Protection des intérêts nationaux et régimes préférentiels

Les lois de privatisation : intérêts nationaux et régimes

§II : Les principes directeurs des lois de privatisation

Comme nous l’avons déjà mentionné, le succès d’un programme de privatisation exige une base juridique solide.

Cette base juridique précise fournit au programme de privatisation les règles et les principes qui réalisent les objectifs souhaités par celui-ci tout en conservant en même temps l’intérêt national.

Ainsi, dans la plupart des pays développés et en développement, les lois relatives aux privatisations comprennent certaines règles visant à protéger les intérêts nationaux, ainsi que les règles concernant le développement de participation salariée et populaire.

Dans le suivant nous développerons les règles et les régimes précisées par les textes législatifs et réglementaires relatives aux privatisations et concernant la protection des intérêts nationaux, en examinant la participation étrangère dans les capitaux des banques privatisées et le mécanisme de l’action spécifique ou la part spéciale (A), ainsi que les régimes préférentiels décidés au profit des salariés et des petits porteurs (B).

A- Les règles de protection des intérêts nationaux

La protection des intérêts nationaux constitue l’une des garanties exigées par les lois de privatisation lors du transfert des banques ou des autres entreprises publiques au secteur privé.

En effet, la notion de protection des intérêts nationaux répond à la préoccupation d’une reconcentration des actifs des banques dans les mains d’un petit nombre d’actionnaires ou d’une prise de contrôle étranger sur les banques transférées au secteur privé.

En France, le législateur a introduit certaines règles et techniques afin de répondre au risque de reconcentration et de perte du contrôle sur les groupes privatisés au profit de groupes étrangers ou de « blocs de contrôle ».

Ces techniques françaises consistent en la limitation des parts cédées aux personnes physiques ou morales étrangères lors de la cession d’actions des banques ou des autres sociétés privatisées (annulée en 1996) et en l’utilisation d’un mécanisme d’action spécifique508.

En Egypte, le législateur n’a pas adopté de limite à la participation étrangère dans les capitaux des banques ou des sociétés du secteur d’affaires public privatisées.

De plus, il a supprimé les conditions imposées par la loi d’investissement qui limitaient la part maximum détenue par les investisseurs étrangers dans les capitaux des banques mixtes, en donnant aux étrangers un droit de prendre des participations illimité dans les capitaux des banques mixtes, ainsi que dans les capitaux des banques publiques privatisées.

En outre, un mécanisme d’action spécifique ou de la part spéciale n’a pas été introduit par le législateur égyptien dans le cadre des privatisation bancaires.

Les règles applicables aux privatisations bancaires

Cependant, une limitation de la part maximum détenue par chaque personne physique ou morale égyptienne ou étrangère dans le capital social des banques transférées au secteur privé, est précisée par la loi.

1- La participation étrangère dans le capital des établissements bancaires privatisés

Sans aucun doute, l’investissement étranger joue-t-il un rôle important dans la réalisation d’un programme de privatisation, notamment dans les pays en développement qui se caractérisent par l’insuffisance de l’épargne nationale et de nouvelles technologies dans les différents secteurs de l’économie.

De plus, on peut noter que l’incitation d’investissements étrangers constitue l’un des objectifs essentiels du programme de privatisation dans les différents pays développés et en développement.

Malgré cela, une limitation de la part d’actions cédée aux étrangers lors du transfert des banques ou des autres sociétés publiques au secteur privé apparaît nécessaire afin d’éviter le contrôle étranger sur les sociétés privatisées, notamment dans les secteurs occupant une place spécifique dans l’économie comme c’est le cas du secteur bancaire qui joue un rôle important dans l’économie nationale des pays développés et en développement, comme nous l’avons déjà mentionné dans la première partie de ce travail.

C’est pourquoi, les dispositions législatives et réglementaires dans plusieurs pays développés et en développement adoptent des règles limitant la participation étrangère dans les entreprises publiques privatisées.

En Allemagne et en Grande-Bretagne, la participation étrangère a dès l’émission été limitée le plus souvent à 15 % du capital social des entreprises privatisées509.

Au Sénégal510 et au Maroc511, la loi de privatisation donne au Ministre chargé de l’exécution du programme de privatisation le pouvoir de fixer pour chaque opération de privatisation la part maximum devant être détenue par les personnes physiques ou morales étrangères.

509 LONGUE VILLE G. et SANTINI J. J., Privatisation : les leçons des expériences étrangères (privatisations : quelles méthodes pour quels objectifs), Regards sur l’actualité, N° 124, Septembre-octobre 1986, p. 15.

510 Au Sénégal, l’article 11 de la loi N° 87-23 d’août 1987 portant sur la privatisation d’entreprises prévoit que « pour chaque entreprise, le ministre chargé du portefeuille de l’Etat fixe la proportion des titres susceptibles d’être cédés en priorité aux personnes physiques ou morales de nationalité sénégalaise ». Voir, GUISLAN P., (1995), op. cit., p. 145.

511 Au Maroc, le décret du 16 octobre 1990 prévoit dans son premier article que « conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi n° 39-89 susvisés, le ministre chargé de la mise en œuvre des transferts assure la mise en œuvre des transferts d’entreprises publiques au secteur privé, et les opérations qui en sont le complément ou l’accompagnement nécessaire.
A cet effet, il est chargé, notamment de fixer, par décision, à l’occasion de transferts de participations du secteur public au secteur privé, le montant maximum de titres ou de parts que peuvent acquérir de s personne physiques ou morales étrangères ou sous contrôle étranger… ».
Voir, CHADI M., La politique de privatisation au Maroc, Thèse, Sciences juridiques, Université de Paris I, 1997, pp. 270-271.

