Les implications politiques de l’AFD révèlent des motivations souvent méconnues derrière son rôle dans les relations franco-africaines. Cette étude met en lumière comment l’agence a façonné le développement économique et social des territoires francophones, transformant ainsi notre compréhension des dynamiques postcoloniales.
PREMIERE PARTIE : LE CONTEXTE HISTORIQUE ET LES MOTIVATIONS POLITIQUES DANS LA CREATION DE
L’AGENCE FRANCAISE DE DEVELOPPEMENT (A.F.D.)
CHAPITRE I : AUX ORIGINES DE L’AGENCE FRANCAISE DE DEVELOPPEMENT
Il faut remonter à l’année 1920 pour trouver un premier mécanisme relativement proche d’une aide au développement : la « mise en valeur des Colonies », défendue par le ministre des Colonies d’alors, Albert Sarraut. En effet, après la démonstration qui avait été faite de l’utilité tout à la fois économique, militaire et politique de l’empire, il s’était résolu à prendre sérieusement ses colonies en « critiquant ses propres atermoiements et ses propres désintérêts qu’il n’avait cessé de manifester depuis la conquête »89.
Ce fut le projet de Sarraut qui, en faisant de l’Etat français le principal opérateur de la mise en valeur coloniale recommandait la réalisation de grands travaux d’infrastructure, un vaste programme sanitaire et des projets d’éducation à l’adresse des populations indigènes.
Faute de crédits, ce projet fut abandonné, mais devait mettre fin au « pacte colonial ». Cependant, parallèlement à l’épopée victorieuse de la France libre en Afrique qui s’achèvera par la conférence de Brazzaville en janvier 1944, le général de Gaulle en saluant le rôle libérateur des colonies africaines contre l’oppression nazie, lança un nouveau départ des relations de la France avec son empire. D’où l’adoption et la mise en œuvre des politiques de développement destinées aux colonies d’Afrique noire et la reconstitution de la France libre.
La mise en valeur coloniale et la modernisation de l’empire
D’emblée, une véritable politique impériale, c’est-à-dire une conception d’ensemble de la mise en exploitation rentable des territoires dominés qui commence dès la première moitié de conquête et d’installation coloniale prend forme au tournant de la première guerre mondiale.
Catherine COQUERY-VIDRVITCH, dans « Colonisation ou impérialisme : la politique africaine de la France entre les deux guerres » distingue ainsi deux tendances radicalement différentes à savoir : celle des milieux d’affaires de type capitalistique et celle de la politique sociale qui s’exprimera à l’époque du Front populaire90. Chacune des deux courants présente des traits à la fois d’archaïsme et de modernisme complémentaires et aboutit à des prises de position analogues où la préfiguration des nécessités économiques à venir se heurté aux limites immédiates de la colonisation politique. Cette politique trouve ainsi sa
89 DOZON Jean Pierre, Frères et sujets : l’Afrique et la France en perspective, Paris, Flammarion, 2003, p.166.
90 VIDROVITCH-VIDROVITCH Catherine, op.cit. p.51.
genèse dans les années 1920, avec notamment l’élaboration, par le ministre des colonies d’alors Albert Sarraut de la « mise en valeur des colonies françaises ».
D’abord l’idéologie de la mise en valeur coloniale découle de la forte contribution des colonies lors de la première guerre mondiale91. Cette contribution multiforme et mondiale s’était manifesté par l’élargissement, à l’échelle de la guerre du recrutement d’hommes et de produits stratégiques importés en Europe, le tout issu d’un programme d’intensification de la production lancé dès 1915 et culminant en 1916-1917.
A cet effet, l’affaiblissement des populations, révélée au lendemain de la guerre par des épidémies meurtrières et des famines violentes et prolongées fut prendre conscience, en même temps des potentialités de territoires restés en semi-friche et des risques d’effondrement définitif provoqué par une récession démographique qui atteignait la cote d’alerte, dès lors que les entreprises, en nombre croissant, ne trouvaient plus la force de travail nécessaire à l’extension de leurs produits.
Le plan de Sarraut fut l’expression de cette conscience. La politique indigène est en effet selon lui, la « conservation de la race ». D’où la nécessité d’« organiser et de poursuivre méthodiquement la lutte contre les maladies, les épidémies qui déciment terriblement les populations autochtones ».
La promotion de l’enseignement procédait du même esprit. Ainsi dans ses propos, instruire les indigènes c’est assurer notre devoir. Mais ce devoir fondamental s’inscrit, de surcroit, avec nos intérêts économiques, administratifs, militaires et politiques les plus évidents. Il importe d’envisager, de prime abord l’utilité économique de l’instruction et de masse92. L’instruction a en effet pour but :
- d’améliorer la qualification indigène, donc la productivité indigène ;
- de développer une élite d’agents technique nécessaire par la demande croissante des entreprises, et de petits fonctionnaires indigènes moins couteux, pour les budgets coloniaux, que leurs homologues européens.
