Les accords commerciaux régionaux et préférentiels
Partie I. Une organisation à bout de souffle
Fondamentalement tournée vers l’ouverture des marchés, l’OMC fait de la libéralisation des échanges la règle73 et de la protection des marchés l’exception. De ce fait, l’Organisation participe par ses normes, ses procédures et ses organes à l’enracinement de la doctrine libérale, autant à la paix qu’à la prospérité dans le monde74.
Pourtant, en dépit des progrès réalisés depuis sa mise en place, sur le plan de l’ouverture des marchés, le système commercial multilatéral « comporte encore beaucoup d’insuffisances, de zones grises ou d’exceptions »75.
En effet, ces dernières années ont été marquées par des tensions permanentes dans le système commercial multilatéral. Ces tensions s’accroissent, à cause de la multiplication des mesures protectionnistes depuis la grande récession de 2008 dont les séquelles sont encore bien présentes aujourd’hui. Ces mesures protectionnistes ont été encouragées par les mouvements autarciques76.
A cela, s’ajoute l’émergence d’une tendance du droit international économique appelée à s’inscrire dans le long terme, à savoir le régionalisme, axé sur les accords commerciaux préférentiels (ACPr) dont la prolifération remet en cause le principe fondamental de la non- discrimination77 et amène certains à se demander s’il y a « encore un pilote dans l’avion »78 du système commercial multilatéral.
Aussi, cette remise en cause des principes cardinaux que sont la clause de la nation la plus favorisée (CNPF)79 et la clause du traitement national (CTN) fragilise-t-elle l’OMC et remet-elle alors en question son avenir80. C’est ainsi qu’une partie de la doctrine ne manquera pas de souligner que « le système commercial multilatéral est en souffrance »81. Et d’autres de se demander si l’OMC n’est pas déjà en danger82.
Si l’avenir de l’OMC est aujourd’hui en cause, c’est parce que non seulement son cadre juridico-institutionnel semble présenter des signes d’essoufflement (Chapitre I), mais aussi parce que l’Organisation est ébranlée par une vague de contestations (Chapitre II).
Chapitre I. Un édifice juridico-institutionnel fragilisé
Conçu pour répondre à des objectifs du libéralisme, le cadre juridico-institutionnel de l’OMC est constitué d’un système de règles, de principes, de mécanismes et d’institutions destinés à promouvoir le libre-échange et à parer aux velléités protectionnistes au sein de la société internationale83.
Le cadre normatif de l’OMC est un ensemble conventionnel composé d’un accord-cadre : l’Accord instituant l’OMC qui coiffe une série d’autres accords qui en sont les annexes84.
L’architecture institutionnelle quant à elle, est constituée d’organes coiffés par la Conférence ministérielle composée de représentants ministériels, suivie d’un Conseil général qui s’acquitte des missions de l’Organe de règlement des différends (ORD) et de l’évaluation de politiques commerciales (MEPC), ainsi qu’un vaste réseau de conseils spécialisés et de comités.
L’OMC met aussi en jeu des principes fondamentaux notamment ceux de la non- discrimination. Par la clause de la «nation la plus favorisée» (NPF), un avantage commercial consenti à un pays bénéficiera immédiatement à tous.
De plus, par la clause du traitement national (CTN), un produit importé et dédouané, devra être traité comme les produits locaux concurrents. Ces principes sont censés être le fil conducteur de tous les accords de l’OMC.
Or, à l’heure actuelle, la mise en œuvre de ces règles paraît entravée par l’émergence de nouvelles formes de protectionnisme et par une profusion des « accords de préférences commerciale »85 qui se sont multipliés ces dernières années témoignant d’une « montée en puissance du régionalisme »86. De même, l’ampleur des crises affectant les organes de l’Organisation laisse définitivement présager une dérive institutionnelle.
Ainsi, malgré la générosité de son esprit, l’OMC peine-telle encore à atteindre efficacement les objectifs qu’elle s’est fixés. L’Organisation paraît aujourd’hui mal en point car d’une part, son système normatif semble souffrir d’une certaine usure (Section I) et d’autre part, son architecture institutionnelle est aujourd’hui vacillée par des crises importantes (Section II).
