Cette étude approfondit le régime juridique des affaires courantes en RDC, en analysant les pouvoirs et les limites des autorités démissionnaires selon le droit congolais.
Université officielle de Bukavu
Faculté de droit département de droit public
Licencié en droit
Mémoire présenté pour l’obtention du titre de licencié en droit
Le régime juridique des affaires courantes :
étendue des pouvoirs des autorités démissionnaires en droit positif congolais
KONDOLI MUCIZA Victorien
Dirigé par:
Professeur KAZADI MPIANA Joseph & Chef de travaux DIDIHO MUTHETHE
2021-2022
ÉPIGRAPHE
« Les organes étatiques sont des institutions qu’il ne faut pas confondre avec les individus qui les incarnent. Les individus passent mais les institutions demeurent »1.
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1 Constantin YATALA, « La fin du mandat présidentiel et le principe de continuité de l’État dans la Constitution congolaise », 2016, p.6 ; disponible sur : https://www.droitcongolais.info/files/RDC-MANDAT-CONTINUITE.pdf, consulté le 19 octobre 2O22.
INTRODUCTION
PROBLEMATIQUE
En vertu du principe de continuité de l’État et des services publics, lorsque l’organe délibérant adopte une motion de censure contre le Gouvernement ou le Collège exécutif, celui-ci expédie les affaires courantes jusqu’à l’investiture du nouveau Gouvernement ou du nouveau Collège exécutif2.
En effet, le pouvoir d’agir s’exerce avec l’entrée en fonction et cesse avec la désinvestiture, sauf nécessité d’expédier les affaires courantes ou de satisfaire aux exigences de la continuité des services publics3. À cet effet, des prolongations de compétence peuvent être accordées dans l’attente de l’installation de la nouvelle autorité. Ainsi les autorités démissionnaires peuvent conserver certaines attributions jusqu’à la prise de fonctions de leur successeur4.
C’est ainsi que, à l’occasion de l’Affaire Brocas, le Conseil d’État français avait souligné que le gouvernement démissionnaire conserve une partie de sa compétence pour expédier les affaires courantes5. Le juge administratif précise que dans une période où du fait de la dissolution des chambres législatives, le gouvernement est privé de sa base parlementaire et échappe au contrôle de la Chambre des représentants, il ne dispose plus de la plénitude de ses attributions et peut uniquement expédier les affaires courantes.
Il en est de même lorsque le gouvernement a présenté sa démission au Roi ou au Président de la République6. C’est ainsi que, le professeur FRANCIS DELPEREE affirme que dès que le Gouvernement remet sa démission au Roi7 ou au Président de la République et que celui-ci l’accepte, les pouvoirs publics sont contraints d’adopter des règles de conduite qui ne correspondent pas aux principes de fonctionnement normal de l’État8. C’est l’avènement de la notion d’expédition des affaires courantes, que le Gouvernement exécute, au nom du principe de la continuité des services publics9.
En RDC, dans le cadre du fonctionnement de ses institutions nationales, provinciales et locales, la situation de démission peut se présenter aussi bien au niveau national, provincial qu’au niveau local.
En premier lieu, au niveau national, le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte. Ainsi, l’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou d’un membre du Gouvernement par le vote d’une motion de censure ou de défiance. Et lorsque l’Assemblée nationale vote une motion de censure, le Gouvernement national est réputé démissionnaire10.
Ensuite, au niveau provincial, l’Assemblée provinciale peut également mettre en cause la responsabilité du Gouvernement provincial ou d’un membre du Gouvernement provincial par le vote d’une motion de censure ou de défiance. Ainsi, lorsque l’Assemblée provinciale vote une motion de censure contre le Gouvernement provincial, celui-ci expédie les affaires courantes jusqu’à l’investiture du nouveau Gouvernement11.
Enfin, au niveau local, le Maire de la ville et le Bourgmestre, peuvent, après décision du Collège exécutif urbain ou communal engager la responsabilité du Collège exécutif devant le Conseil urbain ou communal selon le cas. Ainsi, lorsque la motion de censure est adoptée contre le Collège exécutif urbain ou communal, celui-ci est réputé démissionnaire12. En effet, contrairement à d’autres autorités des entités territoriales décentralisées, le Chef de chefferie ne répond pas de ses actes devant le Conseil de chefferie. Cela fait qu’aucun de ses actes ne peut produire d’effet s’il n’est contresigné par un Echevin qui, par conséquent, s’en rend seul responsable devant le Conseil de chefferie13.