En France, la participation des personnes physiques ou morales étrangères et sous contrôle étranger a été limitée par le législateur dans les lois de privatisation.

Dans ce cadre, l’article 10 de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des privatisations indiquait que le montant total des titres cédés directement ou indirectement par l’Etat à des personnes physiques ou morales étrangères ou sous contrôle étranger, au sens de l’article 355-1 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966 ne pourra excéder 20 % du capital social de l’entreprise privatisée.

Cette limitation, qui s’appliquait lors de la cession, peut être abaissée par le Ministre de l’Economie si la protection des intérêts nationaux l’exige512.

La loi de privatisation du 19 juillet 1993, au contraire du désir du gouvernement qui souhaitait supprimer ce seuil, a maintenu la limite de 20 % pour les investissements étrangers.

Cependant, conformément aux règles décidées par le Traité de Rome et à la différence des règles précisées par la loi du 6 août 1986, la limite concernant la participation étrangère n’est désormais plus applicable aux investissements communautaires.

D’ailleurs, la loi du 19 juillet 1993 prévoit qu’il doit être admis par décret et sur avis conforme de la Commission des participations et des transferts que les cessions de titres intervenant dans le cadre d’un accord de coopération industrielle, commerciale ou financière, ne soient pas décomptées dans cette limite513.

Cependant, afin de renforcer la place des investisseurs étrangers en France, la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 a abrogé la limite de 20 % concernant la participation des personnes physiques et morales étrangers (non communautaires) dans les capitaux des banques et des sociétés privatisées514.

Dès lors les investisseurs étrangers communautaires et non communautaires peuvent prendre des participations illimitées dans les capitaux des entreprises privatisées.

En Egypte, on constate que, la loi n° 203 de 1991, dite loi des sociétés du secteur d’affaires public relative au transfert des sociétés du secteur d’affaires public (sociétés non financières) au secteur privé, ne contient pas de textes concernant les parts maximums cédées aux personnes physiques ou morales étrangères à l’occasion du transfert de ces sociétés au secteur privé.

En outre, la loi du marché du capital n° 95 de 1992 ne contient aucune condition ou limitation relative à la participation étrangère dans les actions des sociétés privatisées offertes à la vente sur le marché boursier.

Ainsi, les investisseurs étrangers peuvent acquérir des parts illimitées dans les capitaux des sociétés privatisées en cas de vente de leurs actions sur le marché boursier ou de vente hors marché515.

514 Il convient de souligner que une autre limite visant à assurer la protection des intérêts nationaux a été précisée par l’article 10 de la loi du 6 août 1986 et maintenue par la loi du 19 juillet 1993.

Cette limite concerne les entreprises des secteurs de la santé, de la sécurité et de la défense.

Selon l’article 10 de la loi du 6 août 1986 modifié par l’article 7 de la loi du 19 juillet 1993, la prise de participation supérieures à 5 % dans les entreprises dont l’activité principale relève des articles 55, 56, 223 du Traité de Rome, c’est-à-dire les entreprises des secteurs de la santé, de la sécurité et de la défense, par des personnes physiques ou morales étrangères ou sous contrôle étranger, au sens de l’article 355-1 dela loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 agissant seules ou de concert, doivent durablement être soumises à l’agrément du Ministre chargé de l’Economie.

Ainsi, ce droit d’agrément ne joue pas seulement lors de la cession comme c’était le cas de la limite de 20 % (annulée), mais il peut être exercé à tout moment ultérieurement. Voir, DE VAUPLANE H., (1995), op. cit., p.61.

515 MEHRIZ A., (1995), op. cit., pp. 235-236.

En ce qui concerne le secteur bancaire, le législateur égyptien permet aux personnes physiques ou morales étrangères de détenir des parts illimitées dans les capitaux des banques privatisées.

Ainsi, la loi n° 97 de 1996 permet au secteur privé étranger la prise de participation supérieure à 49 % et sans plafond dans le capital des banques mixtes.

De plus, la loi n° 155 de 1998 remplacée par l’article 94 de la loi n° 88 de 2003 dite loi de la banque centrale, de l’appareil bancaire et de la monnaie, précise que les règles mentionnées ci-dessus concernant la participation étrangère dans les capitaux des banques mixtes, sont applicables aux banques publiques transférées au secteur privé516.

Par conséquent, les personnes physiques ou morales étrangères peuvent détenir des parts supérieures à 49 % et sans plafond dans les capitaux des banques mixtes ou publiques (totalement possédées par l’Etat) privatisées.

Cette tendance du législateur égyptien est nettement critiquée par la doctrine égyptienne517.

Il est vrai que l’investissement étranger apparaît important dans la réalisation du programme de privatisation en Egypte, notamment le programme des privatisations bancaires parce qu’il compense l’insuffisance de l’épargne nationale et permet l’introduction de nouvelles technologies dans le métier bancaire.

Toutefois, la prise de participations illimitées par des personnes physiques ou morales étrangères dans les capitaux des banques privatisées constitue une mesure dangereuse car elle pose le problème du risque de perte du contrôle national sur les banques privatisées au profit des groupes étrangers.

C’est pourquoi, certains économistes égyptiens préconisent la nécessité d’adopter une limitation des participations des personnes physiques ou morales étrangères dans les capitaux des banques privatisées dans la limite de 20 % du capital de la banque privatisée.

En effet, le débat sur une limitation de la participation étrangère dans le capital des banques privatisées n’apparaît pas important pour les banques mixtes.