Section I. Un arsenal normatif affaibli
Pour atteindre les objectifs d’un commerce libre et profitable à tous87, l’OMC met en œuvre un certain nombre de principes cardinaux parmi lesquels le principe de non- discrimination envisagé comme la « clé de voûte »88 de l’ordre commercial international.
Ce principe vise, en effet, à donner une chance à tout Etat membre de l’OMC de s’intégrer dans le commerce mondial sans discrimination aucune.
Il se décline en deux impératifs : d’une part, la clause de la nation la plus favorisée89 qui veut qu’un régime favorable ou un avantage consenti à tel ou à tel Etat par un Membre de l’organisation soit étendu à tous les autres Membres et d’autre part, la clause du traitement national qui implique une égalité de traitement entre opérateurs étrangers et nationaux90. Il faut préciser que ces principes doivent être le fil conducteur de tous les accords de l’OMC.
Cependant à bien des égards, la mise en œuvre de ces principes semble être compromise, eu égard aux atteintes multiformes dont ils sont depuis l’objet. Au nombre de celles-ci, on relèvera d’une part, les atteintes à la clause de la nation la plus favorisée qui accréditent les thèses d’ « une mise à l’écart relative du multilatéralisme »91 (§1) et d’autre part, les obstacles au principe de la clause du traitement national dus à la montée en puissance de velléités protectionnistes généralisées92 (§2).
§1. Des entraves à la clause de la nation la plus favorisée
Considérée comme une source de débats depuis l’établissement du GATT, la prolifération des accords dits de préférence commerciale constitue davantage une source récurrente d’inquiétude depuis l’avènement de l’OMC93 dans la mesure où ils entravent le principe de non-discrimination, en l’occurrence la clause de la nation la lus favorisée (CNPF).
Dans la perspective de mieux comprendre les appréhensions diverses sur les accords dits de préférence commerciale et ses enjeux sur le système multilatéral, il serait alors essentiel d’en dresser une typologie. Celle-ci est fondamentalement construite autour de deux types d’accords : les accords commerciaux régionaux (A) et les accords commerciaux préférentiels (B).
A. Les accords commerciaux régionaux
Abondamment soulignés, les accords commerciaux régionaux (ACR) constituent l’une des principales menaces qui pèsent sur le système commercial multilatéral94. Concrètement les ACR sont des « mesures prises par les gouvernements pour libéraliser ou faciliter le commerce à l’échelle régionale, parfois au moyen de zones de libre-échange ou d’unions douanières »95.
Ce sont donc des accords commerciaux qui permettent aux seuls pays participants de pouvoir tirer profit d’avantages réciproques qui dérogent tout au moins « légalement » à la clause de la nation favorisée96.
Au départ autorisée97 mais limité, le phénomène des ACR n’a depuis cessé de prendre de l’ampleur98. A cet effet, certains auteurs recourent au terme « prolifération »99 pour désigner l’étendue de la pratique. Selon Christian DEBLOCK « Lorsque l’accord de libre-échange fut conclu entre les États-Unis et Israël entra en vigueur en 1985, il n’y avait alors que vingt accords commerciaux régionaux; en date du mois de mai 2014, l’OMC estime leur nombre à
419. De ce nombre, 219 sont des accords de libre-échange relevant de l’article XXIV du GATT, 139 sont des accords dits d’intégration économique relevant de l’article V de l’AGCS, 20 sont des unions douanières et 41 sont des accords au titre de la clause d’habilitation »100.
Sont principalement qualifiés d’ACR au sens de l’article XXIV du GATT, les Zones de libre-échange et les Unions douanières. La Zone de libre-échange regroupe deux ou plusieurs territoires douaniers entre lesquels les droits de douane, les taxes et les autres réglementations commerciales restrictives à l’instar des taxes d’effet équivalent sont éliminés pour l’essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires des territoires constitutifs de la zone de libre-échange101.