Toutefois, en cas de décès, démission, empêchement définitif, incapacité permanente ou condamnation irrévocable du Chef de chefferie pour un fait portant atteinte à l’honneur ou à la dignité, les trois Echevins expédient collégialement les affaires courantes en attendant la désignation du nouveau Chef de chefferie. Par ailleurs, quant au chef de Secteur, il engage sa responsabilité devant le Conseil de secteur et lorsque la motion de censure est adoptée contre son Collège exécutif du Secteur, celui-ci est réputé démissionnaire14.
De ces différentes situations analysées, puisque la loi reste muette et l’absence de disposition claire qui déterminerait la durée maximale de la période d’expédition des affaires courantes ; constitue un danger dans la pratique, pour le fonctionnement régulier de l’État. Ainsi, en est-il de la durée, elle varie d’un gouvernement démissionnaire à un autre. Tels sont les cas, d’abord, du Gouvernement Augustin MATATA PONYO, ayant démissionné le 14 novembre 2016, il a expédié les affaires courantes jusque le 17 novembre 2016, soit trois jours d’expédition des affaires courantes. Puis, le Gouvernement Samy BADIBANGA, ayant démissionné le 7 avril 2017, il expédie les affaires courantes jusque le 17 mai 2017, soit un mois. Pour le Gouvernement Bruno TSHIBALA NZENZE, démissionné le 20 mai 2019, il expédie les affaires courantes jusque le 7 septembre 2019, soit quatre mois. Enfin, le gouvernement Sylvestre ILUNGA, ayant démissionné le 29 janvier 2021, il a expédié les affaires courantes jusque le 26 avril 2021, soit trois mois d’expédition des affaires courantes15.
De même, il reste difficile de déterminer les affaires courantes que le Gouvernement démissionnaire est appelé à expédier en attendant l’investiture du nouveau Gouvernement. L’on a ainsi vu, par exemple, le cabinet du Président de la République imposer des limitations à l’action du gouvernement démissionnaire de Sylvestre ILUNGA ILUNKAMBA, en l’occurrence : suspension des recrutements, promotions, nominations, missions de travail et des paiements de toutes les dépenses publiques autres que celles liées aux charges du personnel16. Cette situation engendre les questions ci-dessous dont l’intérêt juridique évident persiste toujours :
- Quel est le fondement de la théorie d’expédition des affaires courantes ainsi que sa durée maximale en droit positif congolais ? Le législateur congolais renvoie à chaque fois les autorités démissionnaires à l’expédition des affaires sans les définir. Concrètement, quid des affaires courantes et de leur durée en droit positif congolais ? Quand commence l’expédition des affaires courantes ? En d’autres termes, la capatis diminutio commence-t-elle dès que le Gouvernement ou le Collège exécutif est réputé démissionnaire ou faut-il attendre la présentation de cette démission devant le Président de la République ou le Gouverneur de province (cas des ETD) pour qu’elle produise ses effets?
- Quels sont les pouvoirs des autorités démissionnaires en affaires courantes ? Qu’en est-il des limites de ces pouvoirs en droit positif congolais ? Les actes posés en affaires courantes sont-ils soumis à un contrôle institutionnel ?
Ces questions posées ci-dessus feront la trame de notre travail.
HYPOTHESES
Au regard de notre problématique, nos hypothèses se formulent de la manière suivante :
Tout d’abord, la notion sur les affaires courantes a longtemps été controversée. En effet, il se pourrait que cette notion s’applique toutes les fois que le gouvernement concerné est privé de sa base parlementaire et qu’un contrôle politique efficace ne puisse être exercé sur son action. Ainsi, nous pouvons croire que l’expédition des affaires courantes se limite à l’exécution des activités normales et permanentes du service public.
Elle peut naître à la suite d’une démission, d’office ou volontaire et se justifie par la continuité de l’État ou de continuité des services publics. Ainsi, l’autorité démissionnaire se limite à poser des actes journaliers, importants pour la survie dudit service. À cet effet, ces pouvoirs se voient très limités et soumis à certaines interdictions notamment, la suspension des recrutements, des promotions, des nominations, des missions de travail et des paiements de toutes les dépenses publiques autres que celles liées aux charges du personnel. Quant à la question de savoir quand commence l’expédition des affaires courantes, à la lumière de ce qui précède, nous estimons qu’elle prend son amont dès que le Gouvernement ou le Collège a été désavoué par l’organe délibérant par un vote favorable d’une motion de censure suivi par l’adoption d’une résolution portant adoption de la motion de censure contre le Gouvernement17 ou du Collège exécutif.
