Les contrats d’agriculture durable – Agriculture/Environnement

2. Les contrats d’agriculture durable

Avec la mise en place de la PAC, l’exploitation des prairies est devenue plus attractive d’un point de vue économique. C’est ainsi que dans les années 1970-1980, un grand nombre de prairies humides ont été drainées afin de permettre leur mise en culture (en culture végétale marchande). Ce qui en a résulté est une modification du paysage accompagnée d’une menace pour la biodiversité des zones concernées.

Le décret du 8 juin 1970 278 institue les Opérations Groupées d’Aménagement Foncier (OGAF), qui avaient pour but le développement des zones agricoles fragiles ou en difficulté. Par ces opérations, les structures foncières ainsi que l’organisation des exploitations devaient être améliorées. En 1989, un nouveau type OGAF voit le jour : les OGAF-Environnement279, Aussi, apparaissent les opérations locales agri-environnementales (OLAE), dans le cadre de l’UE, qui sont à l’origine des modes de gestion contractuelle des zones humides, par l’intermédiaire de l’agriculture. Les premières OLAE sont mises en place en 1989, et sont destinées à mettre en œuvre les mesures agri environnementales (MAE).280

278 Décret n° 70-488 du 8 juin 1970 fixant les conditions d’attribution d’avantages en vue de favoriser la réalisation d’opérations groupées d’aménagement foncier (J.O du 11 juin 1970,p. 5413).
279 85% de ceux-ci concernaient des zones humides

Ces MAE ont pour objectif de concilier agriculture bénéficiaire et respect de l’environnement, voire la promotion de sa protection. Le règlement communautaire 2078/92 met en œuvre les OLAE, et constitue donc le véritable point de départ des MAE. En 1999, y ont succédés les Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE).281 Tout personne exerçant une activité agricole souscrivant un CTE s’engage à un projet économique global qui intègre la fonction agriculture282 dans un objectif de développement durable. Les engagements agri environnementaux y ont succédé, et enfin les Contrats d’Agriculture Durable en 2003 (CAD).283 Ces derniers faisant partie de l’Agenda 2000284, comprenant aussi le Règlement Développement Rural (1257/1999).285 Le but est de développer une agriculture multifonctionnelle dont la protection de l’environnement est une composante majeure, et de développer une agriculture extensive. Dans les CAD, l’aspect environnementale a été privilégié. Des enjeux environnementaux prioritaires y sont définis. Ainsi, sont promus l’entretien et la réhabilitation des éléments fixes du paysage (dont les mares), la diminution du prélèvement en eau, la création et la conservation des zones d’expansion de crues, le traitement phytosanitaire et d’autres mesures environnementales concernant moins directement les zones humides. Tous les aspects de l’interaction agriculture/environnement sont donc couverts : eau, sol, biodiversité, paysage, air et terre.

Un nouveau programme de développement rural a été engagé pour la période 2007-2013, dans lequel la préservation des zones humides s’inscrit. Plus globalement, ce sont les zones à enjeux environnementaux forts ou soumis à des handicaps naturels qui sont concernées.

280 BOURHIS Laurence / Choquet Anne, « Vers une stratégie publique de préservation des zones humides », précité, p. 605.
281 Article 4 de la Loi d’orientation agricole de 1999, précitée.
282 Article 1 de la Loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999, précitée.
283 Mis en place par le Décret pris en application de l’Article 37 de la Constitution n° 2003-675 du 22 juillet 2003 relatif aux contrats d’agriculture durable et modifiant le code rural (J.O n° 170 du 25 juillet 2003, p. 12594).
284 Communication de la Commission “Agenda 2000 : Pour une Union plus forte et plus large”
285 Règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (J.O L 160 du 26 juin 1999).

Dans le cadre de ces règlements, l’activité d’élevage extensif est mise en avant, comme outil de valorisation des milieux et de réponse aux objectifs environnementaux. Le nouveau programme de développement rural prévoit d’ailleurs la mise en place d’une mesure expérimentale « prairie humide ». En contrepartie du respect des mesures du cahier des charges (contrat d’engagement de cinq ans), qui prévoit une interdiction de labour, de nivellement et de drainage, ainsi que de tout traitement phytosanitaire, une aide de 150 euros par hectare est versée.

