pour ceux qui se sont appropriés de nouvelles capacités d’initiative et d’un élargissement de leur champ d’action.

Dans chacune de ces situations, il devient impératif de pouvoir mesurer ce que chacun réalise :

  • le responsable hiérarchique doit analyser la manière dont les pouvoirs délégués ont été utilisés ( le contrôle de gestion y contribue dans sa dimension reporting),
  • le responsable délégataire doit disposer des moyens d’anticipation et de mesure de ses réalisations au vu des objectifs qu’il a négociés ( le contrôle de gestion y contribue comme outil de pilotage à la disposition du manager).

Si le contrôle de gestion est naturellement tourné vers l’amélioration de la performance du fonctionnement interne des administrations, il doit aussi pouvoir fournir des bases quantitatives utiles au développement plus systématique de l’évaluation des politiques publiques.

Le contrôle de gestion se conçoit alors comme un modèle d’ingénierie qui s’appuie sur la gestion scientifique et la structure d’organisation et les habilites.

Conclusion de la première partie

La performe de l’Etat et la modernisation de la gestion publique ont notamment pour objectif d’améliorer la performance des services publics dans l’exercice de leurs missions.

La performance de la gestion publique se définit notamment selon trois axes :

  1. L’impact ou résultat final de l’action des administration,
  2. La qualité du service apporté à l’usager,
  3. L’efficience ( amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations.

Or, comme outils de pilotage et notamment de pilotage de la performance, le contrôle de gestion aide à recentrer l’organisation sur les actions qui contribuent le plus à l’atteinte des objectifs de performance.

Le développement et la généralisation du contrôle de gestion constituent une profonde mutation, sachant que pour nombre d’administrations, cet aspect du management est nouveau.

Dans ce sens, le contrôles de gestion peut être considéré comme une aide à la conduite du changement. Maintenant reste à analyser la manière idéale d’intégrer ce dispositif de management dans les organismes publiques, et les contraintes aux quelles il faut faire face.

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