En revanche, concernant les limites des pouvoirs des autorités démissionnaires et du contrôle politique ou administratif et juridictionnel, nous pensons que sous peine de voir leurs actes annulés pour incompétence ratione temporis, les pouvoirs des autorités démissionnaires sont totalement réduits à l’expédition des affaires courantes. C’est-à-dire les affaires habituelles, qui ne présentent pas en fait une importance exceptionnelle18 ou les affaires en cours, celles d’un intérêt ordinaire du service et à propos desquelles la décision constitue le prolongement et l’aboutissement de procédures entamées antérieurement19.
Enfin, au sujet du contrôle, il paraît que les trois contrôles peuvent-être possibles : le contrôle politique (parlementaire), administratif et juridictionnel pour les actes posés en affaires courantes. Toutefois, le premier contrôle (parlementaire) paraît paradoxal vu que le parlement n’a pas d’emprise sur ce gouvernement démissionnaire, par conséquent, un contrôle parlementaire est inefficace ou perd même sa raison d’être dans la mesure où il ne peut plus mettre à terre un gouvernement qui y est déjà. Par contre, il se pourrait que les deuxième et troisième contrôles (administratif et juridictionnel) soient plus effectifs sur ledit gouvernement, afin de vérifier que celui-ci n’excède pas les limites des affaires courantes.
Pour affirmer ou nier ces hypothèses ci-dessus formulées, nous ferons recours aux textes légaux et à l’observation. Nous examinerons également les divers points de vue doctrinaux ainsi que la jurisprudence et rapport ou communiqué relatifs aux questions sous examen.
CHOIX ET INTERET DU SUJET
Soucieux du bon fonctionnement des services publics de la RDC et de toutes ses institutions en général ; ce travail présente un triple intérêt :
Du point de vue personnel, en tant que juriste, la théorie d’expédition des affaires courantes et les pouvoirs des autorités démissionnaires en droit positif congolais n’ont pas manqué de susciter notre curiosité et notre intéressement. Il est donc évident que cette réflexion nous fasse davantage connaître en quoi consiste la théorie d’expédition des affaires courantes en droit positif congolais.
Du point de vue scientifique, la présente étude à travers les recherches dont elle fait l’objet permet d’accumuler des connaissances tant en droit constitutionnel qu’en droit administratif. Elle permet, en effet, d’approfondir une question de droit administratif sur la compétence des autorités administratives, comprendre les enjeux et réfléchir sur les exceptions de celle-ci en cas de démission.
Cette étude constitue ainsi pour les futurs chercheurs une source d’inspiration sur la théorie d’expédition des affaires courantes et l’étendue des pouvoirs des autorités démissionnaires en droit positif congolais.
Enfin, du point de vue social, ce travail permet de faire face aux problèmes d’incompétence temporaires des autorités administratives en cas de leur démission d’office ou volontaire pouvant porter atteinte aux droits des administrés. C’est ainsi qu’il est indispensable de savoir la portée de leurs pouvoirs ainsi que le mécanisme de contrôle possible sur les actes que ces autorités démissionnaires posent en affaires courantes. Ce travail se focalise à chercher les possibilités de construire une théorie congolaise propre sur la question d’expédition des affaires courantes et tenter à déterminer le maximum de sa durée.
ETAT DE LA QUESTION
Nous n’avons aucunement pas la prétention d’être le premier à avoir abordé cette thématique. Parmi les études les plus significatives, il sied de noter celles réalisées par les chercheurs suivants :
Pour le compte du professeur Francis DELPEREE, dans son article intitulé : « Le droit constitutionnel et les crises ministérielles », il examine les problèmes constitutionnels que suscitent les crises ministérielles. Il part du constat selon lequel ces crises ministérielles présentent un défi redoutable pour la société politique et estime que le droit constitutionnel belge sera jugé à sa capacité s’il parvient à résoudre ces crises, du moins d’en discipliner. Selon lui, dès que le Gouvernement remet sa démission au Roi et que celui-ci l’accepte, à ce moment, les pouvoirs publics sont contraints d’adopter des règles de conduite qui ne correspondent pas au fonctionnement normal de l’État. Ainsi, ses attributions sont limitées à l’expédition des affaires courantes20.
