Dérives assurantielles du mutualisme

§2- Les dérives assurantielles du mutualisme
« La santé n’est pas un commerce71. » Les mutualistes ont beau se raccrocher à ce slogan, ils sont toujours la cible des assauts de la concurrence. Les assureurs commerciaux renforçant peu à peu leurs positions sur le terrain de la protection des personnes, les mutuelles se sont orientées vers des pratiques qui étaient, jusqu’à récemment, l’apanage de ses propres concurrents. Des dérives assurantielles existent donc bien au sein des structures mutualistes, même si elles sont encore minoritaires. Il n’en demeure pas moins que l’on parle aujourd’hui des clients des mutuelles et de moins en moins des sociétaires, pourtant appellation légale et statutaire des membres. Ce terme de client risque cependant d’être le plus adapté et ce d’autant plus que la transposition des directives européennes des 18 juin et 10 novembre 1992 dans le Code de la mutualité semble renforcer cette concurrence déjà bien établie entre mutualité et assurances.
A-Des dérives existantes mais minoritaires
Dans un climat de forte concurrence avec les assurances, il est apparu nécessaire aux mutuelles de tenter d’asseoir au mieux leur position dans le secteur de la complémentaire santé.
Selon Hervé Mauroy, tous les types de mutuelles ne sont pas également touchés par la concurrence. Les plus éprouvées sont les mutuelles interprofessionnelles. Pour recruter, celles-ci ont dû mettre en place de réelles stratégies de marketing, de démarchage, techniques habituellement employées par les compagnies d’assurances72. La FNMF a, à cet égard, une forte responsabilité. «A partir des années 1980, la FNMF a développé l’idée que les mutuelles de base devaient adapter leurs usages à ceux de leurs concurrents en matière de garantie maladie73 ».
Les mutuelles adoptent désormais des pratiques traditionnellement propres aux assurances. Certaines ont instauré des limites d’âge à l’adhésion. D’autres ont prolongé les délais de stage avant que la prise en charge ne devienne définitive. Certaines pratiques des tarifs différents en fonction de l’âge de l’adhérent, mettant ainsi à mal le principe « A cotisation unique, prestation unique ». On peut également citer les diverses entorses au principe du bénévolat comme, par exemple, des versements injustifiés aux administrateurs74.
La délimitation entre mutuelles et assurances est parfois difficile même en ce qui concerne les prestations. Patricia TOUCAS-TRUYEN donne, à ce titre, l’exemple des mutuelles étudiantes qui, depuis que les étudiants doivent s’inscrire au régime spécifique de Sécurité sociale, « se livrent à une débauche concurrentielle ». « Certaines mutuelles ont décrété que la santé n’était pas un argument porteur pour la catégorie estudiantine, et la lutte pour gagner des parts de marché les a amené à proposer des offres de services ayant un rapport plus ou moins lointain avec le mutualisme […] mais assurant la promotion de sociétés commerciales75 ».
Si les dérives assurantielles au sein de la mutualité ne font nul doute, il convient de nuancer le propos. En effet, les centrales fédérales, si elles soutiennent ces dérives, recommandent cependant d’agir en fonction des principes et de l’éthique gouvernant le mutualisme. La mutualité ne veut perdre ni son image ni son originalité. De plus ces dérives, notamment celle concernant le bénévolat sont le plus souvent le fait d’un nombre très limité d’organismes et dont l’appartenance fédérale reste à préciser.
Malgré cette nuance, il serait souhaitable que la mutualité opère un recentrage de ses activités. A trop s’éloigner de sa nature, elle risque d’être battue sur son propre terrain. Cette observation se justifie d’autant plus que la mutualité connaît aujourd’hui des bouleversements qui pourraient bien modifier tant son visage que son fonctionnement. En effet, la transposition dans le Code de la mutualité des directives européennes d’assurances vie et non-vie des 18 juin et 10 novembre 1992 a suscité un vif débat et a amplifié le problème de la concurrence. Celle-ci n’est plus seulement française, les compagnies d’assurances étrangères espérant investir ce marché.
B- La transposition des directives européennes d’assurances
Si les mutualistes se refusent à le reconnaître, la santé n’en est pas moins un marché. De plus en plus investi par des modes de gestion privés, celui-ci accède désormais à un haut niveau de rentabilité. Au niveau des autorités européennes, il apparaissait donc nécessaire de mettre en place un nouveau mode de gestion de la santé fortement inspiré des techniques assurantielles, et permettant l’ouverture à des groupes financiers de grande envergure du secteur de la complémentarité, domaine jusque là réservé aux groupements mutualistes.