D’une part, comme nous l’avons déjà mentionné, la majorité de ces banques mixtes ont été effectivement privatisées.

D’autre part, les banques mixtes ont été créées par une coopération entre les capitaux nationaux et les capitaux étrangers. Selon la loi d’investissement la part du partenaire national devait être de 51 % au moins.

C’est-à-dire que la part détenue par les personnes étrangères était dans la limite de 49 %. Par conséquent, la participation étrangère (banques étrangères dans la plupart des cas) dans les capitaux de la plupart des banques mixtes, avant leur privatisation, était supérieure à la limite préconisée (20 %).

C’est pourquoi, la limite recommandée ci-dessus ne réalise pas son objectif attendu dans le cadre de la privatisation des banques mixtes.

Au contraire, une limitation de participation des étrangers dans les capital des banques privatisées apparaît à ce jour efficace dans le cadre de la privatisation des banques publiques totalement possédées par l’Etat.

En effet, à la suite des privatisations touchant le secteur bancaire, les investisseurs étrangers sont actuellement possédés des parts majoritaires dans un nombre important des banques mixtes privatisées, ainsi que la majorité du capital de la Banque d’Alexandrie (80 %).

Selon la Banque centrale d’Egypte, les banques contrôlées par les étrangers ainsi que les succursales des banques étrangères représentaient près de 28,1 % du total de l’actif des banques en Egypte en octobre 2006.

C’est pourquoi, nous préconisons d’une limitation de participation des investisseurs non égyptiens dans le capital des banques publiques restantes (totalement possédées par l’Etat).

Cette limitation recommandée pourra être précisée directement par la loi ou par le Ministre chargé de l’exécution du programme de privatisation à l’occasion de chaque opération de privatisation bancaire en fonction d’une autorisation accordée par la loi. Dans tous les cas, la participation des étrangères doit être dans la limite de 30 % du capital de la banque privatisée.

Selon nous, cette limite préconisée réalise, en effet, deux objectif souhaités. D’une part, elle permet l’existence d’expérience étrangère permettant l’introduction de nouvelles technologies en matière bancaire.

D’autre part, elle permet d’empêcher le risque de perte du contrôle sur le secteur bancaire égyptien en faveur des étrangers, parce que les banques publiques privatisables représentent une part importante dans le secteur bancaire égyptien (près de la moitié du total de l’actif des banques en Egypte).

2- Le mécanisme de l’action spécifique

Le souci de protéger les intérêts nationaux conduit le législateur de plusieurs pays développés et en développement à prévoire des mécanismes juridiques tels que l’action spécifique ou le « golden share », la minorité de blocage, etc.

Ces techniques adoptées permettent à l’Etat d’exercer un contrôle sur la banque ou la société privatisée, notamment sur la composition de son actionnariat de façon à garantir la protection des intérêts nationaux.

Le mécanisme de l’action spécifique ou le « golden share » constitue la forme la plus utilisée par certains pays développés et en développement518.

518 En Grande-Bretagne (en tant que pays développé), le mécanisme de golden share a été créé par le gouvernement de Madame Thatcher pour donner à l’Etat britannique des droits exceptionnels qui lui permettent de protéger ses intérêts nationaux.

Le système de golden share attribue à l’Etat le pouvoir de nommer un ou deux administrateurs et d’éviter que des clauses essentielles des statuts de la société ne soient modifiées sans son accord.

Il s’agit, notamment de préserver les intérêts financiers de l’Etat et de sauvegarder l’indépendance de la société en surveillant la concentration du pouvoir financier – par exemple, en interdisant à un actionnaire d’une entreprise privatisée de posséder plus de 15 % des actions. Par conséquent, lorsque une personne, seule ou avec d’autres, obtient ou est en passe d’obtenir, directement ou indirectement, le contrôle de l’entreprise par la détention d’un certain pourcentage des actions accordant droit au vote, l’action spéciale donne au gouvernement un nombre de voix égal à celui que donnent les actions non détenues par l’Etat plus une.

Le gouvernement peut ainsi s’opposer à toute offre publique d’achat ou tout autre forme de contrôle. Voir, LONGUE VILLE G. et SANTINI J. J., art. préc., pp. 14-15.

En Algérie (en tant que pays en développement), la loi 01-04 établi, dans son 19 article, le mécanisme de l’action spécifique et précise expressément que par cette action « … l’Etat réserve le droit d’intervenir dans l’intérêt national ».

Cette action peut accorder les droits suivants : La nomination au conseil d’administration ou au conseil de surveillance selon le cas, d’un ou deux représentants, sans voix délibérative ; le pouvoir d’opposition à toute décision portant sur le changement de la nature d’activité, la dissolution volontaire de l’entreprise et la réduction des effectifs. Voir, SADI N.-E., (2004), th. Préc. p. 128.

Il donne à l’Etat un contrôle sur la société après sa privatisation, alors que l’Etat ne détient qu’une part minoritaire dans le capital de cette société.

La technique de l’action spécifique est établie par la loi de privatisation ou par les statuts de la société afin d’octroyer à son titulaire (l’Etat) certains droits exceptionnels allant bien au-delà des droits accordés par les actions ordinaires.

Cette action spécifique ou golden share est gardée par l’Etat pendant un délai après la privatisation, en outre les droits relatifs à cette action spécifique doivent être décrits dans la publication de vente des sociétés concernées519.

519 GUISLAN P., (1995), op. cit., p. 146.

En France, la loi du 6 août 1986 a introduit le mécanisme de l’action spécifique qui constitue une version française de la « golden share » britannique.