L’objectif pour l’an 2000 d’une couverture de plus de 15% des surfaces agricoles a été largement dépassé. Près d’un agriculteur sur sept met en pratique les mesures agri environnementales.



Conclusion :

Dans son rapport sur la fiscalité des espaces naturels Guillaume Sainteny décrit les zones humides comme des espaces « à grande diversité biologique aux fonctions écologiques essentielles, à faible ou mauvaise valorisation économique, d’une quasi inexistence juridique, qui sont le lieu de conflits sociaux et politiques potentiels, et à pénalisation technique et financière importante ».286

D’espaces dénigrés, peu valorisés, qu’on cherchait la plupart du temps à transformer, les zones humides ont progressivement été reconnues comme milieux à protéger car riches sur le plan écologique. Elles ont longtemps été asséchées pour lutter contre leur insalubrité. L’assèchement était aussi un moyen de récupérer des terres afin de les mettre en culture.

Les écosystèmes des zones humides sont caractérisés par une biodiversité exceptionnelle. Elles représentent des habitats uniques pour un certain nombre d’espèces d’oiseaux et de poissons. Aussi, la diversité végétale y est riche. Les zones humides jouent par ailleurs un rôle indispensable à la préservation de la ressource en eau (qualité, réapprovisionnement des nappes souterraines). Ces espaces sont, de plus, de véritables régulateurs de la ressource en eau, tantôt en absorbant le surplus (milieux d’expansion de crues), tantôt en restituant de l’eau. Diverses autres fonctions, moins caractéristiques mais tout aussi importantes d’un point de vue écologique, peuvent être associées aux zones humides. Par ailleurs, elles constituent une ressource économique non négligeable: extraction, tourisme, chasse.

Toutes ses fonctions doivent être conservées, et c’est pourquoi ces zones font désormais l’objet de mesures de sauvegarde. L’intérêt de les conserver en leur état naturel a été en effet reconnu. Les zones humides ont été reconnues et définies juridiquement sur la scène internationale, ainsi qu’en droit européen et en droit interne. Une protection ponctuelle a été mise en place, par des outils réglementaires, conventionnels, de planification, fonciers ou encore de type label. Il existe un certain nombre de textes visant à protéger spécifiquement ces zones, mais l’essentiel de la protection s’organise de façon éparse. Par la ressource en eau, par l’intérêt pour le paysage ou l’aménagement du territoire, ou par les habitats que les zones humides représentent, divers moyens s’appliquent pour sauvegarder ces espaces. Des outils existant auparavant s’appliquent eux aussi aux zones humides.

286 SAINTENY Guillaume, La fiscalité de l’espace naturel en France : essai de diagnostic et propositions de réformes d’après l’exemple des zones humides, précité, p. 17.

Néanmoins, il est apparu nécessaire de compléter ces divers outils. C’est ainsi que prend place la fiscalité comme complément original aux outils juridiques existant déjà. C’est dans un contexte plus large d’utilisation de la fiscalité et de divers instruments économiques envers la protection de l’environnement dans son ensemble, que la fiscalité devient un instrument de protection pour les zones humides. L’écofiscalité et la réforme de la fiscalité de l’environnement prennent en effet de plus en plus d’importance à partir de la fin des années 1990.

De plus, la fiscalité concernant les espaces humides a depuis longtemps été défavorable à la protection de ces zones. Dès le XVIe siècle, une partie des zones humides a été progressivement drainée. Pour accompagner ces mesures d’assèchement, ont été organisés des allègements de la fiscalité locale. Ce n’est qu’à partir des années 1990, et la loi de finances pour 1991, que la tendance a été renversée. Ainsi, les dispositions du Code rural et les dispositions fiscales prévoyant un assèchement des zones humides ont été supprimées.

