LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCES AU SENEGAL
Ce mémoire examine la préparation de la loi de finances au Sénégal, en analysant les acteurs et les procédures impliqués dans son élaboration et son adoption. Il met en lumière les réformes récentes visant à améliorer la transparence et l’efficacité des finances publiques.
Université Gaston Berger de Sains-Louis
Unité de formation et de recherche de sciences juridiques et politiques
Master II parcours droit public général
Mémoire de fin d’études
La préparation de la loi de finances au Sénégal
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Babacar Ciss
Dirigé par: Pr. Moussa Zaki
Professeur assimilé en droit, Agrégé des facultés de droit, UFR SJP/UGB
Année académique 2020
INTRODUCTION… 5
SOMMAIRE
PREMIERE PARTIE : ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES 13
Chapitre I : Les Auteurs du projet de loi de finances 14
Section 1 : Les Acteurs primaires 14
Section 2 : Les Acteurs secondaires 20
Chapitre II : La Procédure d’Elaboration du Projet de Loi de Finances 26
Section 1 : Le Cadrage Budgétaire et Macroéconomique 26
Section 2 : La Programmation Budgétaire pluriannuelle 32
DEUXIEME PARTIE : ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES 41
Chapitre I : La Présentation du Projet de loi de finances 43
Section 1 : La Forme du projet de loi de finances 43
Section 2 : L’Examen du projet de loi de finances 49
Chapitre II : L’Approbation du Projet de loi de finances 57
Section 1 : La Procédure Normale d’Approbation… 57
Section 2 : Les Procédures d’urgence ou dérogatoires 64
CONCLUSION GENERALE 69
Aux feux mes Parents ; A mes aimables sœurs et à mon frère.
Mes sincères remerciements à Moussa ZAKI, pour la volonté manifestée d’encadrer ce travail et pour la disponibilité montrée tout au long de son élaboration ainsi que pour tous les efforts d’orientation consentis pour la réussite de ce mémoire.
ABREVIATIONS
CDSMT : Cadre de dépense sectorielle à moyen terme CHGFP : Cadre harmonisé de gestion des finances publiques CST : Comptes Spéciaux du Trésor
DAGE : Direction en charge de l’administration générale et de l’équipement
DBI : Demandes Budgétaires Initiales
DGB : Direction Générale du Budget
DGCPT : Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor
DGID : Direction générale des Impôts et des Domaines DOFP : Débat d’orientation des Finances publiques DOB : Débat d’Orientation budgétaire
DPBEP : Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle
DPPD : Document de Programmation pluriannuelle des Dépenses
DSCE : Document de stratégie pour la croissance et l’emploi
FMI : Fond Monétaire International GAR : Gestion Axée sur les Résultats LF : Loi de Finances
LOLF : Loi organique relative aux lois de finances
MFB : Ministre des Finances et du Budget
PAP : Projet Annuel de Performance
PLF : Projet de Loi de Finances
RAP : Rapport Annuel de Performance
RFFP : Revue Française de Finances Publiques
RPROG : Responsable de Programme
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest-africaine
ANNEXES
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Calendrier annuel de préparation de la Loi de Finances152
Echéance ou date butoirIntitulé de chaque étapeAutorités/Structures responsables15février-15marsConférences de performance entre le ministère chargé des finances et lesministères sectoriels et institutionsMFB, Ministères sectoriels et Institutions25marsTransmission des résultats du cadragebudgétaire au service chargé des prévisions économiquesMFB15 avrilElaboration de la première version ducadrage macroéconomiqueMFB20 avril-15 MaiElaboration du DPBEP et sa transmission à la PrimatureMFB, Certains ministèressectoriels et Organismes de sécurité sociale30avrilTransmission du projet de lettre de cadrage au Premier Ministre pour signature etnotification aux institutions et ministèresMFB, Primature31 MaiNotification de la lettre de cadrage auxinstitutions et ministèresPrimature15 JuinAdoption du DPBEP en Conseil desministresPrimature, MFB30 JuinDébat d’orientation budgétaireMFB, Assemblée Nationale05 JuilletEnvoi des lettres de notification des enveloppes triennales et de la circulairebudgétaireMFB02 AoûtTransmission au MEFP des projets debudgets, accompagnés des DPPD et des PAP mis à jourMinistères sectoriels etInstitutions04 AoûtDémarrage des conférences budgétairesMFB, Ministères sectoriels etinstitutions05 SeptembreSynthèse des propositions et pré-arbitragedu Ministre chargé des FinancesMFB10 SeptembreRévision du cadrage macro-économiqueMFB20 SeptembreAdoption du PLF en Conseil des MinistresGouvernement30 SeptembreActualisation du DPBEP et des autres documents budgétaires (DPPD, PAP) àtransmettre au MFBMinistères sectoriels et MFB15 OctobreDépôt, à l’Assemblée nationale, du projetde loi de finances avec ses annexesMFB
152 Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.