En fait, en raison de l’internationalisation des marchés, il n’apparaît pas possible de maintenir une limite de 20 % pour les cessions de titres à des personnes étrangères. De plus, cette limite n’assure pas une protection dans la durée, compte tenu de la libre cessibilité des titres.

Ainsi, le législateur français a introduit le mécanisme de l’action spécifique afin d’assurer une protection contre toute atteinte aux intérêts nationaux.

A cet égard, l’article 10 de la loi du 6 août 1986 a donné au Ministre chargé de l’Economie le pouvoir de transformer une action ordinaire détenue par l’Etat en action spécifique qui permet au Ministre de l’Economie d’agréer les participations excédant 10 % du capital de l’entreprise privatisée par une ou plusieurs personnes agissant de concert520.

Le recours à cette technique est possible si la protection des intérêts nationaux l’exige.

Cette transformation effectuée par arrêté du Ministre de l’Economie doit être réalisée avant la saisine de la Commission des participations et des transferts (Commission de la privatisation en 1986).

Le mécanisme de l’action spécifique constituait, selon la loi du 6 août 1986, une mesure provisoire parce qu’elle pouvait être transformée en action ordinaire par arrêt du Ministre de l’Economie ou de plein droit à l’issue d’un délai de cinq ans521.

En renforçant le mécanisme de l’action spécifique, la loi du 19 juillet 1993 dite loi de privatisation a placé l’action spécifique au centre du dispositif de protection des intérêts nationaux, en modifiant les conditions juridiques de sa création et les conditions d’exercice de sa mise en œuvre.

Dans ce contexte, l’article 10 de la loi du 6 août 1986 modifiée par l’article 7 de la loi du 19 juillet 1993 prévoit qu’avant la saisine de la Commission des participations et des transferts (Commission de la privatisation en 1993), un décret, et non plus un simple arrêté comme pr

écédemment, du Ministre de l’Economie, détermine, pour chacune des entreprises à privatiser, si la protection des intérêts nationaux exige qu’une action ordinaire soit transformée en action spécifique.

Cette action spécifique peut accorder tout ou partie des droits suivants 522:

  • Le pouvoir d’agrément préalable du Ministre de l’Economie pour tout franchissement par une ou plusieurs personnes agissant de concert d’un ou plusieurs seuils fixés par le décret créant l’action spécifique et calculés en pourcentage du capital social ou des droits de vote.
  • Le pouvoir de nomination un ou deux membres sans voix délibérative au conseil d’administration ou de surveillance de l’entreprise.
  • Le droit de veto sur les cessions d’actifs de nature à porter atteinte aux intérêts nationaux.

Par ailleurs, l’article 10 indique également que, lorsque des prises de participation ont été effectuées en méconnaissance des règles mentionnées ci-dessus, les détenteurs des participations acquises irrégulièrement sont privés de l’exercice des droits de vote correspondant à ces titres et sont obligés de céder ces titres dans un délai de trois mois, sous peine de vente forcée.

Il convient enfin de souligner que l’institution d’une action spécifique ainsi que le droit d’agrément des prises de participations étrangères sont applicables aux entreprises dont la privatisation est décidée par la loi et à celles dont le transfert au secteur privé est autorisé par le Ministre de l’Economie, lorsque les effectifs (avec leurs filiales) sont supérieurs à 1 000 personnes ou le chiffre d’affaires consolidé supérieur à un milliard de francs523.

En Egypte, la loi des sociétés du secteur d’affaires public ne comporte pas de règles concernant la possibilité d’utiliser la technique de l’action spécifique ou de la part spéciale dans les opérations de privatisation des sociétés du secteur d’affaires public (sociétés non financières).

Cependant, le Programme gouvernemental de l’expansion de la propriété du secteur privé, élaboré par le gouvernement afin de mettre en place les transferts au secteur privé précisés par la loi des sociétés du secteur d’affaires public, prévoit que, dans le cas du maintien d’une part minoritaire par la société holding (totalement possédée par l’Etat) dans la société affiliée transférée au secteur privé, cette société holding ne pourra pas imposer des conditions qui lui donnent des droits de vote spéciaux.

Toutefois, si la société affiliée transférée au secteur privé occupe une place importante pour l’Etat, la société holding concernée a le pouvoir d’annoncer que sa part minoritaire dans la société affiliée privatisée constitue une part spéciale qui lui octroie un droit de vote spécial dans la société privatisée.

Dans ce cas-là, toutes les conditions concernant ce droit spécial doivent être décrites et annoncées ultérieurement aux acquéreurs d’actions de la société privatisée.

En effet, ce mécanisme décidé par le Programme gouvernemental dans le cadre des privatisations de sociétés non financières manque d’une organisation précise limitant les critères de création de ce droit de vote spécial ou les pouvoirs accordés à l’Etat dans le cas d’utilisation de cette technique.

Pratiquement, cette technique est rarement utilisée par les sociétés holdings.

En ce qui concerne le secteur bancaire, on peut noter que la technique de l’action spécifique ou de la part spéciale n’a pas été introduite par le législateur égyptien dans le cadre du programme des privatisations bancaires.

Cette tendance du législateur est critiquée par la doctrine égyptienne qui voit la nécessité d’introduire ce mécanisme dans le programme des privatisations bancaires524.

En fait, cette technique adoptée par plusieurs pays développés et en développement apparaît nécessaire dans le programme de privatisation bancaire en Egypte, notamment avec l’absence d’une limitation de la participation étrangère dans les capitaux des banques privatisées.

