Le service rendu aux contribuables et l’administration fiscale
Section 2
Le service rendu aux contribuables
« Dans les administrations fiscales traditionnelles, il existe une contradiction apparente entre une démarche de service au contribuable et l’obligation fiscale. Cette contradiction est renforcée par la culture traditionnellement répressive des administrations fiscales.
Toutefois les administrations fiscales, dans le cadre de leur modernisation, résolvent cette contradiction en faisant un lien direct entre le service aux contribuables ( customer service) et la voluntary compliance.
La fonction « service au contribuable » constitue une dimension globale de l’action des administrations fiscales :la dimension de « facilitation » du respect des obligations fiscales »52.
Le tableau ci-dessous reprend les principales composantes de la fonction identifiées auprès des organisations les plus performantes53.
| Processus de l’administration fiscale | Type de service |
| « Compliance » Objectif stratégique de l’administration fiscale Améliore le respect des obligations fiscales | Pédagogie et prévention Communication externe globale (médias, internet…) Pédagogie de l’impôt (école) Visites de terrain (particuliers, entreprises) |
| Définition des procédures fiscales | Simplification Consultation des contribuables sur les procédures Simplification des formulaires |
| Traitement des déclarations et des paiements | Information des contribuables Information générale sur les obligations fiscales (par le plus grand nombre de vecteurs possibles : brochures, spots télévision, numéros gratuits à serveurs vocaux, contact avec un agent spécialisé, Internet….) |
| Information personnalisée du contribuable sur sa situation consultation « on line » du compte du contribuable -soit directement (Internet, serveur vocal ou borne interactive) -soit par l’intermédiaire d’un agent du fisc(en général par téléphone) | |
| Assistance aux contribuables Aide au renseignement des déclarations Service de proximité ou téléphonique Assistance aux contribuables en difficulté (délai de règlement…) | |
| Moyens modernes de déclarations et de paiement Téléchargement des formulaires Création des services de télédéclaration et télépaiement Publicité sur ces services | |
| Règlement des différends | Suivi des plaintes et réclamations des contribuables Résolution rapide des problèmes Exploitation des plaintes pour mettre en évidence la défauts de qualité |
| Management et pilotage | Mesure de la performance et réclamation des contribuables Mesure de la satisfaction des clients(sondages) Mesure de la qualité du service rendu(indicateurs, mesure indépendante de l’exactitude des informations fournies aux contribuables Retour d’information :proposition de simplification de la législation fiscale |
Sous-section 1 : Le service aux contribuables intègre une démarche pédagogique et préventive 54
« Il existe dans plusieurs pays(Etats-Unis et Canada, notamment), des actions de pédagogie de l’impôt, menées aussi bien à l’école( directement, ou par le relais des professeurs, pour lesquels l’administration fiscale prépare des « kits » pédagogiques), qu’auprès des entreprises et des particuliers (programmes de « visites communautaires », menées par des agents du fisc ou par des volontaires), et enfin en direction de la société dans son ensemble (compagnes de communication).
1. La pédagogie de l’impôt
C’est aux Etats-Unis que l’action pédagogique est la plus développée : elle se traduit par des conventions avec le système éducatif, et par une présence des représentants de la division « customer service » de l’IRS dans les salons et congrès de professeurs.
L’IRS prépare, et remet régulièrement à jour, un matériel pédagogique spécifique. La création d’un site Internet destiné aux enfants et aux adolescents (TAXI) s’intègre dans la même démarche : la pédagogie pratiquée a pour but à la fois de présenter de façon simple les obligations fiscales, et de renforcer la légitimité de l’impôt en montrant aux élèves le lien entre les prélèvements et le fonctionnement des services publics.
Ce type d’action, également pratiqué au Canada, existe aussi en Espagne, où l’agence fiscale a des accords avec l’Education nationale pour dispenser un enseignement comprenant une série de cours sur les bases du système fiscal aux élèves de 13/14 ans.
2. La prévention et l’assistance aux contribuables
« La pédagogie de l’impôt participe d’une action de long terme sur les normes culturelles qui régissent l’attitude de la société en général face des obligations fiscales. Elle peut être prolongée par des actions de prévention et d’assistance en direction des publics plus spécifiques.
Ces actions sont baptisées par l’IRS « éducation du contribuable ». Les Etats-Unis, le Canada, l’Espagne et l’administration fiscale néerlandaise ont des programmes personnalisés d’aide à la déclaration, dirigés notamment vers les populations les moins éduquées. Ces programmes font largement appel, notamment aux Etats-Unis, à des bénévoles, retraités de l’administration fiscale ou simples citoyens ; l’IRS assure également de véritables cours de fiscalité et de comptabilité au bénéfice, notamment, des créateurs d’entreprises nouvelles.
