C. Des premières tentatives de réorganisation du territoire
Dans les années 1954-1975, la construction connait un rythme accéléré avec un accroissement de 33 305 logements (soit + 83%), dont près de 20 000 logements pour Bayonne, Anglet et Biarritz.
Dans la période suivante, entre 1975 et 1990, le parc total augmente encore de plus de 22 000 unités (+ 22%) dont plus de 14 000 pour l’agglomération de Bayonne. En 1990, le parc immobilier urbain compte 99 000 unités (dont 73 200 résidences principales) pour loger une population urbaine qui atteint les 177 082 personnes (soit un gain de plus de 50 000 personnes depuis 1954).
A souligner que les nouveaux logements sortis de terre comptent une part significative de résidences secondaires. Par exemple, leur nombre fait plus que doubler entre 1954 et 1962, à Anglet, Ciboure, Saint-Jean-de-Luz et Hendaye; entre 1968 et 1975, leur augmentation dépasse les 6% par an, et de 1975 à 1990, quelque 8 000 résidences secondaires sont construites (dont plus du tiers à Biarritz).
A noter aussi que la construction consacre toujours une large partie à la maison individuelle même si des programmes d’habitat collectif voient le jour (dont les plus importants à Bayonne avec, dans les années 1960, la création de la ZUP au nord de la ville, et à Saint-Jean-de-Luz, la création du nouveau quartier d’Urdazuri).
Quelle que soit les différentes périodes évoquées ci-dessus, « le résultat est un manque de cohérence des structures urbaines » et « trop souvent, les opérations sont commandées par les disponibilités de terrain » (Laborde, 1983, p. 233). Dès 1945 pourtant, l’étude d’un plan directeur du groupement d’urbanisme de la côte basque était lancée. Mais, ce premier document visant à réguler l’organisation urbaine et à apporter une cohérence à cette organisation ne sera publié que quinze ans plus tard… et appliqué seulement à compter de 1965.
Deux ans plus tard, dans le cadre de la loi d’orientation foncière (LOF) de décembre 1967, sont élaborés deux Schémas d’Aménagement et d’Urbanisation (SDAU). Celui de la Côte Basque sud comprend dix communes (Guéthary, Saint-Jean-de-Luz, Ciboure, Urrugne, Hendaye, Ascain, Biriatou, Ahetze, Saint-Pée-sur-Nivelle et Sare); celui de la Côte Basque nord, douze communes (dont Anglet, Bayonne, Biarritz, Bidart, Boucau et Saint-Pierre-d’Irube).
Si les prévisions de ce dernier SDAU se confirment peu ou prou en termes de croissance de la population et que l’on assiste bien à une densification de l’habitat à Bayonne, Biarritz et Anglet, il n’en reste pas moins qu’une partie de ce développement s’est en fait portée sur les petites communes proches du littoral, en raison du coût des terrains (avec la création de nombreux lotissements et leurs maisons individuelles).
Le problème de cette tendance à l’étalement urbain est ainsi posé par le Schéma d’Aménagement du Pays Basque et de la basse vallée de l’Adour en mars 1974.
Son principal objectif : perfectionner l’organisation avec « la création d’un centre tertiaire, l’amélioration de la desserte et de l’étalement de l’urbanisation, la sauvegarde des coupures vertes existantes et la limitation du développement de l’hébergement touristique » (Laborde, 1983, p. 234). Au-delà des communes basques proches du littoral (Mouguerre, Saint-Pierre-d’Irube, Ustaritz, Villefranque, …), sont aussi concernés celles du Seignanx dans les Landes.
Mais les Plans d’Occupation des Sols rédigés à partir des années 1970 (eux aussi, comme les SDAU, en application de la Loi d’Orientation Foncière de 1967) sont établis au niveau de chaque commune. Or, les municipalités peuvent adopter des politiques très différentes…
D. De l’urgence d’un schéma d’aménagement global et de nouveaux outils pour le servir
En 1994, vingt ans après le Schéma d’Aménagement du Pays Basque et de la basse vallée de l’Adour, naît le Conseil de Développement du Pays Basque. Instance de réflexion et de propositions, il représente l’ensemble des forces vives du territoire et a pour objet de « contribuer au développement global, cohérent et harmonieux du Pays Basque, à l’aménagement de son territoire et à la coopération transfrontalière »23.
En 1996, son diagnostic (« Pays Basque 2010 ») débouche sur le Schéma d’Aménagement et de Développement du Pays Basque. Six ans plus tard, dans son bilan de 2002, il constate l’évolution de la dernière décennie et l’échec des politiques d’aménagement urbain menées jusqu’alors.
23 Site internet du Conseil de Développement et du Conseil des Elus du Pays Basque
« Déjà en 1992, l’analyse des enjeux urbains mettait en évidence que le foncier était d’évidence l’enjeu majeur du territoire. L’élaboration d’une politique cohérente d’aménagement intégrant la problématique foncière s’avérait être la clé d’une organisation spatiale réussie avec des actions volontaristes et concertées sur le marché de l’habitat où des déséquilibres économiques (importance de l’habitat saisonnier) et spatiaux (spécialisation des territoires, cristallisation du marché du logement) étaient identifiés […]. Dix ans plus tard, les enjeux restent les mêmes :
- La problématique du logement est toujours aussi tendue : le marché immobilier sur le littoral pousse les personnes souhaitant accéder à la maison individuelle à reporter leurs achats vers des zones de plus en plus éloignées de la côte. Entre 1992 et 1999, le loyer en T4 a augmenté de 31% et celui du T1 de 50%. Depuis 1999, ces tendances n’ont fait que s’accentuer. Les catégories sociales aux revenus modestes voire moyens sont exclues du marché de l’habitat.