En parallèle, des mesures fiscales et économiques favorables aux zones humides ont été mises en place. Ces outils sont intéressants pour la protection des zones humides, car ils sont incitatifs, aussi bien d’un point de vue financier que comportemental. Divers allègements fiscaux et taxes s’appliquent désormais aux zones humides. La finalité est toujours la conservation de ces zones en leur état d’origine, ou se rapprochant le plus de leur état naturel. Ces allègements portent sur les travaux d’entretien par exemple, qui par une action régulière, participent au maintien des caractéristiques écologiques de ces milieux. La taxe foncière sur les propriétés non bâties est apparue comme l’impôt le plus défavorable à la protection des zones humides. C’est pourquoi, des exonérations de cette taxe sont opérées pour certaines zones de manière à inciter les propriétaires de ces zones à les protéger, et non à les transformer. C’est depuis la loi DTR en 2005 qu’une nouvelle fiscalité des zones humides a été mise en place. A côté d’un renforcement des mesures classiques de protection de ces espaces, la loi a prévu spécifiquement des allègements de taxe foncière. Par ailleurs, des taxes sont prélevées dont les recettes sont dévouées au financement de diverses mesures de sauvegarde d’espaces naturels. Enfin, divers types de contrats ont été progressivement mis en place, notamment dans le cadre de l’UE, pour concilier gestion environnementale des espaces concernés et agriculture bénéficiaire.

Tout comme les moyens juridiques de protection des zones humides, la plupart des instruments fiscaux sont rarement spécifiques à la seule protection des zones humides. Les différents allègements fiscaux existants concernent de façon plus générale les espaces naturels. C’est ainsi, que les zones humides sont englobées dans les mesures prévues. Cependant, la loi DTR prévoit spécifiquement des mesures fiscales propres aux zones humides comme les exonérations de TFPNB. De plus, est prévue une indemnité spéciale zone humide, qui prend en compte le caractère spécifique de ces zones.

Les diverses exonérations fiscales et taxes prélevées se sont pas la garantie en elles-mêmes d’une meilleure protection. Elles représentent une incitation certaine, financière, pour faire évoluer les pratiques et les mentalités concernant les actions entreprises sur les milieux dont il est question. Comme l’avait en effet indiqué le Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement, l’essentiel est de modifier les pratiques et les usages.287

Toute mesure concernant la protection des zones humides doit être englobée dans une politique globale de gestion, de protection et de planification des zones humides comme le préconise le Rapport sur l’évaluation des politiques publiques envers les zones humides.288

287 En réponse à la question posée par le parlementaire Pierre Ducout le 3 septembre 1997, SORIA Olivier, « La protection juridiques des zones humides », précité, p. 17.

Il semble donc nécessaire, avant tout, qu’un changement au niveau juridique soit opéré, comme déclencheur de ce genre d’actions. Le droit prend alors la place d’incitateur, et de précurseur pour que la société change ses pratiques. Diverses solutions sont alors envisageables : créer un droit spécifique aux zones humides, réformer globalement le droit existant, ou encore toiletter les dispositions existantes. La solution de créer un droit spécifique aux zones humides n’est pas apparu comme la solution adéquate : elle nécessiterait en effet une délimitation juridique précise et détaillée des zones humides, ce dont on a vu la difficile faisabilité.289 De plus, cela viendrait à cloisonner les zones humides, zones elles-mêmes en constante évolution. Ce sont donc les solutions de réforme globale du droit, et d’un toilettage du droit existant qui ont été choisies. Il s’agit d’ailleurs plutôt d’une réforme et d’un toilettage des droits : de l’environnement, de l’eau, de la chasse, de l’agriculture, de l’urbanisme étant donné que le droit des zones humides est à cheval sur ces différents domaines.290

Cependant, il serait sans doute nécessaire que la fiscalité des zones humides fasse l’objet d’une réforme plus globale. Celle-ci apporterait une plus grande cohérence des diverses actions entreprises. Depuis une dizaine d’années, la fiscalité de l’environnement dans son ensemble est en train d’évoluer et devient l’un des outils essentiels à la protection de l’environnement. L’impôt devient alors un outil de gestion de l’environnement.291

