Le refus de coopération des États est central dans l’analyse des obstacles juridiques et politiques rencontrés par la Cour pénale internationale dans le cadre du mandat d’arrêt contre Omar el-Béchir. Cet article met en lumière les tensions entre le droit régional africain et le droit universel de la CPI.
D.- Intérêt du sujet et revue de littérature
La décision de la Cour kenyane peut étonner les observateurs de la scène politico judiciaire en Afrique, dans la mesure où l’UA et les Etats africains se sont vigoureusement opposés (dans leur immense majorité) aux poursuites engagées par la CPI contre les dirigeants africains en fonction1. Alors que l’on était habitué à voir les juridictions occidentales initier des poursuites pénales contre les dirigeants africains, l’on peut notamment rappeler les actions pénales intentées en France, en Belgique, en Espagne contre des dirigeants africains tels que Mouammar KADHAFI, Robert MUGABE, Paul KAGAME, Laurent GBAGBO, etc. Mais voilà qu’une juridiction d’un Etat africain décide, contre toute attente et contre la volonté des autorités gouvernementales, d’ordonner l’arrestation d’un chef d’Etat africain en exercice, en l’occurrence Omar El BECHIR.
L’analyse de la décision de la Cour kenyane revêt ainsi un grand intérêt et mérite que l’on s’y attarde. Du fait de son actualité, le cas Omar El BECHIR semble s’inscrire, depuis 2009, dans tous les agendas de l’UA2. Il a également contribué à nourrir la culture d’hostilité qu’une partie de l’opinion africaine développe, à tort ou à raison, à l’égard de la CPI, accusée d’être une juridiction aux mains des puissances occidentales qui ne juge que les dirigeants africains3.
La problématique du refus de coopérer des Etats africains Parties au Statut de la CPI, en ce qui concerne les mandats d’arrêt émis contre Omar El BECHIR et contre tous les hauts dirigeants d’Etats africains, apparaît donc comme une thématique d’actualité depuis que l’UA a demandé à tous ses Etats membres de ne pas coopérer avec cette juridiction internationale.
Il faut rappeler que depuis qu’Omar El BECHIR est sous le coup de deux mandats d’arrêt de la CPI, il a été reçu à plusieurs reprises dans certains Etats africains Parties au Statut de ladite Cour et ces derniers ont brillé par leur refus de l’arrêter4.
La décision de la Cour kenyane suscite aussi un grand intérêt, en ce sens qu’elle ravive les soupçons de l’impérialisme occidental que les Etats africains redoutent et dénoncent tant5. Il faut noter que ces derniers n’ont cessé de plaider pour le refus de voir les chefs d’Etat africains arrêtés en territoire étranger lorsqu’ils s’y rendent pour une visite officielle6.
En tant que principe fondamental pour le bon fonctionnement de la CPI7, la coopération des Etats est au centre des principales préoccupations de cette dernière8. En effet, l’accomplissement de la mission de la CPI dépend essentiellement de la coopération des Etats. Dans un contexte où ces derniers, les Etats africains notamment, refusent de coopérer avec elle en ce qui concerne les mandats d’arrêt contre Omar El BECHIR, en respectant plutôt la décision de l’UA, l’on se demande comment la CPI peut jouer pleinement son rôle dans ce contexte d’hostilité. Dans le cas d’espèce, l’on se demande aussi comment la justice kenyane peut prétendre assumer seule l’arrestation d’Omar El BECHIR, alors que les autorités gouvernementales kenyanes qui disposent des forces de police s’y opposent.
L’intérêt qui s’attache à cette étude repose en outre sur la question de l’accès des ONG à la justice. En effet, ces dernières ont joué un rôle important dans la création et dans la mise en place de la CPI9. Aussi peuvent-elles collaborer avec le Procureur de ladite Cour en lui fournissant des informations et des renseignements susceptibles de lui être utiles dans ses enquêtes10.