Les plus connues sont : l’Accord de libre-échange nord américain (ALENA) ou la zone de libre-échange de l’ASEAN102 ou encore l’AELE103.
En revanche, l’union douanière est un accord commercial régional dont les Etats membres ont adopté une politique commerciale commune vis-à-vis des Etats tiers notamment une réglementation et un tarif douanier commun104. On pourrait citer en exemple l’union douanière de l’Union Européenne (UE), l’union douanière de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)105 ou encore le Marché commun de l’Amérique du Sud (MERCOSUR)106.
Néanmoins, la tendance de ces dernières années consiste en la mutation du régionalisme vers le bilatéralisme107, ou encore vers l’inter-régionalisme108. C’est ainsi que, le secrétariat de l’OMC relève dans son rapport de 2011 qu’il y avait 89 accords bilatéraux, 12 accords plurilatéraux et 41 accords plurilatéraux dont au moins une partie est un ACR interrégional109.
Les ACR engendrent non seulement une distorsion du principe NPF mais aussi un encouragement à la logique préférentielle. Selon certaines études, les ACR conduisent aussi à « l’enchevêtrement normatif »110 communément qualifié d’effet « spaghetti bowl »111. De la sorte, les administrations appelées à appliquer de tels accords ne savent pas comment s’y prendre.
Quant aux exportateurs, ils ne savent pas à quel saint se vouer. De plus, avec les accords bilatéraux, c’est la loi du plus fort qui se trouve ainsi pleinement revigorée dans les échanges commerciaux. Bref, les ACR constituent des entraves au multilatéralisme. Ainsi que le souligne le rapport Sutherland, la prolifération de tels accords tendent à créer des intérêts établis qui peuvent compliquer la mise en œuvre d’une véritable libéralisation multilatérale112.
Mais la prolifération des accords discriminatoires ne se limite pas aux seuls ACR, ils concernent également les accords commerciaux préférentiels.
B. Les accords commerciaux préférentiels
Au sens du droit de l’OMC, les « accords commerciaux préférentiels » (ACPr) sont des accords qui offrent des préférences commerciales unilatérales. Ils sont régis par le Système Généralisé de Préférences (SGP)113 ainsi que par d’autres systèmes préférentiels non réciproques jouissant d’une dérogation particulière.
Sans doute, ces accords sont ceux qui relèvent de la Clause d’habilitation114, Ainsi, les ACPr s’analysent comme une autre dérogation au principe de la clause de la nation la plus favorisée.
Mais cette dérogation est de nature différente : les accords ont une « portée partielle », dans la mesure où ils ne couvrent que certains produits, les autres faisant l’objet d’exclusion. En guise d’illustration on mentionnera les accords de Lomé puis de Cotonou entre l’UE et les 78 Etats ACP dont l’évolution la plus spectaculaire fut les récents Accords de partenariat économique (APE)115.
La raison d’être de ces accords est tout sauf illogique. Au départ les ACPr étaient conçus comme des solutions adaptées aux besoins du développement, des finances et du commerce des pays en voie de développement.
A cet effet, la Clause d’habilitation qui les sous-tend est mue par une double finalité : d’abord il s’agit de donner un soubassement juridique acceptable à la non-réciprocité dans les échanges entre pays développés et pays en développement, dans le cadre des SPG; ensuite, elle devrait permettre aux « parties contractantes peu développées » de convenir entre eux des « arrangements régionaux ou mondiaux » […] « en vue de la réduction ou de l’élimination de droits de douane sur une base mutuelle »116.
Mais au fil du temps, leurs domaines se sont vite élargis à la fois au commerce, à la réduction des obstacles, aux propriétés intellectuelles. Tout récemment, ce sont les services qui ont été envahis par de tels accords. Ainsi, selon les données de l’OMC, près d’un tiers des ACPr en vigueur contiennent des engagements concernant les services, et cette tendance s’est encore accélérée récemment117.