Ainsi, ce mécanisme permet d’assurer la protection contre toute atteinte aux intérêts nationaux, notamment dans ce secteur important.

Il convient de souligner que le législateur égyptien, dans la loi n° 97 de 1996 et dans la loi n° 155 de 1998 remplacée par l’article 94 de la loi n° 88 de 2003, a adopté une limite concernant la part maximum détenue par chaque personne physique ou morale égyptienne ou étrangère dans le capital social des banques mixtes ou publiques privatisées.

Dans ce contexte, La loi n° 97 de 1996 précise que la part détenue par chaque personne physique (sauf la voie de l’héritage) ou morale ne pourra dépasser la limite de 10 % du capital social de n’importe quelle banque mixte ou privée qu’après l’obtention d’un accord préalable de la Banque centrale d’Egypte.

D’ailleurs, l’article 51 de la loi n°88 de 2003 indique qu’ il est interdit de détenir d’une part supérieure à 10 % dans le capital de n’importe quelle banque par une personne physique ou morale, qu’après l’obtention d’une acceptation préalable de la Banque centrale d’Egypte.

Ainsi, selon les règles précisées par ces textes, l’acquisition d’une part supérieure à 10 % du capital social d’une banque privatisée (mixte ou totalement possédée par l’Etat) par une personne physique ou morale égyptienne ou étrangère est soumise à l’agrément préalable de la Banque centrale d’Egypte.

Cette limite apparaît, en effet, efficace pour éviter le risque de reconcentration au profit de blocs de contrôle nationaux ou étrangers, notamment parce qu’elle joue non seulement lors de la cession, mais aussi à tout moment ultérieur.

Toutefois, cette limite ne compense pas le manque de limitation de la participation étrangère dans le capital social des banques privatisées.

En outre, elle ne constitue pas un remplacement du mécanisme de l’action spécifique qui donne à l’Etat certains pouvoirs afin d’assurer la protection des intérêts nationaux comme nous l’avons déjà mentionné dans le cas français.

B- Les régimes préférentiels

Le développement d’actionnariat populaire constitue l’un des objectifs essentiels des programmes de privatisation dans plusieurs pays développés et en développement.

C’est pourquoi, les textes législatifs et réglementaires relative aux privatisations permettent d’accorder des avantages aux salariés des banques et des autres sociétés privatisées et aux petits investisseurs.

Ces avantages consistent en la conservation d’une partie des actions des banques ou des sociétés à privatiser pour les salariés et/ou en l’octroi de remises sur le prix de l’action525.

De plus, dans certains pays, les dispositions législatives ou réglementaires encouragent la participation des salariés dans le capital des sociétés à privatiser ou la prise des sociétés par ses salariés en autorisant l’accord de prêts sans intérêts et avec des facilités de paiement.

D’un autre côté, certains avantages et des facilités de paiement sont majoritairement accordés aux personnes physiques autres que les salariés (les petits porteurs) par les lois relatives aux privatisations.

Protection des intérêts nationaux et régimes préférentiels

Nous examinerons donc les régimes préférentiels dans les privatisations bancaires en France et en Egypte en développant les mesures mises en place pour favoriser la participation des salariés dans le capital des banques à privatiser (1), ainsi que les avantages consentis aux petits porteurs afin de les inciter à l’acquisition des actions des banques privatisées (2).

1- La participation des salariés dans le capital des établissements bancaires privatisés

En France, la participation des salariés au capital des banques ou des autres entreprises privatisées constitue l’un des objectifs les plus affichés du programme de privatisation annoncé par le gouvernement dès 1986.

Pour réaliser cet objectif essentiel de la politique de privatisation, la loi du 6 août 1986, ainsi que la loi de privatisation du 19 juillet 1993 ont précisé des mesures accordant certains avantages aux salariés des banques et des autres entreprises privatisées.

Dans ce cadre, la loi du 6 août 1986 précise que dans chaque opération de privatisation une tranche de cette opération doit être proposée aux salariés.

Cette mesure décidée par l’article 11 de la loi du 6 août 1986 est appliquée dans les opérations effectuées sous forme d’offre publique de vente en bourse.

Les personnes visées par l’article 11 de la loi du 6 août 1986 sont les salariés de l’entreprise concernée, les salariés des filiales dans lesquelles elle détient, directement ou indirectement, la majorité du capital social, ainsi que, ses mandataires exclusifs, c’est- à-dire les collaborateurs liés à l’entreprise à privatiser par un contrat de mandat à condition que leur activité s’exerce exclusivement au profit de l’entreprise privatisée et les anciens salariés justifiant d’un contrat d’une durée accomplie d’au moins cinq ans avec l’entreprise ou ses filiales526.

Selon l’article 11 de la loi du 6 août 1986, les demandes des salariés bénéficient d’une priorité et doivent être intégralement servies sous la double limite527 :

  • de 10 % du montant de chaque opération de cession mise sur le marché financier. Si les demandes excèdent 10 %, un arrêté du Ministre chargé de l’Economie fixe les conditions de leur réduction.
    Si ces demandes sont inférieures à 10 %, les titres non acquis peuvent être proposés aux mêmes personnes dans les six mois.
    Les titres qui n’auront finalement pas été acquis seront mis sur le marché financier ;
  • de cinq fois le plafond annuel des cotisations de la sécurité sociale par chaque salarié.

Par ailleurs, des conditions préférentielles d’acquisition peuvent être accordées aux salariés sous forme de rabais et de délais de paiement de trois ans maximum.

Le taux de rabais consenti ne peut être supérieur à 20 % du prix le plus bas proposé au même moment aux autres souscripteurs de la même opération, à savoir celui de l’offre publique de vente.