Ainsi, les interrogations demeurent quant au rôle que ces ONG doivent jouer dans l’exécution des mandats d’arrêt de la CPI dans les Etats Parties au Statut de cette Cour. D’autant qu’elles semblent ne plus se contenter du seul lobbying dans lequel elles sont confinées11, dans la mesure où elles concurrencent de plus en plus les autorités gouvernementales dans l’exercice de certaines compétences régaliennes12.
En ce qui concerne le cas particulier de l’exécution des mandats d’arrêt de la CPI, l’on note qu’elles tentent de se positionner comme une alternative au refus d’agir des autorités gouvernementales des Etats requis, mettant en danger les relations entre les Etats concernés et le Soudan13.
L’existence d’une littérature assez abondante et intéressante sur les mandats d’arrêt de la CPI contre Omar El BECHIR14 et contre Mouammar KADHAFI15, peut légitimement amener le lecteur à se demander s’il est encore utile de consacrer une étude au mandat d’arrêt du Kenya contre Omar El BECHIR. Il faut rappeler que la doctrine en général, la doctrine africaine et africaniste en particulier, ne se sont pas encore intéressées à l’analyse du mandat d’arrêt du Kenya contre Omar El BECHIR, alors que ce mandat d’arrêt aurait pu causer de graves tensions entre le Soudan et le Kenya16 et mettre en cause la vie et la sécurité de centaines de milliers de personnes. Toutefois, il faut souligner que quelques écrits peuvent y être rattachés, dans la mesure où certains thèmes périphériques (recevabilité de la requête, immunité, compétence universelle, etc.) à ce sujet y sont traités.
Ainsi, l’article de Télesphore ONDO, paru sous le titre « Réflexions sur la responsabilité pénale internationale du Chef de l’Etat africain »17 en 2007, peut s’appliquer au cas Omar El BECHIR, car ce dernier fait partie des dirigeants africains dont la responsabilité pénale est engagée devant la CPI. Télesphore ONDO se penche en effet sur le régime de responsabilité pénale internationale du chef de l’Etat africain et sur la difficulté de le mettre en œuvre, en raison de l’existence d’obstacles juridiques18 (immunités, amnistie, prescription, etc.) et de contraintes politiques, avec notamment le soutien des grandes puissances dont certains chefs d’Etat africains bénéficient pour diverses raisons.
L’analyse proposée par cet auteur semble cependant s’intéresser aux chefs d’Etat africains sur un plan général ; elle ne se penche pas de façon précise et spécifique sur Omar EL BECHIR, encore moins sur le refus des autorités gouvernementales kenyanes de coopérer avec la CPI dans l’exécution de ses mandats d’arrêt délivrés à l’encontre du chef de l’Etat soudanais.
Dans un article intitulé « Chef d’Etat à Khartoum et criminel de guerre au Darfour. La responsabilité pénale du fait d’un intermédiaire en droit pénal international. Le cas Hassan Omar Al Bashir devant la Cour pénale internationale », publié en 201119, Alain Guy TACHOU SIPOWO fait une analyse assez approfondie de la responsabilité pénale qui pourrait être attribuée à Omar El BECHIR pour les crimes de guerre commis au Darfour. Aussi se demande-t-il si le chef de l’Etat soudanais a agi en tant qu’auteur direct, indirect ou coauteur dans les crimes de guerre au Darfour. Dans un autre article paru la même année sous le titre « L’immunité de l’acte de fonction et la responsabilité pénale pour crimes internationaux des gouvernants en exercice »20, le même auteur observe une difficile conciliation entre la responsabilité pénale des dirigeants en exercice pour crimes internationaux et les immunités dont ils bénéficient. A cette difficulté de mettre en pratique cette responsabilité pénale, l’auteur ajoute la souveraineté des Etats qui demeure encore vivace en droit international, malgré le caractère impératif des normes qui fondent la répression de ces crimes.