S’il est évident que les ACPr ont connu une forte croissance ces dernières années alors toute la question est de savoir quels sont leurs impacts sur le multilatéralisme. Ont-ils un effet d’entrainement positif sur le multilatéralisme ou engendrent-ils un effet d’éviction?
Sur cette question, les avis sont partagés. Si pour une bonne partie de la doctrine, la seconde option semble la plus évidente118, d’autres préfèrent plutôt parler d’ « interaction possible entre l’OMC et les ACPr »119. C’est ainsi que l’OMC, dans son Rapport de 2011, évoque une « coexistence pacifique »120 entre le multilatéralisme et les ACPr.
En tout état de cause quelque soit l’esprit qui anime la conclusion de tels accords, il est évident que ceux-ci minorent la portée du multilatéralisme dont le ferment demeurent la non- discrimination. Pour le professeur Jean-Marc SIROËN, ces accords permettent « aux grandes puissances commerciales de retrouver un rapport de force qui leur est plus favorable qu’à l’OMC et aggrave la marginalisation des pays qui n’auront pas les moyens ou la volonté politique de raccrocher le train des accords «préférentiels» exigeants. »121
Au-delà des entraves à la clause de la nation la plus favorisée, la fragilisation du système normatif de l’OMC tient aussi aux obstacles à la clause du traitement national.
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73 Le terme « échanges » doit être pris dans un sens large. Les échanges intègrent le commerce des marchandises, les services ou les propriétés intellectuelles.
74 On retrouvera sur le site de l’OMC une plaquette présentant les dix avantages du système commercial multilatéral, disponible sur https://www.wto.org/french/news_f/pres95_f/pr024_f.html
75 Christian DEBLOCK, « le régionalisme commercial, y a-t-il un pilote dans l’avion ? » op. cit., p.2.
76 Il s’agit d’une tendance générale de protectionnisme, observable actuellement dans plusieurs pays où une partie de l’opinion publique préconise la fin du libre-échange comme une solution aux problèmes tels que les délocalisations d’entreprises, les pertes massifs d’emplois, les déflations salariales etc.
77 Ce principe occupe une place centrale dans le dispositif normatif du système commercial multilatéral. Il interdit non seulement toute discrimination entre les Membres de l’OMC (ce qui recouvre la clause de la nation la plus favorisée) mais aussi entre les produits quelque soit leurs origines.
78 Christian DEBLOCK, « le régionalisme commercial, y a-t-il un pilote dans l’avion ? » op. cit., p.1.
79 Boris NOLDE, La clause de la nation la plus favorisée, op.cit, 1932, tome 39, p.125 et ss.
80 Romain BENICCHIO, Céline CHARVERIAT, « L’avenir compromis de l’OMC », op. cit., 2007, p. 55. 81Habib GHERARI, « Organisation mondiale du commerce et accords commerciaux régionaux: le bilatéralisme conquérant ou le nouveau visage du commerce international », op.cit., p.255.
82 Zaki LAIDI, « Après Cancun l’OMC en danger ? », op.cit., p.13.
83 Voir Michel RAINELLI, Le GATT, Paris, La Découverte, coll. Repères, n°130, 1993, ch. III.
84 Les trois premières annexes englobent les accords commerciaux multilatéraux qui ont pour particularité d’être contraignants pour tous les Membres de l’OMC. En revanche, la dernière annexe ne comporte que les accords commerciaux plurilatéraux, lesquelles ne concernent que les Membres qui y sont parties.
85 L’expression est de Jean Marc Siroën. Voir Jean Marc SIROËN, « Accords commerciaux et régionalisation des échanges », Document de travail, université Paris-Dauphine, 2007, p.1.
86Jean-Mari GRETHER et Jaime de MELO, « La montée en puissance du régionalisme et l’avenir de l’OMC », op.cit.,p.1 et ss.
