Les acteurs secondaires de la loi de finances jouent un rôle crucial dans l’élaboration des budgets sectoriels au Sénégal. Cet article analyse leur contribution et l’impact des réformes récentes sur la transparence et l’efficacité des finances publiques.
Section 2 : Les acteurs secondaires
Ils ne sont pas aussi importants que les acteurs primaires mais ne sont pas non moins utiles dans la procédure. Ils sont qualifiés d’acteurs secondaires du fait que leurs fonctions dans ce processus ne sont pas générales mais sectorielles. Ils n’interviennent que dans le cadre de l’élaboration des budgets de leurs propres secteurs ministériels ou institutionnels. Il s’agit des ministères et instituions constitutionnelles (Paragraphe 1) qui se chargent, avec leurs services financières et budgétaires, de la définition de leurs budgets sectoriels et des autorités parlementaires (Paragraphe 2) qui évaluent le projet de loi de finances avant sa mise en forme définitive.
Paragraphe 1 : Les ministres et présidents d’institution constitutionnelle
En leur qualité de chefs de leurs départements ministériels, les ministres dépensiers participent, « en tant que demandeurs de crédits budgétaires »1, à la formation du projet de loi de finances. Par le biais de ses services financiers, chaque ministre réalise ses prévisions budgétaires pour le prochain exercice. Regroupées dans un document prévisionnel, celles-ci seront transmises à la direction générale du budget, avec laquelle ils seront en négociations durant plusieurs mois.
A l’entame de leur session budgétaire les ministres, en collaboration avec les services compétents de la direction générale du budget, dressent un bilan de l’exercice N-1 et font une revue de la performance. Les supports utilisés sont le Rapport annuel de performance (RAP) et le Système d’information et de gestion des Finances publiques (SIGFIP).
Les opérations conduites tournent autour de la collecte des données, leur analyse durant les conférences de performance, la vérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations et les perspectives.
Dès la fin de la gestion budgétaire, le ministère sectoriel diffuse un canevas de collecte de données aux différents services du ministère (dont la Direction en charge de l’administration générale et de l’équipement et les Responsables de programme). Ces derniers centralisent les données, en vérifient la cohérence, effectuent le travail d’analyse nécessaire à travers les conférences de performance. Lesdites conférences regroupent le ministère concerné, la cellule de contrôle interne et les services de la DGB chargés de la programmation et du contrôle budgétaires.
Les ministres désignent des responsables pour chaque programme qui, au cours de ces séances, effectuent les mêmes opérations concernant les Rapports annuels de performance (RAP), à savoir la vérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations. Enfin, à l’issue de ce processus, les projections et objectifs fixés pour les années à venir sont déterminés et les conclusions sont transmises au Ministère des Finances et du Budget.
Ces responsables de programme2 se voient attribuer toutes les prérogatives qui leur permettront de piloter sans difficultés le programme. Il convient de préciser que le budget de programme introduit une approche horizontale de gestion qui appelle à une concertation entre les acteurs. Cette nouvelle approche ne coïncide pas toujours avec l’organisation administrative et territoriale de l’Etat, même s’il est souhaitable de rapprocher les deux chaînes (managériale et administrative).
En attendant ce « probable » rapprochement, il est nécessaire que le responsable de programme dispose « d’une autorité hiérarchique sur l’ensemble des services qui contribuent au programme ».
Les responsables de programme sont nommés par ou sur proposition du ministre sectoriel dont ils relèvent. Tous les programmes ont à leur tête un responsable clairement identifié. La réforme de la gestion des finances publiques repose sur une approche budgétaire managériale reposant sur le responsable de programme. Dans la préparation de la loi de finances, le responsable de programme a la mission d’élaborer la stratégie et le budget du programme. De ce fait, il élabore la stratégie de son programme, fixe, en accord avec son ministre de tutelle, les objectifs et les résultats « cibles » et procède à la répartition des crédits et des emplois et prépare le projet annuel de performance (PAP) du programme.3
Des questions se posent concernant le programme d’administration générale et de pilotage qui regroupe le cabinet du ministre et les services qui sont rattachés directement à ce dernier d’une part, et le secrétariat général du ministère et ses services rattachés d’autre part. Il revient au ministre de choisir lequel entre ces deux hauts fonctionnaires (Secrétaire Général et le Directeur de Cabinet) est le responsable de programme. Il peut choisir un autre agent à qui il attribue une autorité suffisante pour piloter ce programme. Cependant, dans la plupart des cas, c’est le Secrétaire Général qui est le responsable de programme. Ce choix n’ôte en rien le pouvoir du directeur de cabinet dont la mission vis-à-vis de l’administration ministérielle ne doit souffrir d’aucune ambiguïté. Peut-être ce choix est guidé par une volonté de « dépolitiser » la fonction budgétaire. Le responsable de programme reste la personne clé dans la mise en œuvre du programme. C’est lui qui prépare le budget de son programme avec les relais opérationnels.
Il est également le principal responsable de sa mise en œuvre opérationnelle. Les fonctions de supports (direction des affaires administratives et financières, direction des ressources humaines, direction des études et de la programmation, unité de gestion des marchés publics) doivent « évoluer vers un rôle d’expertise, d’évaluation et de conseil » pour appuyer les responsables de programme de leur ministère dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes.
Ces fonctions coordonneront les demandes des responsables des programmes et les ajusteront si nécessaire pour assurer une cohérence avec l’enveloppe sectorielle et les priorités arrêtées par le ministre.
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1 François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23ème édition, 2020, P.63. ↑
2 Acteurs de la chaine managériale désignés par les ministres. Ils sont responsables de l’élaboration et la mise en œuvre des programmes budgétaires. ↑
3 LuxDev – Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l’Ouest, P 9. ↑