La loi DTR a constitué une grande avancée dans le domaine de la fiscalité des zones humides. La question fiscale des zones humides est d’ailleurs inscrite sur l’agenda du groupe de travail sur les instruments économiques et le développement durable mis en place en février 2006.292

288 Rapport « Bernard », précité.
289 LE LOUARN Patrick, « Les zones humides et le droit », Zones Humides Infos, précité, p. 14-15.
290 LE LOUARN Patrick, « Les zones humides et le droit », Zone Humides Infos, précité, p. 15.
291 Conseil des Impôts, Fiscalité et Environnement, précité, p. 55.
292 Mis en place conjointement par le ministère de l’écologie et du développement durable et le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

L’aspect incitatif des mesures fiscales, contrairement aux mesures réglementaires classiques, est à souligner : il est déclencheur de changements de pratiques et d’habitudes. Il faut cependant insister sur le fait que l’ensemble des mesures de protection est nécessaire. La fiscalité vient alors simplement en complément efficace et original aux dispositions classiques. Alors la coordination des diverses politiques (entre les niveaux national et communautaire ; entre les domaines juridique et fiscal ; entre les domaines agricole et environnemental) doit être améliorée.293

Une telle réforme de la fiscalité liée à l’environnement n’a pas été envisagée qu’en France. L’écofiscalité est en effet un thème récurrent sur la scène internationale, et notamment lors des réunions de l’OCDE. Pourtant, au niveau paneuropéen, les incitations fiscales en faveur de la conservation de l’environnement ne sont pas encore assez développées et sont souvent fragmentaires. D’après Clare Shine, « le bâton fiscal est préféré à la carotte fiscale ».294 Une réforme globale de la fiscalité pesant sur l’environnement semble donc nécessaire, aussi bien au niveau global que français.

Thierry Schmidt affirmait en 1985 que « la sauvegarde de l’environnement n’est encore qu’une préoccupation neuve (…) ; la fiscalité deviendra-t-elle alors un instrument du choix écologique ».295 Vingt-deux ans après, il est possible d’affirmer que la fiscalité est en effet devenue « un instrument du choix écologique » ; un instrument du choix écologique des zones humides ; un instrument efficace, incitatif qui vient complémenter l’ensemble des autres mesures plus classiques de protection de ces zones ; un instrument qui n’est pas encore l’outil privilégié, mais un des outils centraux de la protection des zones humides, qui mérite d’être amélioré.296

293 Conseil des Impôts, Fiscalité et Environnement, précité, p. 122.
294 SHINE Clare, Les incitations fiscales et la protection de la biodiversité en Europe, précité, p. 95.
295 SCHMIDT Thierry, « Fiscalité et environnement : l’impôt, la forêt et le marais », Revue Française de finances publiques, 1985, n°10, 62.
296 Conseil des Impôts, Fiscalité et Environnement, précité, p. 93.

Lire le mémoire complet ==> (Fiscalité et protection des zones humides)
Mémoire de fin d’études – Diplôme IEP
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon

Table des matières INTRODUCTION 4

CHAPITRE 1 LA PROTECTION JURIDIQUE DES ZONES HUMIDES 14

SECTION 1 DELIMITATION, RECONNAISSANCE ET DEFINITION 16

Sous-Section 1 Délimitation des zones humides 16

Sous-Section 2 Définition des zones humides 18

1 Au niveau national 19

a Première définition légale d’une zone humide en droit français 19

b Précisions de cette définition 20

2 Au niveau international 20

3 Confrontation et compatibilité des deux définitions 21

SECTION 2 UNE REGLEMENTATION DIVERSE POUR PROTEGER CES ZONES 23

Sous-Section 1 Des textes spécifiques aux zones humides 24

1 La convention de Ramsar 24

2 Des déclarations au niveau communautaire 25

3 Le Plan d’action nationale des zones humides 26

4 Les articles 127 à 139 de la Loi sur le développement des territoires ruraux du 23 février 2005 27

Sous-Section 2 Une protection éparse 28

1 Protection par rapport à la ressource en « eau » 29

a La Loi sur l’eau du 16 décembre 1964 29

b La Loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau 30

c Les SDAGE et les SAGE 31

d La Circulaire du 24 octobre 1994 32

e La Directive cadre sur l’eau (DCE) du 22 octobre 2002 33

f La Loi sur l’Eau et les milieux aquatiques, du 30 décembre 2006 34

g Défrichement et reboisement 34

2 Protection concernant les espaces et habitats naturels 35

a Convention du patrimoine mondial de l’UNESCO 35

b Convention africaine du 15 septembre 1968 36

c Convention de Bonn de juin 1979 36

d Convention de Berne 36

e Convention du Sud-Est asiatique de juillet 1985 37

f Directive européenne 79/409/CEE du 2 avril 1979, dite Directive « Oiseau » 37

g Directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite Directive « Habitat » 38

3 Protection par l’aménagement et la gestion du territoire 39

a La Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire 39

b Les directives paysagères 40

c Le droit de chasse au gibier d’eau 40

d La Loi sur la Solidarité et le Renouvellement Urbain (dite Loi « SRU) » du 12 décembre 2000 41

e La Loi « Littoral » du 3 janvier 1986 41

f Les POS 41

g Les zones agricoles protégées 43

4 Protection par acquisition et maîtrise foncière 43

a Acquisition du Conservatoire du Littoral 44

b Les espaces naturels sensibles des départements 44

Sous-Section 3 Des outils divers de protection 45

1 Les arrêtés de biotopes 45

2 Les Parcs Nationaux et Parcs Naturels Régionaux 46

3 Les réserves naturelles 47

4 Les zones de protection communautaire 47

CHAPITRE 2 L’INSTAURATION D’INSTRUMENTS ECONOMIQUES ET FISCAUX INCITATIFS A LA PROTECTION DES ZONES HUMIDES 49

SECTION 1 DES MESURES FISCALES EPARSES 55

Sous-Section 1 Exonérations diverses 55

1 Les dépenses d’amélioration et de maintien du patrimoine naturel 55

2 Paiement des droits de mutation à titre gratuit, des droits de partage et de l’impôt de solidarité sur la fortune par remises d’immeuble au profit du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

3 Exonération des droits de mutation 57

4 Exonération de droit d’enregistrement 59

5 La Loi sur les Parcs Nationaux 59

Sous-Section 2 Taxes 60

1 Taxe sur les entreprises de transport maritime 60

2 La taxe départementale sur les espaces naturels sensibles 61

SECTION 2 L’OUTIL FISCAL CENTRAL ET SPECIFIQUE : LA TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES NON

BATIES 63

Sous-Section 1 Comment, pourquoi ? 64

1 Fonctionnement 64

2 Raisons 65

Sous-Section 2 Régimes indépendants de la Loi DTR 66

Sous-Section 3 Régimes créés par la Loi DTR 68

1 L’apport de la Loi DTR 68

2 Les exonérations prévues 69

a Exonération de 50% de la TFPNB en dehors des zones protégées ou certaines zones non protégées 70

b Exonération de 100% de TFPNB dans les zones protégées 71

c Exonération à 100% de la TFPNB en zone Natura 2000 72

3 Les conditions 72

SECTION 3 DES OUTILS ECONOMIQUES ORIGINAUX : AIDES FINANCIERES ET CONTRACTUELLES 73

Sous-Section 1 Les aides financières 74

1 La « Prime à herbe » 74
2 Le Fond de gestion de l’espace rural 74
3 Le programme LIFE 75
4 L’indemnité spéciale zone humide 76
5 Les aides des agences de l’eau 77
Sous-Section 2 Les contrats 78
1 Reconnaissance du lien Agriculture/Environnement 79
a Au niveau de l’UE 79
b En France 80
2 Les contrats d’agriculture durable 81
Conclusion

1.2.3 Les aides à l’installation 1.2.3.1 Installation aidée Les installations aidées permettent
3.2.2. Les caractéristiques de la gestion de projet dans les pays en voie de développement Dans le
3 – UN CADRE REGLEMENTAIRE NON CONTRAIGNANT POUR PREVENIR LE GREENWASHING Concernant la thématiqu