87 C’est au sein du Préambule de l’Accord instituant l’OMC que figurent les objectifs de l’organisation. Substantiellement, il s’agit du relèvement des niveaux de vie; la réalisation du plein emploi; la réalisation d’un niveau élevé toujours croissant du revenu réel et de la demande effective; l’accroissement de la production et du commerce de marchandises et de services. A ce titre, la libéralisation du commerce apparaît comme un moyen de réaliser ces objectifs; elle ne constitue pas une fin en soi, du moins en théorie.
88 Voir Dominique CARREAU et Patrick JULLIARD, Droit international économique, Dalloz, 2003, p.230 et Thiébaut FLORY, l’Organisation mondiale du commerce. Droit institutionnel et substantiel, Bruylant, Bruxelles, 1999 p.33.
89 Art. I , §1, du GATT.
90 Art. III , §1, du GATT.
91Jean-Mari GRETHER et Jaime de MELO, « La montée en puissance du régionalisme et l’avenir de l’OMC », op.cit., p.2.
92 Christian CHAVAGNEUX, « OMC : changer pour exister », L’Économie politique 2007/3 (n° 35), p. 5.
93 OMC, L’avenir de l’OMC. Relever les défis institutionnels du nouveau millénaire, Genève, OMC, 2005. 102p. 2.
94 Jean Marc SIROËN, La régionalisation de l’économie mondiale, Paris, la Découverte, coll. Repères, 2004, p.3.
95 Walter GOODE, Dictionary of Trade Policy Terms, OMC/Center for International Economic Studies, Cambridge University Press, 2003, 4ème édition, p. 302. Cependant le terme « accords commerciaux régionaux » paraît aujourd’hui très réducteurs puisque ces accords débordent du cadre commercial pour intégrer les services, les investissements, la concurrence ou encore la propriété intellectuelle.
96 Cf. le lexique de l’économie, 6e éd., 1999, Paris, Dalloz, sous la dir. d’Ahmed SILEM et Jean-Mari ALBERTINI p. 607. En effet, le lexique d’économie corrobore cette définition en retenant que la Zone de libre- échange est un espace économique contractuel dans lequel, les échanges entre les Etats ne sont pas soumis à des droits de douane internes.
97 En effet le L’article XXIV du GATT reconnaît « […] qu’il est souhaitable d’augmenter la liberté du commerce en développant, par le moyen d’accords librement conclus, une intégration plus étroite des économies des pays participants à de tels accords » (Article XXIV, § 4). Dans l’esprit de l’article XXIV, les ACR sont des accords réciproques passés entre deux partenaires ou plus qui ont pour objet la libéralisation des échanges commerciaux entre les participants afin de parvenir à une intégration de leurs économies.
98 Sur l’historique et l’évolution des ACR, voir Jean-Mari GRETHER et Jaime de MELO, « La montée en puissance du régionalisme et l’avenir de l’OMC », op.cit., aux pp.3 – 9.
99Habib GHERARI, « Organisation mondiale du commerce et accords commerciaux régionaux: le bilatéralisme conquérant ou le nouveau visage du commerce international », op.cit, p.255.
100Christian DEBLOCK, « le régionalisme commercial, y a-t-il un pilote dans l’avion ? », Interventions économiques no55 (2016), p.14.
101 Voir l’article XXIV, § 8 b) du GATT.
102 Accord de libre- échange entre les membres de l’Association des Etats de l’Asie du Sud-est, en abrégé ASEAN. Il regroupe la Birmanie, le Brunei, le Cambodge, l’Indonésie, le Laos, la Malaisie, les Philippines, le Singapour, le Vietnam et la Thaïlande.
103 Zone de libre-échange entre les pays de l’Association européenne de libre-échange en abrégé AELE regroupe actuellement 4 pays membres dont le l’Island, le Liechtenstein et la Suisse.
104 V. l’article XXIV, § 8 a) du GATT.
105 Crée en 1994, l’UEMOA est une union douanière qui regroupe huit Etats de l’Afrique de l’ouest ayant en commun l’usage d’une monnaie unique, en l’occurrence le francs CFA. Ce regroupement se composé du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire, de la Guinée-Bissau, du Mali, du Niger du Sénégal et du Togo.