Dans une étude assez récente parue en 2011 sous le titre « L’Afrique et les juridictions internationales pénales », James MOUANGUE KOBILA passe en revue la coopération entre l’Afrique et les JIP. Aussi démontre-t-il que cette coopération est tantôt ambiguë, tantôt difficile, notamment entre l’UA et la CPI21.
Barah MIKAIL, dans son article paru en 2009 sous le titre « Omar Béchir, symbole des rêves impossibles de la Cour pénale internationale »22, semble admettre l’impossibilité pour la CPI de réaliser son rêve de le juger, dans la mesure où les Etats sont astreints à l’obligation de respecter ses immunités de chef d’Etat en fonction.
Dans sa thèse consacrée à« L’accès des organisations non gouvernementales aux juridictions internationales »23, soutenue en 2005, Isabelle SOUMY aborde la question de la qualité et de l’intérêt à agir des ONG devant les juridictions internationales, leur rôle dans l’application et le respect du droit international, dans la défense des intérêts personnels et collectifs. Toutefois, elle semble se limiter au rôle des ONG dans le respect du droit international devant les seules juridictions internationales, sans toutefois aborder leur accès aux juridictions nationales, notamment le problème de leur qualité et de leur intérêt à agir devant ces instances.
Dans une étude publiée en 2009 sous le titre « L’Afrique et le système de justice pénale internationale »24, Pacifique MANIRAKIZA analyse les objections africaines contre le système de justice pénale internationale. Il relève ainsi que la justice internationale pénale porte atteinte à la souveraineté des Etats africains et constitue un outil de néocolonialisme et d’impérialisme. Il faut rappeler que cet auteur s’est abondamment fondé sur les arguments de l’UA. Il faut toutefois souligner qu’il ne s’est pas intéressé à l’activisme de certaines ONG qui veulent amener les Etats africains à arrêter Omar El BECHIR avec pour conséquences fâcheuses la détérioration de leurs relations avec les autorités gouvernementales soudanaises et la décrédibilisation de l’UA. Son étude n’évoque pas assez les raisons qui peuvent pousser les Etats africains Parties au Statut de Rome en général, le Kenya en particulier, à refuser toute coopération avec la CPI dans l’arrestation et la remise d’Omar El BECHIR.
L’on ne saurait prétendre avoir passé en revue toutes les études qui peuvent se rattacher au mandat d’arrêt du Kenya contre Omar El BECHIR. Toutefois, l’on a démontré qu’il s’agit d’un sujet non encore abordé par la doctrine au regard des documents auxquels l’on a pu accéder. Ce faisant, l’étude de ce troisième mandat d’arrêt contre Omar El BECHIR qui a été émis par la justice kenyane devra être analysée selon une méthode25 précise.
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1 Jean PING, Eclipse sur l’Afrique. Fallait-il tuer Kadhafi ?, op. cit. (note n° 71). Cet auteur dénonce le caractère sélectif de la justice internationale pénale qui ne juge que les Africains ; qui ne manifeste son attachement à la lutte contre l’impunité que sur les crimes commis en Afrique et par les Africains ; alors que les mêmes atteintes graves aux droits de l’homme sont commises en Irak, en Afghanistan, en Palestine, en Syrie, et parfois par certains pays occidentaux. ↑