Du point de vue européen, en effet, la logique mutualiste constituait une « enclave » dans un système où à la solidarité devait se substituer la responsabilisation des individus par l’argent76. Un nouveau droit des assurances a donc été érigé. A ce titre, la mutualité a fait l’objet d’une nouvelle réglementation européenne réalisée par les directives européennes « assurances non-vie » du 18 juin 1992 et « vie » du 10 novembre 199277.L’objectif de cette réglementation est d’absorber l’économie sociale dans l’économie de marché faisant ainsi des acteurs de la première des entreprises commerciales ordinaires. Pour les mutuelles, ces directives signifiaient la dissociation des activités de prévoyance, à savoir la complémentarité santé, et des œuvres sociales. Elles mettaient également en place des règles prudentielles très lourdes certes adaptées pour des sociétés commerciales mais pas pour les mutuelles. Ainsi, cette nouvelle réglementation offrait la possibilité aux assurances d’adopter en France la forme des mutuelles régies par le Code de la mutualité.
Ces textes ont rencontré l’opposition des mutualistes. Certains, très profondément attachés à la fonction sociale de leur mouvement, affirmaient que le droit européen des assurances leur était étranger et que les directives leur étaient en quelque sorte inopposables. D’autres arguaient que les activités sociales n’étaient pas dissociables des activités de complémentarité santé. Pour Robert CHARVIN et Sophia ANTIPOLIS, les directives mettent en place une véritable « procédure de démutualisation »78.
Quelles que soient les opinions des uns et des autres, la transposition devait se faire. Tant pour le gouvernement français que pour les instances mutualistes, tout devait être fait pour ne pas dénaturer le caractère propre de la mutualité. Pour la FNMF, il convenait d’élaborer « un corps de règles juridiques permettant à la spécificité mutualiste d’être reconnue dans les textes européens »79. Les autorités françaises ne manifestant que peu d’empressement à la transposition des directives, une procédure de recours en manquement fut introduite le 5 mars 1997. Le 16 décembre 1999, la Cour de justice des Communautés européennes condamne la France pour manquement à ses obligations80.
L’ordonnance du 19 avril 2001 relative au Code de la mutualité réalise cette transposition81. Désormais, la liste des activités autorisées aux organismes régis par le Code de la mutualité est limitativement énumérée. Ainsi le nouvel article L 111-1 du Code de la mutualité identifie quatre types d’activités : l’assurance, la prévention, la gestion de réalisations sanitaires et sociales et la gestion d’un régime légal d’assurance maladie et maternité. Il conviendra de faire la distinction entre les mutuelles exerçant une activité d’assurance ou de gestion d’un régime légal de Sécurité sociale dites mutuelles du Livre II et celles exerçant l’une des autres activités autorisées dites mutuelles du Livre III. Est mis en place un registre national des mutuelles ainsi qu’une procédure d’agrément pour les mutuelles du Livre II. Un chapitre du Code de la mutualité est désormais consacré aux principes mutualistes. Mais ce qui risque de bouleverser le secteur est la prochaine harmonisation des régimes fiscaux des organismes mutualistes, des institutions de prévoyance et des compagnies d’assurance.
La transposition des directives européennes « assurances » de 1992 a abouti à une refonte du Code de la mutualité. La priorité semble être donnée à la transparence et à l’amélioration de la gestion des mutuelles tout en préservant les principes mutualistes et donc l’identité du mouvement. Même si elles poursuivent plus avant le processus de mise en concurrence des institutions mutualistes avec des professionnels de l’assurance, les mutuelles, et notamment la FNMF, reconnaissent que tout n’est pas négatif. La vigilance doit cependant être le maître mot puisque la question est désormais de savoir comment les mutuelles vont évoluer dans un univers concurrentiel tout en conservant leurs caractéristiques. Une telle poussée vers le secteur économique présente certains risques auxquels il convient de rester attentif.
Lire le mémoire complet ==> (Syndicalisme et Mutualité)
Mémoire de DEA de Droit Social – Université Lille 2-Droit et santé
Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
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71 Référence à la campagne publicitaire de la FNMF sur ce thème.
72 MAUROY (H.), La mutualité en mutation, la politique solidariste en question, p.9.
73 Ibid., p.11.
74 TOUCAS-TRUYEN (P.), op.cit., p.181.
75 Id.
76 CHARVIN (R.), ANTIPOLIS (S.), « Le mouvement mutualiste face aux directives « assurances » européennes », Dr. Ouvrier 1996, p.359.
77 Directive « non-vie » n°92.49 CEE du 18 juin 1992, JOCE n°L228 du 11 août 1992, pp.0001-0023, et Directive « vie » n°92.96 CEE du 10 novembre 1992, JOCE n°l360 du 9 décembre 1992, pp.0001-0027.
78 CHARVIN (R.), ANTIPOLIS (S.), « Le mouvement mutualiste français face aux directives « assurances » européennes », Dr. ouvrier 1996, p.361.
79 « Menace sur les mutuelles », FO Hebdo n°2394, 24 juin 1998, p.5.
80 CJCE 16 décembre 1999, Commission des Communautés européennes c/ République Française, Rec. CJCE Partie I, 1999-12, p.8935.
81 Ordonnance n°2001-350 du 19 avril 2001, JO du 22 avril 2001, p.6288.