Si un rabais a été accordé aux salariés, les titres acquis ne peuvent être cédés avant deux ans, ni avant leur paiement intégral. Cette mesure vise, en effet, à éviter le retour rapide des titres sur le marché.

Cependant, il n’existe aucune sanction du non- respect de la règle d’incessibilité de ces titres consentis aux salariés avec rabais528.

Ainsi, dans le cas de la privatisation de la compagnie financière de Paribas, une offre représentant 10 % du capital a été réservée aux salariés et anciens salariés du groupe.

Une première tranche de cette offre a été cédée avec un rabais de 5 % sur le prix de l’offre publique de vente. La deuxième tranche a été cédée avec un rabais de 20 % à condition de conserver les actions au moins deux ans.

Le paiement a été effectué au comptant pour 30 %, puis 30 % au bout d’un an et 40 % à l’échéance de deux ans.

De même, dans le cas de la privatisation du Crédit commercial de France (CCF), un montant de 10 % du capital (soit 3 893 418 actions) a été cédé aux salariés et anciens salariés du groupe.

Cette part accordée aux salariés a été également répartie en deux fractions, la première (1 543 709 actions) a été cédée avec une remise de 5 % et la deuxième ( 2 349 709 actions) avec une rabais de 20 % de prix d’OPV529.

Enfin, selon l’article 12 de la loi du 6 août 1986 modifié par l’article 10 de la loi du 19 juillet 1993, les salariés peuvent bénéficier d’une attribution gratuite d’actions qui ne saurait excéder une action par action directement acquise de l’Etat et conservée pendant au moins un an à compter de la date à laquelle cette action s’est trouvée à la fois cessible et intégralement payée.

En aucun cas, la valeur des actions ainsi attribuées à une personne, estimée sur la base du prix de cession par l’Etat, ne peut excéder la moitié du plafond mensuel de la sécurité sociale.

Cette décision est prise par un arrêté du Ministre de l’Economie, au moment de la mise sur le marché.

En Egypte, malgré que l’un des objectifs essentiels de la politique de privatisation soit de favoriser l’actionnariat populaire, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux privatisations bancaires, mais aussi à la privatisation des sociétés du secteur d’affaires public, ne comportent pas de mesures visant l’octroi des avantages aux salariés des banques ou des sociétés à privatiser afin d’encourager ces salariés à une prise de participations dans le capital des banques ou des sociétés privatisées.

Toutefois, en pratique, certains avantages et des facilités de paiement ont été accordés aux salariés des sociétés du secteur d’affaires public et des banques mixtes privatisées.

D’une part, on peut noter que, dans le cadre du programme de privatisation des sociétés du secteur d’affaires public (sociétés non financières), une fraction des actions de la société privatisée souvent de 10-25 % est cédée aux salariés de la société privatisée.

En outre, les salariés des sociétés privatisées bénéficient d’un remise souvent de l’ordre de 20 % du prix proposé aux autres acquéreurs et des facilités de paiement différé ayant atteint dans certains cas jusqu’à 10 ans530.

D’autre part, dans le cadre du programme de privatisation bancaire, les salariés des banques mixtes privatisées ont bénéficié, dans certains cas, de prêts bancaires avec facilités de remboursement pour les inciter à acquérir des actions de banques privatisées.

Dans le cas de la vente d’une fraction (30 %) de la part publique ( 99.9 %) dans le capital de la Commercial International Bank (Egypt) (banque mixte), possédée indirectement par la National Bank of Egypt (banque totalement possédée par l’Etat), aux salariés de ces deux banques, ceux-ci ont bénéficié de prêts bancaires avec des facilités de remboursement.

Programme de privatisation des banques: Egypte vs France

Ces prêts bancaires ont été accordés par la National Bank of Egypt 531.

De même, dans le cas de la privatisation de la Misr International Bank, une fraction de la part publique (64,8 %) possédée indirectement par la Banque Misr (banque totalement possédée par l’Etat) a été cédée aux salariés de la Misr International Bank.

Dans cette opération les salariés de la banque privatisée ont bénéficié d’un prêt bancaire accordé par la Banque Misr de cinq ans d’échéance afin de les inciter à acquérir des actions de la banque privatisée532.

Ces avantages accordés aux salariés des sociétés et des banques privatisées apparaissent favorables pour encourager les salariés à participer dans le capital des sociétés ou des banques privatisées en réalisant l’un des objectifs de la politique de privatisation en Egypte.

Mais, ces avantages et leurs conditions d’application doivent être fixés par des textes législatifs.

En effet, ces régimes préférentiels concernant les salariés entraînent une perte de recette de l’Etat, ainsi qu’ils impliquent un transfert de ressources de l’Etat à une catégorie d’individus déterminée.

C’est pourquoi, ils doivent être autorisés par ou en vertu d’une loi533.

Il convient ici de souligner le mécanisme de l’ « Union des travailleurs actionnaires » créée par la loi n° 95 de 1992, dite loi du marché de capital. Cette technique a joué, en effet, un rôle important pour favoriser la participation salariale dans les capitaux des sociétés privatisées534.

534 Dans ce cadre, la loi du marché de capital autorise les travailleurs, dans les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions, à constituer des unions portant la dénomination de l’Union des travailleurs actionnaires et possédant la personnalité morale.

Selon l’article 185 du règlement exécutif de la loi du marché de capital N° 95 de 1992, les membres de l’Union des travailleurs actionnaires doivent être des travailleurs permanents dans la société concernée.