2 Voir les dernières décisions de l’UA sur le cas Omar El BECHIR prises lors des deux sommets tenus courant 2015 respectivement à Addis-Abeba en Ethiopie et à Johannesburg en Afrique du Sud. Union africaine, Conférence des chefs d’Etat et de Gouvernement, 25ème session ordinaire Johannesburg (Afrique du Sud), Décision sur le Rapport de la Commission sur la mise en œuvre des décisions antérieures relatives à la Cour pénale internationale (CPI), 14 – 15 juin 2015, ibid. ; voir aussi Union africaine, Conférence des chefs d’Etat et de Gouvernement, 24ème session ordinaire Addis-Abeba (Ethiopie), Décision sur le Rapport de la Commission sur la mise en œuvre des décisions antérieures relatives à la Cour pénale internationale (CPI), 30 – 31 janvier 2015, Assembly / AU / Dec.547(XXIV), Doc. Assembly / AU / 18(XXIV). ↑
3 Voir Jacques B. MBOKANI, « La Cour pénale internationale : une Cour contre les africains ou une Cour attentive à la souffrance des victimes africaines ? », op. cit. (note n° 8), pp. 48 – 100 ; voir aussi Pacifique MANIRAKIZA, « L’Afrique et le système de justice pénale internationale », African Journal of Legal Studies, vol. 3, 2009, pp. 21 – 52 (spéc. pp. 31 – 37). Dans le même sens, Idriss FASSASSI observe que « le fait que toutes les enquêtes et toutes les poursuites à ce jour lancées par le Procureur de la CPI concernent des situations ayant cours en Afrique et ne visent que les Africains, ne serait pas le fruit d’une application neutre des dispositions du Statut de Rome mais celui de la soumission du Procureur aux visées impérialistes des puissances occidentales ». Voir de cet auteur, « Le Procureur de la Cour pénale internationale et le jeu d’échecs », op. cit. (note n° 71), p. 399. On peut relever avec un certain intérêt cette opinion exprimée par Mohammed AYAT quant à la volonté des juridictions internationales à ne poursuivre que les dirigeants des Etats faibles. En effet, cet auteur note qu’ « [i]l est nécessaire d’avoir un système conventionnel qui tend à éviter le recours aux poursuites pénales exclusivement contre les gouvernants des pays les plus vulnérables tout en épargnant les gouvernants des pays puissants ». Voir Mohammed AYAT, « Immunité des chefs d’Etat en exercice et justice pénale internationale », in : Livre noir — Terrorisme et responsabilité pénale internationale, Paris, éd., S.O.S Attentats, 2002, pp. 215- 238 (spéc. p. 238). ↑
4 L’on rappellera ici les voyages d’Omar El BECHIR au Tchad, au Malawi, au Kenya, à Djibouti, en Afrique du Sud, etc. ↑
5 Voir Jean PING, Eclipse sur l’Afrique. Fallait-il tuer Kadhafi ?, op. cit. (note n° 71), p. 94. Cet auteur note en effet que les pays occidentaux, pour asseoir leur vision du monde et leur domination, utilisent les concepts tels que la « responsabilité de protéger » et le « droit d’ingérence humanitaire ». ↑
6 Dans un « arrêt de principe », la CIJ a, dans l’affaire du Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 qui a opposé la RDC à la Belgique, condamné cette dernière pour avoir violé l’immunité du ministre congolais des affaires étrangères, Abdoulaye YERODIA, en émettant un mandat d’arrêt contre ce dernier. Dans cette espèce, la Cour mondiale a admis l’impossibilité pour les chefs d’Etat en exercice, les chefs de Gouvernement et les ministres des affaires étrangères d’être arrêtés en territoire étranger, qu’il s’agisse d’un voyage officiel ou d’un déplacement privé et ce, quelle que la nature des crimes qui leur sont reprochés. Ce faisant, elle a ordonné à la Belgique de « mettre à néant » le mandat d’arrêt litigieux. Voir CIJ, Affaire du mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), op. cit. (note n° 17), §76 ; voir aussi Jean-Pierre QUENEUDEC, « Un arrêt de principe : l’arrêt de la C.I.J. du 14 février 2002 », Actualité et Droit International, mai 2002, http://www.ridi.org/adi/articles/2002/200205/que.htm (consultée le 12 mai 2012). ↑