- La maîtrise foncière apparaît comme un enjeu majeur : les collectivités prennent conscience de l’importance de cet enjeu. L’idée d’un établissement public foncier en charge de la maîtrise foncière pour le compte des collectivités est remise sur la table.
- L’élaboration d’un plan d’aménagement global de l’espace avec une déclinaison des préconisations dans les documents d’urbanisme souhaitée lors du diagnostic de Pays Basque 2010 reste à établir. Deux Schémas de cohérence territoriale sont en cours : d’un côté sur l’agglomération et le Sud Landes; de l’autre sur la Côte basque sud.
- Dans la zone intermédiaire, des projets « petites villes » ont été conduits sur Ustaritz et Hasparren notamment et ont été l’occasion d’engager des réflexions sur les fonctions de ces petites villes dans cette zone. […] ».
Pour le Conseil de Développement, les enjeux de 2002 sont clairs : « Le Conseil des Elus se doit d’établir rapidement une charte cohérente de référence pour parvenir à des orientations équilibrées et adaptées pour le foncier et l’habitat sur la Côte comme sur la zone intermédiaire pour répondre aux priorités suivantes :
– Produire des logements pour répondre aux besoins actuels et notamment ceux des jeunes et des catégories sociales à revenu faible ou modeste et ceux des 35 000 habitants supplémentaires estimés à horizon 2020 en Pays Basque. Des politiques locales de l’habitat à l’échelle des bassins de vie devraient être élaborées, avec volontarisme, sous l’égide des collectivités locales organisées en intercommunalités ou pas.
– Organiser l’action foncière au travers d’un outil type établissement public foncier (EPF) dans un délai qui ne devrait pas dépasser trois ans, de zones d’aménagement concerté (ZAC) et de programmes d’aménagement d’ensemble ».
L’urgence est telle que la sonnette d’alarme tirée en 2002 par le Conseil de Développement conduit dans le courant de l’été 2003 à la venue d’une mission interministérielle d’expertise, à la demande des ministres de l’Equipement, de l’Agriculture et de l’Intérieur. Fin février 2004, les trois ministres reçoivent le rapport de la mission. Il est aussi alarmant que le constat du Conseil de Développement et interpelle directement les responsables locaux sur l’urgence d’une prise de conscience véritable sur les problèmes posés.
« L’état des lieux confirme les conflits d’usage que connaît le territoire du Pays Basque, eu égard à une attractivité évidente, renforcée, ces dernières années, par un positionnement de région de passage, au sein de l’Union Européenne, entre les pays de l’Europe du Nord et ceux du Sud, l’Espagne et le Portugal, qui ont tous deux connu un taux de développement particulièrement élevé.
Les niveaux de prix atteints pour le foncier sur les communes littorales et, plus récemment, sur celles de l’arrière-pays immédiat traduisent le fort dynamisme de ce territoire, mais, en même temps, constituent une grave menace de déséquilibre des fonctions résidentielle, économique et agricole qu’il assumait traditionnellement de façon originale » 24.
Le rapport met en évidence que les pouvoirs publics, les collectivités locales en premier lieu, « n’ont pas semblé prendre la mesure de cette situation et n’ont pas utilisé, à la bonne échelle, les outils à leur disposition pour infléchir cette évolution particulièrement préoccupante pour l’accueil des jeunes, le développement économique et la pérennité de l’activité agricole.
Les outils de la planification urbaine et rurale et ceux de l’action foncière publique, notamment pour mobiliser le foncier nécessaire au logement locatif social ou à la primo-accession, ont été peu ou mal utilisés. Au surplus, ces carences ont attisé le dérapage des valeurs foncières jusque vers l’intérieur du Pays Basque ».
A partir de ce diagnostic, le rapport préconise la prise de conscience collective des acteurs locaux de la nécessité de renforcer les solidarités territoriales, et l’engagement concomitant de trois chantiers :
– une accélération de la planification urbaine et rurale, avec un réexamen à la fois de ses échelles et de ses contenus;
– la mobilisation de tous les outils de l’action publique en faveur de la production de logements sociaux locatifs et en accession pour les primo-accédants, dans le cadre d’un véritable programme d’urgence;
– la mise en place progressive de compétences d’ingénierie foncière, puis de moyens juridiques et financiers pour mener, à la bonne échelle, une action de maîtrise foncière publique dans la durée.
24 Rapport de la mission d’expertise du Conseil Général des Ponts et Chaussées, n°2003-0191-01.
Enfin, le rapport souligne que « la mise en œuvre des mesures proposées, constituent un véritable programme de travail pour les responsables locaux. Cela suppose, pour assurer leur réussite, une évolution forte des comportements de ces responsables vers plus de cohérence, de transparence et de solidarité ».