Sa recherche aboutit à la conclusion selon laquelle la constitution est une règle de jeu, mais ce n’est pas le jeu lui-même. C’est pourquoi elle doit donc, si elle veut être utile, laisser libre cours à l’invention, l’improvisation, l’imagination qui de toute manière lui échappent. La constitution peut définir les crises, s’attacher à en éviter les effets les plus préjudiciables, déterminer les principes de solution que devront être respectés par tous les acteurs constitutionnels21.
Quant à notre recherche, elle examine les problèmes sur le fondement et la justification de la théorie des affaires courantes en droit positif congolais.
Enfin, pour NICOLAS BERNARD, dans son article intitulé : « L’expédition des affaires courantes: évolutions d’une coutume constitutionnelle ». Étudie la problématique sur la nature juridique et la portée de la théorie d’expédition des affaires courantes en droit positif belge. Selon cet auteur, la notion d’affaires courantes provient d’une règle non écrite (la coutume du Palais Royal en Belgique) dont la nature juridique a été toujours controversée.
En effet, cette notion s’applique toutes les fois que le gouvernement concerné est privé de sa base parlementaire et qu’un contrôle politique efficace ne peut être exercé sur son action. Il en va ainsi lorsque le contrôle politique dont il est question ne peut matériellement pas être exercé parce que le parlement est dissout ou que quoi qu’il ait été renouvelé par voie d’élection, il n’est pas encore installé22.
Sa recherche aboutit à la conclusion selon laquelle, « les affaires courantes » sont les affaires journalières; soit les actes qui, même s’ils étaient posés par un gouvernement de plein exercice, ne feraient d’aucune discussion au sein de l’Assemblée législative devant laquelle celui-ci est responsable23.
Quant à notre recherche, elle appréhende la question d’affaires courantes dans le contexte congolais. Tente de faire construire une théorie d’expédition des affaires courantes propre au droit congolais. Elle analyse en suite les principes de continuité de l’État ou des services publics en cas de démission, étudie les pouvoirs des autorités démissionnaires en affaires courantes et les limites de ces pouvoirs. Enfin, elle cherche à répondre à la question de savoir si les actes posés en affaires courantes peuvent-ils être susceptibles au contrôle institutionnel.
METHODE ET TECHNIQUE DE TRAVAIL
Ce travail est rendu possible grâce à la méthode juridique. C’est-à-dire l’herméneutique ou l’exégèse juridique consistant dans l’interprétation des textes du législateur congolais, déterminer leur sens et leur portée. C’est ainsi que nous avons réussi d’abord à réunir les textes et dispositions légales en rapport avec notre thème. Ensuite, nous avons analysé la Constitution de la RDC du 18 février 2006, du moins à ce qui concerne les articles relatifs aux rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, au principe de la continuité de l’État ainsi que, principalement, la Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, telle que modifiée et complétée par la Loi n° 13/008 du 22 janvier 2013 et Loi organique n° 08/016 du 0 7octobre 2008 portant composition et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’État et les provinces.
En complément de ces démarches méthodologiques, nous avons utilisé la technique d’observation documentaire. Elle a permis non seulement de faire une observation sur les différents cas de figure des gouvernements démissionnaires en expédition d’affaires, mais aussi de collecter des données se trouvant dans des ouvrages, revues, périodiques publiées par les spécialistes, sans oublier à cet effet, les publications en ligne sur internet, certaines jurisprudences de cours et tribunaux tant congolais et qu’étrangers en rapport avec notre sujet.
DELIMITATION DU SUJET
Notre étude porte sur « Le régime juridique des affaires courantes: étendue des pouvoirs des autorités démissionnaires en droit positif congolais ». Limité dans l’espace, porte sur toute l’étendue de la République démocratique du Congo et en particulier sur la province du Sud-Kivu. Dans le temps, elle couvrira la période allant de 2015 à 2022.
SUBDIVISION DU TRAVAIL
Pour mener à bon port notre recherche, hormis l’introduction et la conclusion, ce travail se subdivise en deux chapitres. Le premier traite sur la Généralité de la théorie des affaires courantes. Et le second, porte sur les pouvoirs des autorités démissionnaires en droit positif congolais.