106 Le Marché commun du Sud, couramment abrégé Mercosur, est avant tout une union douanière réunissant 6 pays de l’Amérique latine tels que l’Argentine, le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay, le Venezuela et la Bolivie. Contrairement à l’ALENA qui est une simple zone de libre-échange sans tarif extérieur, le Mercosur se veut un outil de coopération beaucoup plus poussé. L’objectif étant d’aller vers un rapprochement politique ou juridique.
107 Habib GHERARI, « Organisation mondial du commerce et accords commerciaux régionaux: le bilatéralisme conquérant ou le nouveau visage du commerce international », op.cit. , p.258.
108 Regroupement de deux ou plusieurs blocs commerciaux régionaux dans le but de libéraliser les échanges commerciaux entre les Membres. En exemple, en 1995, le Mercosur et l’UE ont signé un accord-cadre interrégional de coopération économique.
109 OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011. L’OMC et les accords commerciaux préférentiels : de la coexistence à la cohérence, OMC, 2011, p. 61.
110 Habib GHERARI, « Organisation mondial du commerce et accords commerciaux régionaux: le bilatéralisme conquérant ou le nouveau visage du commerce international ».op. Cit., p. 266.
111 Jagdish BHAGWATI et Anne KRUEGER, “The dangerous drift to preferential trade agreement”, AEI Press, 1995 p.43; Robert Baldwin, « Multilateralising regionalism: spaghetti bowls as building blocks on the path to global free trade», World Economy, vol. XXIX, n° 11, 2006, aux pp. 1 451-1 518.
112 OMC, L’avenir de l’OMC. Relever les défis institutionnels du nouveau millénaire, op.cit.p.21.
113 Le SGP est une exception au principe de la clause de la nation la plus favorisée. En effet, par le système généralisé de préférence, les pays développés s’engagent à abaisser ou à supprimer leur droit de douane sur les produits manufacturés en provenance des pays en développement qui souffrent d’une protection effective élevée. Concrètement, il s’agit d’accorder une préférence aux pays en développement, sans abaisser leurs droits sur les produits équivalents provenant d’autres pays développés. On pourra ainsi citer les conventions de Lomé de 1975 entre la CEE et les pays dits ACP (Afrique Caraïbe et Pacifique).
114 Prévu par le § 4 a) du GATT, la clause d’habilitation évoque des traitements tarifaires préférentiels accordés par les parties contractantes développées pour les pays en développement conformément au SGP. Cette disposition reste applicable dans le cadre de l’OMC.
115 Les APE sont le prolongement des Accords de Lomé de 1975 et l’Accord de Cotonou de 2000. Cependant, si ces derniers levaient les barrières tarifaires, pour les exportations des pays ACP tout en permettant à ces pays de maintenir leur droits de douane sur les importations en provenance des pays développés, en revanche, les APE sonnent le glas de ces préférences commerciales non réciproques. C’est ainsi qu’en septembre 2014, des accords intermédiaires furent signés entre l’UE et la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la communauté de développement d’Afrique Australe (SADC) et la communauté d’Afrique de l’Est (CAE). Pour la CEDEAO en particulier, l’accord provisoire prévoit une suppression des droits de douanes de 75% pour les produits en provenance de l’Union Européenne. Voir Di Gore SIMALA, « Accords de partenariat économique entre l’Union européenne et l’Afrique : entre ambition d’émergence et risque de stagnation » in Jean Didier BONKONGOU, émergence de l’Afrique, Presse de l’UCAC, 2015, p. 205 et ss.; Jean-Jacques GABAS, Bruno LOSCH, « La fabrique en trompe œil de l’émergence », in Christophe JAFFRELOT, l’enjeu mondial : les pays émergents, Paris, Presses de sciences po, 2008, p. 25-40 ;
116 Cf. § 2 c du GATT.
117 OMC, « Rapport sur le commerce mondial 2011. L’OMC et les accords commerciaux préférentiels : de la coexistence à la cohérence », OMC 2011, p. 6.