7 Voir Eric DAVID, « La Cour pénale internationale », RCADI, vol. 313, 2005, pp. 329 – 551 (spéc. p. 439). Cet auteur relève que la CPI dépend de la coopération des Etats pour atteindre ses objectifs, notamment la « remise des personnes des personnes recherchées, récolte des preuves, accès au territoire des Etats pour des perquisitions, des interrogations, etc. ». ↑
8 L’un des principaux défis que doit relever la CPI est sans doute la coopération des Etats. En effet, la non-exécution par les Etats des mandats d’arrêt de la CPI plombe considérablement son travail. Voir Anonyme, « Les actions controversées du procureur de la Cour pénale internationale : une crise de maturation », Journal Judiciaire de la Haye, vol. 3, n° 2, 2008, pp. 56 – 71 (spéc. pp. 69ss.). ↑
9 Pour une analyse critique du rôle que les ONG ont joué dans la création de la CPI, et les éventuels dangers que pourraient constituer leur grande importance et leur activisme démesuré dans le fonctionnement de la CPI, voir Serge SUR, « Vers une Cour pénale internationale : la Convention de Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité », RGDIP, n° 1, 1999, pp. 29 – 45 http://www.sergesur.com/Vers-une-cour-penale33html (consultée le 18 août 2014). ↑
10 Cf. le paragraphe 2 de l’article 15 du Statut de la CPI. ↑
11 Sur la volonté des ONG de jouer un rôle actif sur la scène internationale, en ce qui concerne notamment l’élaboration et le respect du droit international, voir Emile Derlin KEMFOUET DEGNY, « Etats et acteurs non étatiques en droit international humanitaire », RQDI, vol. 21.2, 2008, pp. 58 – 98 (spéc. pp. 65ss.). Sur la montée en puissance des ONG, notamment dans la modification des agendas politiques et diplomatiques des Etats, et leur influence sur les orientations politiques, économiques et diplomatiques de ces derniers, voir Christian CHAVAGNEUX, « La montée en puissance des acteurs non étatiques », in : Gouvernance mondiale, 2002, pp. 233 – 256, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/024000230.pdf (consultée le 14 septembre 2014); voir aussi Marie TÖRNQUIST-CHESNIER, « Les transformations de la diplomatie : le rôle des O.N.G. », Géostratégiques, n° 16- Les O.N.G., mai 2007, pp. 49 – 66 ; voir également François RUBIO, « Les ONG et leur influence dans les relations internationales », Géostratégiques, n° 16-Les O.N.G., mai 2007, pp. 23 – 39. ↑
12 Voir Michel DOUCIN qui qualifie cette montée en puissances des ONG de « dynamique concurrentielle ». Cet auteur note qu’en Afrique, les ONG évoluent dans un contexte où l’ « Etat est maitre du jeu ». Voir de cet auteur, Les organisations non gouvernementales « acteurs-agis » des relations internationales?, Thèse de doctorat en science politique, Institut d’Etudes politiques de Bordeaux, 2005, 556 pp. (spéc. pp. 182 – 185). ↑
13 Voir John BOMPENGO, Radio Okapi (26/02/2014), Mende appelle les ONG réclamant l’arrestation d’Omar El-Béchir à la compréhension, op. cit. (note n° 5) ; voir aussi RFI (15/6/2015), Omar el-Béchir et la CPI : le dilemme diplomatique de Pretoria, op. cit. (note n° 7). ↑