Par conséquent, les travailleurs temporaires ne disposent pas de la faculté de participer à ces unions.

Selon l’article 74 de la loi du marché de capital n° 95 de 1992, l’Union des travailleurs actionnaires a pour objet principal l’acquisition des actions des sociétés concernées en faveur de leurs salariés notamment lors de leur privatisation. En ce sens, la loi ne limite pas le plafond d’actions possédées par l’Union des travailleurs actionnaires dans le capital de la société concernée.

Au contraire, elle précise que, le nombre des actions possédées par l’Union doit être supérieur à 5 % du capital de la société.

Cependant, ce pourcentage peut être réduit dans des cas exceptionnels estimés par l’Organisme public du marché de capital. Dans ce cas-là, un arrêté du Conseil d’administration de l’Organisme public du marché de capital doit exister.

Par ailleurs, la loi du marché de capital précise que, l’Union des travailleurs actionnaires a la faculté de posséder des actions de la société concernée lors de sa constitution après l’accord du groupe des institutionnels ou l’assemblée générale extraordinaire selon l’opportunité de chaque cas.

En outre, elle peut acquérir les actions de la société négociables sur le marché financier.

En fonction des règles décrites ci-dessus précisées par la loi du marché de capital et son règlement exécutif, la faculté de constituer des Unions des travailleurs actionnaires est accordée aux travailleurs des sociétés affiliées soumises à la loi n° 203 de 1991, ainsi qu’aux travailleurs des sociétés et des banques mixtes créées par la loi d’investissement.

Toutefois, les travailleurs des banques publiques totalement possédées par l’Etat n’ont pas la possibilité de constituer ces unions, parce qu’elles sont des sociétés publiques soumises à la loi n° 97 de 1983 des organismes du secteur public et ses sociétés dans le cas d’une absence de texte spécifique dans la loi des banques.

Dans ce contexte, l’article 27 de la loi n° 97 de 1983 prévoit que, les actions des sociétés publiques dont le capital est totalement possédé par l’Etat ou par des organismes et des banques publiques, ne sont négociables qu’entre les personnes morales publiques.

En conséquence, il est interdit de vendre leurs actions aux travailleurs ou au secteur privé.

Ainsi, le système de l’Union des travailleurs actionnaires constitue un mécanisme visant essentiellement à favoriser la participation des salariés dans le capital des sociétés, notamment à l’occasion de leur privatisation.

En fait, cette technique a rencontré un succès non négligeable, notamment dans le cadre du programme de privatisation des sociétés du secteur d’affaires public (les sociétés non financières).

En 2003, parmi 149 sociétés privatisées dans le cadre du programme de privatisation des sociétés du secteur d’affaires public, les Unions des travailleurs actionnaires ont possédé la majorité du capital de 34 sociétés privatisées535.

535 HASSONA M., Les réflexions du programme de privatisation sur l’économie égyptienne, « Les défis affrontant le programme de la réforme du secteur d’affaires public égyptien et les moyens d’affronter ces défis », Centre des recherches et des études économiques et financières, faculté d’économie et des sciences politiques, Université du Caire, 2003, p. 155.

2- Les avantages accordés aux personnes physiques

Pour réaliser le même objectif de la politique de privatisation concernant le développement de l’actionnariat populaire, certains avantages sont consentis aux autres personnes physiques que les salariés (les petits porteurs) par les dispositions législatives et réglementaires organisées du programme de privatisation.

En France, la loi du 6 août 1986 limite la catégorie des personnes physiques bénéficiant des avantages permis par la loi. Cette catégorie comprend les personnes physiques de nationalité française ou résidentes.

Cette définition a été complétée par l’article 11 de la loi du 19 juillet 1993 qui étend cette définition aux personnes physiques ressortissantes de l’un des Etats membres de l’Union Européenne.

Ces personnes physiques définies ci-dessus peuvent bénéficier d’un certain nombre de mesures visant à favoriser l’actionnariat populaire.

Selon l’article 11 de la loi du 19 juillet 1993, ces mesures sont les suivantes536 :

  • Les demandes formulées par ces personnes physiques sont servies intégralement dans la limite d’un nombre de titres fixé pour chaque opération par arrêté du Ministre de l’Economie.
    Cependant, en cas d’impossibilité de satisfaire intégralement ces demandes, elles seront réduites dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d’Etat.
  • Ces personnes physiques peuvent bénéficier de délais supplémentaires de paiement, cumulable avec le mécanisme de paiement échelonné (décrit ci-dessous), sans que les délais totaux de paiement excèdent trois ans.
  • Ces personnes physiques peuvent également bénéficier d’une attribution gratuite d’actions qui n’excède pas une action gratuite pour dix actions acquises directement de l’Etat à condition de conserver ces actions au moins 18 mois après leur paiement intégral.
    Dans tous les cas, la valeur des titres ainsi offerts doit être dans la limite de 30 000 francs.
  • Les personnes physiques peuvent aussi, régler le prix des actions en relevant des titres de l’emprunt de l’Etat 6 % juillet 1997 dit « emprunt Balladur ».
    Les personnes physiques utilisant cette faculté sont servies prioritairement dans les limites fixées par le Ministre de l’Economie dans chaque opération537.

Il convient enfin de souligner le mécanisme de paiement échelonné créé par la loi de privatisation du 19 juillet 1993.

Cette technique de paiement échelonné consiste en la faculté d’acquisition d’actions des banques ou d’autres sociétés privatisées avec la possibilité de payer le prix de cession à des échéances antérieurement définies, comme toutes les modalités de mise en œuvre du paiement échelonné, par arrêté du Ministre de l’Economie.