C’est peut être en Espagne que cette démarche est la plus significative, sous la forme du programme PADRE. Pour inciter les contribuables à accomplir volontairement leurs obligations fiscales, l’administration remplit la déclaration des contribuables qui le sollicitent, lesquels n’ont plus, sur rendez-vous, qu’à passer la signer.
Il leur permet aussi de compléter leurs déclarations de revenus sur une disquette pré formatée ou par téléphone, pour les contribuables, utilisant le modèle de la déclaration simplifié. Cinquante huit pour cent des déclarations d’impôt sur le revenu ont été souscrites sous cette forme en 1997, soit 7,1 millions de déclarations.
Ce service est rendu soit directement, soit par l’intermédiaire d’entités collaboratrices (assimilables aux centres d’assistance fiscale italiens et français), qui sont les établissements bancaires participant au recouvrement »55.
Les visites d’entreprises, notamment nouvelles, par des inspecteurs d’impôt sont particulièrement développées en Irlande (visite systématique lors de l’immatriculation d’une entreprise). Cette activité mêle une dimension au service rendu aux entreprises (informations générales sur les obligations fiscales, conseil pour le type de service le plus adapté).
Sous-section 2 : Les services aux contribuables s’appuient sur la connaissance de la clientèle et sur la communication :
1. Une connaissance affinée du contribuable
« La consultation des contribuables sur les procédures de l’administration est largement pratiquée. Ainsi, au Canada le revenu a des groupes de consultation de contribuables( notamment petites entreprises, handicapés et personnes du troisième âge).
Leur consultation a pour but de favoriser l’individualisation du service rendu. Un comité consultatif a été institué, qui associe représentants des associations professionnelles et de l’association des comptables, qui est géré par la direction générale des vérifications.
Un autre exemple est fourni par l’inspection générale des finances où l ‘administration fiscale néerlandaise possède :
30 bureaux des impôts pour les personnes physiques
11 bureaux des impôts pour les PME
9 bureaux des impôts pour les grandes entreprises
Ainsi, aux Pays-bas, les bureaux de la division « Grands groupes » sont organisés par secteur économique ce qui permet l’émergence de forte spécialisation. A l’intérieur des bureaux, les agents sont organisés par équipes pluridisciplinaires : certains agents jouent le rôle de « clients managers » (gestionnaire du compte client) »56.
En outre, la segmentation de la clientèle, ou encore la « customisation » du service offert, constitue un moyen pour l’administration fiscale de se rapprocher des besoins spécifiques de ses clients, et de devenir au-delà de la simple rhétorique, véritablement « orientée vers les clients ».
Dans leur qualité de service aux clients (contribuables), les administrations fiscales peuvent retenir le concept d’interlocuteur fiscal unique (guichet unique fiscal pour l’ensemble des problèmes fiscaux du contribuable assiette ou recouvrement) : ce contact clientèle constitue le point d’entrée unique du contribuable dans ses relations avec le fisc57.
Enfin, pour mener à bien cet objectif de connaissance affinée des contribuables, les administrations fiscales doivent exploiter des données issues à la fois de sources :
- Externes (sondages, enquêtes de satisfaction, études sectorielles…)
- Internes (exploitation des plaintes et réclamations, retour d’expérience sur les contacts téléphoniques avec les contribuables, volume du contentieux, statistiques détaillées…)
Ce tableau mesure l’évolution récente de la satisfaction des usagers néerlandais58.
| Indicateurs de satisfactions | Particuliers | Entreprises | ||
| 1994 | 1997 | 1994 | 1997 | |
| 1-accessibilité des services | 73% | 84% | 55% | 61% |
| 2-clarté des lettres et formulaires | 25% | 20% | 27% | 29% |
| 3-rapidité des procédures | 35% | 74% | 41% | 58% |
| 4-avez-vous eu à vous plaindre | 5% | 5% | 7% | 7% |
« Le Revenue britannique a effectué en 1996 pour la première fois un sondage national et considère que ce sondage a joué un rôle important dans la formulation de ses objectifs en matière de qualité de service. Le Revenue indique par exemple désormais vouloir améliorer l’ergonomie et la lisibilité des courriers de ses formulaires et de ses imprimés informatiques »59.
