Paragraphe 2 : Les comptes de la loi de finances
La loi de finances regroupe, outre le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor. Cette division en plusieurs comptes emporte des conséquences quant aux modalités d’application de l’un des principes budgétaires les plus importants, celui d’unité. Concrètement le budget général décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat.
Quant aux budgets annexes et aux comptes spéciaux, ils ne constituent pas, contrairement à ce que l’on pourrait penser, des exceptions apportées au principe d’unité, mais de simples tempéraments. En effet, le principe d’unité s’applique en réalité non pas au budget, mais à la loi de finances. Or, cette dernière comporte, outre le budget de l’Etat, les différents budgets annexes et comptes spéciaux.
Dès lors, si ces derniers sont extérieurs au budget de l’Etat, ils ne le sont pas par rapport à la loi de finances. Ils ne constituent, alors, que de simples aménagements dudit principe et n’empêchent nullement au Parlement d’exercer son contrôle.
Dans le schéma français, les budgets annexes sont apparus en 1923. Ils constituent des budgets spéciaux dont sont dotés certains services publics auxquels on veut appliquer une gestion commerciale. La LOLF a ainsi réduit leur champ d’application : ils concernent désormais les « seules opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur
activité de production de biens ou de prestations de service donnant lieu au paiement de redevances ». Il n’en reste plus que deux aujourd’hui : « Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et informations administratives ». Au plan de leur régime, la création et la suppression de ces budgets doivent être décidées par les lois de finances. Comptablement, ils se composent d’une section des opérations courantes et d’une section des opérations en capital. Par ailleurs, leurs comptes doivent être en équilibre, et les éventuels surplus de recettes doivent être affectés à la réduction de leur propre surendettement. Surtout, les services en cause assurent leur propre financement par le biais de redevances, à l’exclusion de tout recours à l’impôt.
Pour ce qui est des comptes spéciaux, ils sont apparus à la fin du XIX° siècle. Leur création répond à certaines préoccupations : isoler des opérations n’ayant pas un caractère définitif, ou déroger aux règles de la comptabilité publique du fait du caractère commercial de l’activité en cause, ou encore assurer un financement de l’activité par des ressources qui lui sont spécialement affectées.
Mais, au milieu du XX° siècle, notamment dans la phase de reconstruction qui succéda à la Seconde Guerre mondiale, ce procédé fut utilisé comme un moyen commode de ne pas faire figurer dans le budget de l’Etat certaines dépenses.100 C’est pour cela que l’ordonnance de 1959 est venue encadrer cette pratique en créant six catégories de comptes spéciaux.
La LOLF va plus loin et ne reconnait que quatre types de comptes spéciaux classés en deux catégories. Pour autant, il ne s’agit là encore que d’aménagements apportés au principe d’unité, les comptes spéciaux figurant dans la loi de finances et ne pouvant être créés que par le législateur.
Il y a d’abord les comptes à crédits : ces comptes réalisent une affectation de recettes à des dépenses et sont dotés d’évaluation de recettes et de crédits. Chacun de ces comptes constitue une mission ; en conséquence, les crédits sont spécialisés par programme, ce qui suppose l’établissement d’un projet annuel de performance pour chacun d’entre eux.
L’on trouve ici d’abord les comptes d’affectation spéciale qui retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ; ces comptes sont dotés de crédits limitatifs. L’on peut citer, à titre d’exemple, le compte « participations financières de l’Etat » ou celui qui gère les pensions de retraite des fonctionnaires de l’Etat.
La seconde catégorie de comptes à crédits concerne les comptes de concours financiers qui retracent les prêts et avances consentis par l’Etat : le plus important est le compte d’avances aux collectivités territoriales. La plupart de ces comptes sont dotés de crédits limitatifs.
Il y a ensuite les comptes spéciaux non dotés de crédits, pour lesquels sont votés des autorisations de découvert, qui présentent un caractère limitatif, et non des crédits. L’on trouve d’abord les comptes de commerce qui concernent des opérations industrielles ou commerciales effectuées à titre accessoire par les services de l’Etat. Le plus important est celui relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat. Enfin, existent les comptes d’opérations monétaires, comme par exemple celui retraçant les opérations avec le Fond Monétaire International (FMI).
On retrouve pratiquement le même schéma dans la loi de finances au Sénégal. Ici comme un peu partout ailleurs dans l’espace UEMOA, le budget général est le compte le plus important de la loi de finances. Selon l’article 31 de la LOLF, « Sous réserve des dispositions concernant les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor, toutes les recettes et toutes les dépenses budgétaires de l’Etat sont retracées dans le budget général.
» Il comprend des dépenses permanentes effectuées par l’Etat pendant une année financière et contient des recettes d’origines diverses servant à financer les dépenses en question. Il faut aussi rappeler qu’avant l’effectivité de la reforme les dépenses du budget général étaient réparties en services votés et mesures nouvelles par ministères et par titres.
Aujourd’hui avec la reforme celles-ci se voient désormais classées par programmes qui sont en retour repartis en actions et en activités.
Pour le compte des budget annexes, ce sont des opérations financières des services de l’Etat que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité tend principalement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix ou de redevance pouvant faire l’objet de budgets annexes.101 Les budgets annexes sont créés et supprimés par une loi de finances.
On trouve aussi, à côté du budget général, les comptes spéciaux du Trésor. Ces comptes retracent des opérations à caractère temporaire ou exceptionnel. Il s’agit des opérations de dépenses et de recettes effectuées à titre accessoire et non à titre principal. Les CST concernent les opérations de dépenses et de recettes provisoires. Parmi ces comptes nous avons les comptes d’affectations spéciales, les comptes d’avance, les comptes de garantie et d’aval, les comptes de prêts consentis par l’Etat, les comptes de commerce.102 Les comptes spéciaux sont ouverts par une loi de finances pour retracer des opérations effectuées par les services de l’Etat. Ces comptes spéciaux du Trésor peuvent être traités comme des programmes. A l’exception des comptes de commerce et de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers, les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être à découvert. Une fois que l’ensemble de ces critères sont respectés par la loi de finances, on considère qu’elle est en conformité avec les exigences communautaires et avec la législation financière. Dès lors, le processus de son examen pourra être enclenché.
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100 C’est-à-dire les dépenses urgentes et non permanentes. ↑
101 Article 34 de la Directive n°6/2009/CM/UE/UEMOA, portant loi de finances au sein de l’Uemoa. ↑
102 Article 34 de la Directive n°6/2009/CM/UE/UEMOA, portant loi de finances au sein de l’Uemoa. ↑