La technique de paiement différé constitue, en effet, l’une des principales innovations de la loi du 19 juillet 1993.

Elle a été en grande partie inspirée par le système britannique du « partly paid » qui avait déjà été utilisé dans plusieurs opérations de privatisation en Grande-Bretagne538.

En fait, le mécanisme du paiement échelonné a été précisé par la loi du 6 août 1986 (comme nous l’avons déjà mentionné) qui prévoyait la faculté pour l’Etat d’accorder des délais de paiement, mais cette faculté n’était applicable que pour les titres offerts sur le marché financier, en outre ces délais de paiement n’étaient ouverts qu’aux salariés et aux personnes physiques.

Cette faculté a été utilisée lors de la privatisation de la compagnie financière de Suez en 1987539.

A la différence de la loi du 6 août 1986, la loi du 19 juillet 1993 autorise l’utilisation du mécanisme de paiement échelonné pour les cessions effectuées sur le marché financier, ainsi que les cessions de gré à gré (hors marché).

Dans ce cadre, les délais de paiement accordés dans le cadre des cessions sur le marché doivent être dans la limite de trois ans au maximum. Au contraire, dans le cas des cessions hors marché, les délais octroyés pourront être supérieurs à trois ans.

Dans ce cas, la Commission des participations et des transferts doit agréer les délais retenus540.

Selon la loi du 19 juillet 1993, le mécanisme de paiement échelonné est également utilisable pour toutes les catégories d’acheteurs, avec la possibilité de le combiner en faveur des salariés et des personnes physiques avec le délai de paiement dans la limite de trois ans au maximum.

Par ailleurs, au contraire du régime prévu pour les salariés et les personnes physiques par la loi du 6 août 1986, et notamment lors de la privatisation de la compagnie financière de Suez en 1987, les titres acquis par le mécanisme de paiement échelonné précisé par la loi du 19 juillet 1993 sont liquides et cessibles avant leur paiement intégral541.

La loi du 19 juillet 1993 prévoit également que, en cas de défaut de paiement à l’une des échéances fixées, l’Etat retrouve de plein droit la propriété des actions partiellement payées.

Cette procédure est applicable lorsque l’acquéreur initial a conservé les titres et dans le cas de la vente des titres à une autre personne.

Ainsi, dans tous les cas, le défaut de paiement a pour conséquence le retour de la propriété des actions non intégralement payées à l’Etat542.

Les actions retournées à l’Etat dans le cas de défaut de paiement doivent être cédées sur le marché financier dans un délai de trois mois à condition que le prix qu’il peut en obtenir soit au moins égal à la somme restant due, majoré des intérêts de retard et des frais de cession.

Le solde éventuel du prix de cession est versé au porteur défaillant.

Si dans le trimestre qui suit la date d’échéance, la cession n’a pu être réalisée, les titres sont conservés par l’Etat qui peut attendre le moment opportun pour les céder.

Dans ce cas-là, le porteur défaillant perd tous ses droits sur le solde éventuellement réalisée, si la cession a un prix supérieur à la somme restant à payer majoré des intérêts de retard et des frais de cession543.

Enfin, on peut noter que la qualification juridique du droit de l’Etat de retrouver les actions partiellement payées divise la doctrine. Certains ont vu qu’il s’agirait là d’une réserve légale de propriété (le sénateur Dailly).

Cette qualification fait difficulté dans la mesure où elle est contraire au texte de la loi indiquant que « l’Etat retrouve de plein droit la propriété des actions », cela signifie au moins qu’il l’ait perdue et par conséquent qu’il ne l’ait pas réservée.

De plus, la négociabilité des actions partiellement payées donne à leur détenteurs la qualité de propriétaire, en outre, la réserve légale de propriété est contraire au transfert de propriété et donc contredit la privatisation544.

C’est pourquoi, le mécanisme de la vente sous condition résolutoire proposé par M. de ROUX à l’Assemblée nationale rend mieux compte de la réalité juridique.

En cas de non paiement, la résolution s’opère de plein droit et sans possibilité de délai en faveur du débiteur, par dérogation légale aux dispositions de l’article 1184 du Code civil545.

En Egypte, contrairement à la situation des lois de privatisation en France qui permettent l’octroi d’un certain nombre d’avantages et de facilités de paiement aux personnes physiques, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux privatisations en Egypte (la privatisation bancaire et la privatisation des sociétés du secteur d’affaires public) ne précisent aucune mesure visant à accorder des avantages ou des facilités de paiement à ces personnes physiques (les petits investisseurs).

Cette situation critiquée du législateur égyptien a pour conséquence que ces personnes physiques ne disposent d’aucune priorité dans l’acquisition des actions des banques ou des sociétés priva tisées, ce qui apparaît contraire à l’objectif de favoriser l’actionnariat populaire affiché parmi les objectifs essentiels de la politique de privatisation en Egypte.

Pour citer ce mémoire (mémoire de master, thèse, PFE,...) :

La première page du mémoire (avec le fichier pdf) - Thème :
La privatisation du secteur bancaire : étude comparative entre l'Egypte et la France
Auteur·trice·s :
Ghazal Montassel EL Awasy AHMED
Ghazal Montassel EL Awasy AHMED
Université :
Université Du Droit Et De La Santé De LILLE 2 - ECOLE DOCTORALE N° 92
Année de soutenance :
THESE Pour obtenir le grade de DOCTEUR DE L’UNIVERSITE DE LILLE 2 - Sciences Economiques et Sociales - Juin 2026
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