Organigramme du Ministère des finances et du Budget
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72
ELEMENTS DE DEFINITION
: limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au
Autorisations d’engagement (AE)
cours d’un exercice budgétaire.
: Arbitrage sur le montant des crédits qui sera attribué à une administration lors de la préparation du projet de loi de finances. Il est généralement opéré par le Premier Ministre à partir des propositions respectives du Ministre des Finances et du Ministère dépensier.
Arbitrage budgétaire
Budget général : Partie la plus importante des dépenses et recettes retracées par la loi de finances. Elle correspond aux dépenses définitives des services ordinaires des ministères, par opposition aux opérations retracées dans les comptes spéciaux du Trésor et les
Budgets annexes : Documents retraçant à part les dépenses et recettes de certains services de l’Etat, bénéficiant d’une certaine personnalité financière et administrative sans avoir une autonomie juridique. Selon l’article 2 de la directive n° 5/97/CM/UEMOA du 10 décembre 1977 relative aux lois de finances, il devrait s’agir de services dont « l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix… ». Mais ce n’est pas toujours le cas. Ces budgets annexes figurent dans la loi de finances et sont donc autorisés par le Parlement.
: Nomenclature de présentation du budget de l’Etat qui permet de mettre en relation l’utilisation de crédits budgétaires et les politiques publiques mises en œuvre. Les crédits sont regroupés et présentés au sein de programme. Le BP intègre les notions d’efficience et d’efficacité à travers l’évaluation permanente des politiques publiques mises en œuvre : les activités et les coûts du programme sont associés à des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les résultats. Par sa présentation pluriannuelle, le BP permet, également, d’évaluer l’évolution à moyen terme des politiques publiques.
Budget programme (BP)
: Processus de planification et de programmation budgétaires pluriannuelle (3 à 5), basé sur des résultats. C’est un instrument de programmation pluriannuel glissant dont l’objectif est d’assurer la traduction budgétaire annuelle d’une stratégie pluriannuelle tout en respectant un cadre financier contraint. Il procède à l’allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités de la stratégie retenue et des perspectives de ressources. Il est un outil d’aide à la définition de l’équilibre des finances publiques sur le moyen terme.
Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT)
: Disposition à caractère non financier contenue dans une loi de finances.
Cavalier budgétaire
: Comptes recensant les opérations financières distinctes de celles du budget général de l’Etat, en raison soit des conditions particulières de leur financement, soit de
Comptes spéciaux du Trésor
leur caractère temporaire. Ces opérations échappent, dans une large mesure, aux grands principes du droit budgétaire : universalité, annualité. Le contrôle du Parlement s’exerce plus difficilement.
Crédits budgétaires : L’autorité que l’assemblée législative accorde, en vertu d’une loi, au pouvoir exécutif pour l’utilisation de fonds publics jusqu’à concurrence d’un certain montant et à des fins précisées. En d’autres termes, ce sont des prévisions de dépenses budgétaires accordées aux administrations publiques et approuvées par le Parlement.
: Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement (AE).
Crédits de paiement (CP)
: Dépenses effectuées par les services de l’Etat dans l’exécution de leurs missions de service public.
Dépenses publiques
: Crédits alloués aux Administrations dans le budget de l’Etat.
Dotation budgétaire
: Outil d’évaluation permettant de vérifier les changements intervenus en cours d’action ou les résultats obtenus par rapport à ce qui était planifié initialement.
Indicateurs
: représentation chiffrée qui mesure la réalisation d’un objectif et permet d’apprécier le plus objectivement et le plus fidèlement possible le niveau de performance d’une institution ou d’un service. Un bon indicateur doit être pertinent (c’est-à- dire spécifique et représentatif), pratique (c’est-à-dire simple, compréhensible, produit annuellement à un coût raisonnable), mesurable et fiable (bien défini en termes méthodologiques, précis, sensible à la réalité mesurée mais non manipulable, enfin, vérifiable).