2. La stratégie de communication en direction des contribuables 60
« Toutes les administrations fiscales pratiquent, à des degrés divers, une forme de communication institutionnelle en direction des contribuables. L’exemple néerlandais est particulièrement significatif. En effet, la communication de Belastingdienst se caractérise particulièrement par :
- L’utilisation d’un slogan axé sur la valeur du service au client de l’administration fiscale « we cannot make it more pleasant but we can make it easier » qui se trouve sur l’ensemble des supports de communication de l’organisme.
- Une vraie stratégie de communication grand public par le biais de spots télévisés : ces publicités sont bien conçues, dans un registre humoristique, et aisément identifiables.
On peut distinguer trois types de contenu dans cette stratégie de communication. En premier lieu, certains publicités ont pour but de construire et d’entretenir l’image (corporate identity) de l‘administration fiscale, comme organisation moderne de customer friendly ; ainsi, un spot télévisé met en scène l’administration fiscale de l’avenir, qui reposera sur la communication entre le contribuable (son domicile) et le contact clientèle (au centre des impôts) qui s’échangent des informations par vidéo-conférence.
Un deuxième type de publicité vise à communiquer sur un contenu concret ; ainsi, l’administration fiscale a pris le parti de communiquer sur les « événements fiscalement importants » pour les particuliers : le mariage, l’achat d’une voiture, la création d’une entreprise….Enfin, d’autres campagnes de publicité, plus ciblées, sont organisées à l’occasion de la saison déclarative. Elles se concluent par des numéros d’appel gratuits.
Enfin, la division «grands groupes » organise plusieurs rencontres chaque année avec les organisations professionnelles, syndicats, conseils fiscaux et autres groupes d’intérêt, afin de leur exposer les buts et les méthodes de travail, de discuter de la législation fiscale et de noter les critiques ».
Sous-section 3
La professionnalisation des relations avec les contribuables
Dans les administrations fiscales les plus avancées, la fonction service au contribuable, d’information et d’assistance est très prise au sérieux. Cela implique une professionnalisation de l’accueil du contribuable61.
En effet l’administration s’est assignée à elle-même l’objectif de mieux satisfaire les exigences des administrés et de mieux accueillir les usagers en « respectant les 5 standards de qualité : réception sur rendez-vous, pas d’appel téléphonique sans suite, envoi des formulaires à domicile, systématisation des réponses d’attentes quant une expertise est nécessaire et levée de l’anonymat »62.
« Au Royaume-Uni, le Revenue organise des formations spécifiques à l’accueil du public, direct ou téléphonique, ainsi que des concours internes en matière de qualité de service. Cette professionnalisation va de pair avec une démarche de certification ISO de leur qualité de service et par la diffusion de guides, de codes de pratiques, organisation de séminaires visant à diffuser à l’intérieur les meilleures pratiques.
Cette démarche de professionnalisation comprend un préalable, et deux volets :
– en préalable, elle implique que le service au contribuable est une activité qui peut être mesurée et organisée, et qui doit donc sortir du stade artisanal : ainsi dans plusieurs pays, la durée des conversations des agents répondant au téléphone est mesurée, et reliée au type de problème dont ils ont eu à s’occuper ; aux Etats-Unis, des gestionnaires de files d’attentes au guichet permettant de mesurer le temps d’attente effectif des contribuables :
Indicateurs de gestion 1998/1999 en matière de qualité de service (au Royaume- Uni )
| Objectifs de gestion | Objectif 97/98 | Résultat 97/98 | Objectif 98/99 |
| Exactitude dans la détermination de la dette fiscale | 93% | 95% | 95% |
| Envoi d’une réponse à l’ensemble des demandes écrites des contribuables dans un délai maximum de 28 jours | 75% | 74% | 75% |
| Réception des visiteurs dans les « tax inquiry centers » dans les 15 mn de leur arrivée | 94% | 97% | 94% |
| Réponses aux appels téléphoniques des contribuables dans un délai maximal de 30 secondes | 90% | 89% | 90% |
- ce premier volet de cette démarche de professionnalisation concerne la formation et la requalification des agents directement en contact avec le public afin de les mettre à même de répondre directement et à la plupart des demandes d’informations et d’assistance formulées par les contribuables (pour répondre à cette exigence, l’administration fiscale élabore des fichiers de réponses types à des questions fiscales concrètes).
- Ce premier volet est souvent complété par l’orientation rapide des demandes les plus complexes vers des services spécialisés, qui seront à même d’y répondre dans les meilleures conditions de délai et d’exactitude).
Le programme espagnol INFORMA a institué une procédure de centralisation des questions complexes dans une unité composée de 15 à 20 agents hautement qualifiés. Le système américain des centres d’appel permet, quant à lui, l’orientation d’appels relatifs à des questions techniques vers des centres de réponse spécialisés par thèmes ».