14 Loin d’être exhaustif, l’on citera quand même ces quelques écrits: Alain Guy TACHOU SIPOWO, « Chef d’Etat à Khartoum et criminel de guerre au Darfour. La responsabilité pénale du fait d’un intermédiaire en droit pénal international. Le cas Hassan Omar Al Bashir devant la Cour pénale internationale », RQDI, vol. 24.2, 2011, pp. 183-216 ; Barah MIKAIL, « Omar Béchir, symbole des rêves impossibles de la Cour pénale internationale », Affaires-stratégiques, août 2009, pp. 4-5, http://www.affaires-strategiques.info/IMG/pdf/PDF _Dossir_Justice_internationale.pdf (consultée le 26 mai 2014);Lena SHERIF / Sarah WILLIAM, « The arrest warrant for the president Al-Bashir / immunities of incumbent heads of state and the ICC », Journal of Conflict and Security Law, vol. 14, n° 1, 2009, pp. 71 – 92; Sophie PAPILLON, « Has the UN Security Council implicitly removed Al Bashir’s immunity », ICLR, 10 : 2, 2010, pp. 275 – 288. ↑
15 L’on ne saurait prétendre énumérer de manière exhaustive tous les écrits relatifs au mandat d’arrêt de la CPI contre Mouammar KADHAFI. Toutefois, on en citera que quelques-uns, notamment John J. LIOLOS, « Justice for tyrants : International criminal court warrants for Gaddafi regime crimes », Boston college international and comparative law review, vol. 35, issue 2, 2012, pp. 589 – 602, http://lawdigitalcommons.bc.edu/iclr/vol35//iss2/9 (consultée le 15 janvier 2016) ; voir aussi Jennifer NIMRY-ESEED, « The International criminal court’s unjustified jurisdictions claims : Libya as a case study », Chicago – kent law review, vol. 88, 2013, pp. 567 – 592, http://scholarship.kentlaw.iit.edu./cklawreview/vol88/iss2/15 (consultée le 15 janvier 2016). ↑
16 Voir Peter NG’ETICH / Walter MENYA Allafrica (9/4/2013), Kenya will not arrest Bashir, says Kariuki, op. cit. (note n° 6). Lire aussi Ursula SOARES, RFI (29/11/2011), Mandat d’arrêt kényan contre le président el-Béchir, http://www.rfi.fr/afrique/20112911-mandat-d-arret-kenyan-contre-el-bechir (consultée le 27 juin 2012). Lire aussi Hirondelle News Agency (29/11/2011), Kenya / Soudan – Khartoum donne 72 heures à l’ambassadeur du Kenya pour quitter le pays, http://www.hirondellenews.com/fr/cpi/coopération-avec-les-etats/17003-291111-kenyasoudan-khartoum- donne-72-heures-a-l-ambassadeur-du-kenya-pour-quitter-le-pays.html (consultée le 23 janvier 2012). ↑
17 Voir Télesphore ONDO, « Réflexions sur la responsabilité pénale internationale du Chef de l’Etat africain », op. cit. (note n° 15). ↑
18 Ibid., pp. 183ss ; voir CIJ, Affaire du mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), op. cit. (note n° 17); voir aussi Salvatore ZAPALA, « Do Heads of State in office enjoy immunity from jurisdiction for international crimes ? The Ghaddafi case before the French Cour de cassation », EJIL, vol. 12, n° 3, 2001, pp. 595-612 (spec. pp. 600ss.). ↑
19 Voir Alain Guy TACHOU SIPOWO, « Chef d’Etat à Khartoum et criminel de guerre au Darfour. La responsabilité pénale du fait d’un intermédiaire en droit pénal international. Le cas Hassan Omar Al Bashir devant la Cour pénale internationale », op. cit. (note n° 120), pp. 183-216. ↑
20 Voir Alain Guy TACHOU SIPOWO, « L’immunité de l’acte de fonction et la responsabilité pénale pour crimes internationaux des gouvernants en exercice », McGill Law Journal, vol. 56, n° 3, 2011, pp. 629 – 672. ↑
21 Voir James MOUANGUE KOBILA, « L’Afrique et les juridictions internationales pénales », op. cit. (note n° 67). ↑
22 Voir Barah MIKAIL, « Omar Béchir, symbole des rêves impossibles de la Cour pénale internationale », op. cit. (note n° 120), pp. 4 – 5. ↑
23 Voir Isabelle SOUMY, L’accès des organisations non gouvernementales aux juridictions internationales, Thèse de doctorat en droit, Université de Limoges, 2005, 628 pp. ↑
24 Voir Pacifique MANIKARIZA, « L’Afrique et le système de justice pénale internationale », op. cit. (note n° 109), pp. 31 – 37. ↑
25 Voir Télesphore ONDO, « Réflexions sur la responsabilité pénale internationale du Chef de l’Etat africain », op. cit. (note n° 15). ↑