Indicateur de performance
: Texte législatif qui prévoit et autorise la nature, le montant et l’application des ressources et des charges de l’Etat en tenant compte de l’équilibre financier et des objectifs économiques et sociaux à atteindre dans le cadre de la politique générale définie par le Président de la République.
Loi de finances
• Loi de finances initiale : Loi autorisant l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat avant le début d’un exercice.
• Loi de finances rectificative : Loi modifiant en cours d’année les dispositions de la loi de finances initiale.
• Loi de règlement : Loi constatant les résultats financiers de chaque année budgétaire et approuvant les différences entre les résultats et prévisions de la loi de finances correspondante complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives.
: Traité établi entre les huit Etats membres de l’UEMOA afin « d’assurer une meilleure discipline budgétaire en appui à la politique monétaire commune, afin de créer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable » et établissant des critères encadrant les marges de manœuvres nationales en matière budgétaire et fiscale.
Ils se décomposent en quatre critères de premier rang (ratio du solde budgétaire de base supérieur ou égal à 0 %, taux d’inflation annuel moyen maintenu à 3 % au maximum par an, ratio de l’encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal inférieur à 70% en l’an 2002, non accumulation d’arriérés de paiement extérieurs et intérieurs sur la gestion de la période courante) et quatre critères de second rang (ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales inférieur à 35%,
ratio des investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales au moins égal à 20%, ratio du déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal inférieur à 5%, taux de pression fiscale au moins égal à 17 %).
Pacte de Convergence de l’UEMOA
: Ensemble de principes juridiques qui régissent les finances publiques. Il s’agit de six principes qui doivent être respectés par le gouvernement dans la présentation de la loi de finances : Annualité, Spécialité, Universalité, Equilibre, Unité et Sincérité budgétaire.
Principes budgétaires
: Regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d’un même ministère. Le programme est l’unité de présentation et de spécialisation des crédits.
Programme
: Ensemble des ressources financières de l’Etat destinées à couvrir ses charges.
Recettes publiques
: Document qui retrace sur plusieurs années, les recettes et dépenses des administrations publiques, détermine leurs soldes budgétaires, ainsi que la manière dont ces soldes ont été utilisés.
Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE)
: Service de l’Etat qui assure le maintien des grands équilibres monétaires et financiers, en effectuant des opérations de caisse, de banques et de comptabilité nécessaires à la gestion des finances publiques et en exerçant des actions de tutelle, de financement et d’impulsion en matière économique et financière.
Trésor public
Sources :
• Glossaire du Ministère des Finances : www.budget.gouv.sn
• Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques au sein de l’UEMOA.
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
LOIS ET REGLEMENTS
SENEGAL
• Constitution de la République du Sénégal de 2001
• Décret 2017-480 transformant la direction générale des finances.
• Décret n°93-730 du 7 Juin 1993 relatif aux attributions du MEFP, article premier.
• Décret 2019-120 du 16 janvier 2019 portant préparation de la loi de finances au Sénégal.
• Circulaire n°028/Ministre des finances et du Budget, prise le 03 juillet 2020.
• Loi constitutionnelle du 04 mai 2019, portant suppression du poste de premier ministre
• Loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances.
• Loi organique n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances.
• Loi organique n°2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des Comptes du Sénégal
• Loi organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances
FRANCE
• Constitution de la République Française de 1958
• Loi organique n°2001-692 du 1er Aout 2001 relative aux lois de finances
• Loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances.
DIRECTIVE DE L’UEMOA
• Directive n°05/1997/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant lois de finances ;
• Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques ;
• Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances ;
• Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique ;
• Directive n°08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l’Etat ;
• Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’Etat ;
• Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE).
OUVRAGES
• Abdourahmane DIOUKHANE, Les Finances Publiques dans l’UEMOA : Le Budget du Sénégal, Harmattan, 2015 ;
• Boubacar Demba BA, Finances Publiques et gestion par la Performance dans les Pays membres de l’UEMOA : Etude du cas du Sénégal, Harmattan, 2015 ;
• Damien CATTEAU, Droit Budgétaire et Comptabilité Publique, hachette, 3ème édition, 2016 ;
• Éric OLIVA, Finances Publiques, 2ème Edition, Dalloz, 2008 ;
• François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23ème éd, 2020 ;
• Frank WASERMAN, Les Finances Publiques, 9ème édition, La Documentation française, Avril 2018 ;
• Gilbert ORSIONI, Sciences et Législations financières, Paris, ECONOMICA, 2003.