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1 Constantin YATALA, « La fin du mandat présidentiel et le principe de continuité de l’État dans la Constitution congolaise », 2016, p.6 ; disponible sur : https://www.droitcongolais.info/files/RDC-MANDAT-CONTINUITE.pdf, consulté le 19 octobre 2O22. ↑
2 Article 31, Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatives à la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée par la Loi n°13/008 du 22 janvier 2013, in J.O.R.D.C, 5e année, n° spécial, 1er février 2013. ↑
3 F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, p.683. ↑
4 J. MORAND-DEVILLER, Droit administratif, Paris, Montchrestien, Lextenso, 2009, p. 398. ↑
5 CE Ass., Affaire Patrice Brocas, député du Gers, contre deux décrets du 6 octobre 1962, portant organisation du scrutin pour le referendum et fixant les conditions dans lesquelles les partis politiques pourront participer à la champagne, 9 octobre 1962, disponible sur : https://www.lemonde.fr/archives/article/1962/10/22/mais- celui-ci-estime-que-le-gouvernement-depuis-la-censure-peut-seulement-expedier-les-affaires- courantes_2359655_1819218.html , consulté le 6 octobre 2022. ↑
6 C.E., Section du contentieux administratif, La Fondation d’utilité publique « Comité belge pour l’UNICEF» et crt c./ État Belge, les requérants soulèvent l’incompétence ratione temporis de l’auteur de l’acte et de la violation du principe général de droit selon lequel la compétence de l’exécutif est limitée aux affaires courantes en cas de dissolution des parlements nationaux, communautaires ou régionaux, Arrêt n° 234.577, 28 avril 2016, §1., p.5. ↑
7 Art. 96, Constitution coordonnée de l’État belge du 17 février 1994, disponible sur : https://www.ejustice.just.fgov.be/cg, consulté le 12 octobre 2022. ↑
8 F. DELPEREE, « Le droit constitutionnel et les crises ministérielles », in Bulletins de l’Académie Royal, p.160. ↑
9 F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, pp.682-683. ↑
10 Art. 146 et art.147 in fine , Constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour par la Loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution du 18 février 2006 , in J.O. RDC, 52e année, Kinshasa, n° spécial, février 2011, p.49., et l’art. 6 de l’Ordonnance présidentielle n° 20/016 du 27 mars 2020 portant organisation et fonctionnement du Gouvernement, modalité de collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu’entre les Membres du Gouvernement, disponible sur : leganet.cd/Legislation/Droitpublic/Ministeres/gouv/ordonnance27mars2020. html, consulté le 11 octobre 2022. ↑
11 Art. 31 et art. 41, Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatives à la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée par la Loi n°13/008 du 22 janvier 2013, in J.O.R.D.C, 5e année, n° spécial, 1er février 2013. ↑
12 Art. 37, Op.cit., p.13. ↑
13 Art. 82, Loi organique n° 08/016 du 0 7octobre 2008 portant composition et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’État et les provinces, in J.O.RDC, 1er partie n° spécial, 10 octobre 2008, p.24. ↑
14 Art. 81 et 83, Op.cit., p. 24. ↑
15 https://www.primature.cd/public/composition-gouvernement-congo-rdc-sylvestre-ilunga-ilunkamba/, consulté le 20 octobre 2022. ↑
16 Communiqué officiel du Directeur de cabinet du Président de la République de la RDC, portant mesures conservatoires relatives à la démission du Gouvernement de coalition, http:/présidence.cd/actualité, 31 janvier 2021. ↑
17 Tel est le cas de la Résolution n° 001/CAB/P/AN/JLO 075/2021 du 27 janvier 2021 de l’Assemblée nationale portant adoption de la motion de censure contre le Gouvernement du Premier Ministre Sylvestre ILUNGA ILUNKAMBA. ↑
18 F. VUNDUAWE te PEMAKO, Op.cit., p.684. ↑
19 S. WEERTS, « La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du Conseil d’État », A.P.T., 2001, p.114. ↑
20 F. DELPEREE, « Le droit constitutionnel et les crises ministérielles », in Bulletins de l’Académie Royal, p.160. ↑
21 F. DELPEREE, Op.cit., p.172. ↑
22 NICOLAS BERNARD, « L’expédition des affaires courantes: évolutions d’une coutume constitutionnelle », in Revue Belge de Droit Constitutionnel, Vol. 2020, n◦ 3, 2021, p.6. ↑
23 NICOLAS BERNARD, Op.cit., pp. 313-339. ↑