• Matthieu HOUSER, Les finances Publiques aux concours, La Documentation française, édition 2016 ;
• Mor FALL et Ibrahima TOURE, Finances publiques : Approche théorique et pratique, Harmattan, 2018 ;
• Nicaise MEDE, La LOLF dans tous ses états, Acte de Colloque National, 2015 ;
• Stéphanie DAMAREY, L’essentiel des Finances publiques, Gualino, 8ème édition, 2020 ;
• Raymond MUZELLEC, Finances Publiques, 14ème édition, septembre 2006.
ARTICLES, REVUES, DOCUMENTS
• Fabienne BOCK, « Finances publiques en temps de guerre, 1914-1918 : Déstabilisation et recomposition des pouvoirs », 9 décembre 2016 ;
• Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques de l’UEMOA ;
• Hicham BOUCHARTAT, Cours de Finances Publiques, Faculté polydisciplinaire de Larache ;
• J. BLONDAL, « La réforme budgétaire dans les pays membres de l’OCDE : tendances communes » Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire. Vol. 2, No. 4. OCDE. 2003 ;
• OCDE « Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie
: Le Cadre De Dépenses à Moyen Terme » OCDE 2016 ;
• Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais » ;
• Michel BOUVIER : « Mutation des finances Publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002 ;
• Michel BOUVIER, « Réforme des finances Publiques : Réforme de l’Etat », RFFP, n°73, 2001 ;
• Moussa ZAKI, « La LOLF, instrument de la rénovation de la gouvernance de l’ETAT », in
La LOLF dans tous ses états, Actes de Colloque National des 13 et 14 février 2015
• Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle 2017-2019 ;
• Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) 2016-2018 ;
• Vocabulaire Juridique, éd. PUF, sous la direction de Gerard CORNU, 5ème édition 1996 ;
• Youssou DIOP, Module de Finances Publiques, Ecole Nationale D’administration, Cours Commun 2005.
SITES INTERNET CONSULTES
• www.assemblée-nationale.fr
• www.assemblée-nationale.sn
• www.budget.gouv.sn
• www.FallaitPasFaireDuDroit.fr
Dédicace 1
TABLE DES MATIERES
Remerciements 2
Abréviations 3
Sommaire 4
INTRODUCTION… 5
PREMIERE PARTIE : ELABORATION DU PROJET DE LOI DE INANCES 13
Chapitre I : Les Auteurs du projet de loi de finances 14
Section 1 : Les Acteurs primaires 14
Paragraphe 1 : Le chef de l’Etat et du Gouvernement 14
Paragraphe 2 : Le ministre des finances et du budget 17
Section 2 : Les Acteurs secondaires 20
Paragraphe 1 : Les ministres et Présidents d’institutions constitutionnelles 20
Paragraphe 2 : Les autorités Parlementaires 22
Chapitre II : La Procédure d’Elaboration du Projet de loi de finances 26
Section 1 : Le Cadrage Budgétaire et Macroéconomique 26
Paragraphe 1 : Les Réunions techniques et de performance 27
Paragraphe 2 : L’Etablissement du DPBEP 30
Section 2 : La Programmation Budgétaire pluriannuelle 32
Paragraphe 1 : La Conception des budgets sectoriels 33
Paragraphe 2 : La Finalisation du projet de loi de finances 37
DEUXIEME PARTIE : ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES 41
Chapitre I : La Présentation du Projet de loi de finances 43
Section 1 : La Forme du projet de loi de finances 43
Paragraphe 1 : La structure bipartite du projet de loi de finances 44
Paragraphe 2 : Les comptes du projet de la loi de finances 46
Section 2 : L’Examen du projet de loi de finances 48
Paragraphe 1 : La discussion du projet de loi de finances 50
Paragraphe 2 : Le pouvoir d’amendement parlementaire 53
Chapitre II : L’Approbation du Projet de loi de finances 57
Section 1 : La Procédure Normale d’Approbation 57
Paragraphe 1 : Le Vote du projet de loi de finances 58
Paragraphe 2 : Contrôle et Promulgation de la loi de finances 61
Section 2 : Les Procédures d’urgence ou dérogatoires 64
Paragraphe 1 : La Technique des douzièmes Provisoires 65
Paragraphe 2 : La Mise en vigueur de la loi par voie règlementaire 67
CONCLUSION GENERALE 69
Annexes 71
Références bibliographiques 76
Table des matières 79