L’action de Sarraut se manifeste par un plan de longue durée, et significatif que ce plan soit conçu comme un programme globale, et pas seulement comme un catalogues de travaux d’outillages : il s’agit en effet d’une vision de l’économie impériale, incluant de ce
91 Participation massives des africains à la victoire française de 1918 et à la libération de cette même France sous l’occupation Nazi durant la deuxième guerre mondiale de 1939-1945.
92 SARRAUT Albert, La mise en valeur des colonies françaises, Paris, Payot et Cie, 1921, p.96.
fait des propositions sociales et des choix financières93. Le plan est toutefois limité à des projets d’infrastructures concernant : les ports, les voies ferrées, les routes et quelques travaux d’irrigation parmi lesquels il faut signaler celui de l’aménagement de la vallée du fleuve Niger créée en 1932 et amplifiée après la guerre par le F.I.D.E.S94.
Cependant, avec l’abandon de l’autonomie financière des colonies, intangible depuis 190095, on note dès lors un revirement de la politique financière des colonies. Ce principe stipulait que la raison d’être des colonies étant de rapporter à la métropole, il était exclu de dépenser un sou pour elle, les rentrées budgétaires étaient donc limitées à l’impôt et aux revenues douanières, à l’exclusion des subventions métropolitaines, qui devint effectivement rares et toujours considérées comme exceptionnelle et transitoires96.
A l’opposé, Sarraut lenca véritablement, avant sa lettre, les fondements d’une politique d’« aide ». Il avait conçu un programme financier métropolitain spécifique, le « crédit national », qui devait faire appel à l’épargne publique sous la garantie de l’Etat français. Ainsi selon lui, dans l’expansion coloniale ainsi comprise, il n’y a plus, comme à l’origine, le « droit du plus fort », mais bien
« droit du plus fort à aider le plus faible »97
Toutefois, force est de constater que cette politique de mise en valeur des colonies s’était soldée par un échec considérable du fait de l’absence de crédit nécessaire pour sa réalisation. Cette idéologie sera en effet réalisée que dix voire quinze ans plus tard, au sortir de la seconde guerre mondiale. Cette période marque un tournant décisif dans les relations économiques et financières entre la France et ses colonies. Désormais, on parle plus de mise en valeur, mais l’aide au développement, qui doit faire sa place dans la politique de la France coloniale comme auprès des colonies.
93 ANS, 17G-364 versement 126, relative au programme de mise en valeur de l’A.O.F., dressé à la demande d’Albert Sarraut, ministre des colonies pour éclairer le parlement sur le but de l’emprunt de l’A.O.F. Lettre N°437 du 22 avril 1932 du ministre des colonies (Albert Sarraut) au gouverneur général de l’A.O.F. objet : un projet de rajustement de l’Afrique Occidentale Française à la lumière des techniques de transport et des enseignements.
94 A.N.S., 1Q-162 versement 74 relative au plan d’équipement décennal des territoires d’Outre-mer Ŕ A.O.F., Section 4, Moyens de transport et de communication.
95 La loi de finances du 13 avril 1900 portant modification du régime financier des colonies, par son article 33, donnait à l’AOF, à l’instar des autres colonies françaises, une autonomie sur le plan financier. Mais ce régime d’autonomie était assorti d’une disposition soumettant les budgets de certaines colonies comme l’AOF à l’approbation par décret.
Cette disposition sera reprise et généralisée par l’article 69 du décret du 30 décembre 1912 sur le régime financier des colonies. Voir FALL Mamadou, « L’A.O.F. : Jacobinisme fiscalité et administration des affaires 1900-1945 », Dans A.O.F. : réalités et héritages. Sociétés ouest-africaines et ordre coloniale, 1895-1960, Tome1, sous la direction de Charles BECHZER Saliou MBAYE Ibrahima THIOUB, Dakar, Direction des Archives du Sénégal, 1997, p.523.
96 SARRAUT Albert, op.cit., p.84.
97 Idem, p.88.
A son arrivée au pouvoir, le général Carles de Gaulle ainsi que ses proches issus de la Résistance mettent en œuvre de nouvelles intentions allant au sens de la reconstruction et de la modernisation. Ce changement cognitif se révèle pleinement dans les colonies, notamment africaines. Le premier changement notable est la possibilité pour la France, ou plutôt sa volonté d’investir dans la vie économique de la France, et plus largement de l’Empire. En effet, ce n’est qu’au sortir de la seconde guerre mondiale que les colonies sont véritablement intégrées à l’économie nationale française.
Cette politique de modernisation des colonies africaines, engagées à la suite de la seconde guerre mondiale témoignent de la genèse de plusieurs processus à savoir d’une part, l’intégration des colonies africaines dans la stratégie politique et économique de reconstruction de la France, car les colonies deviennent à partir du milieu des années 1940 un nouvel enjeu de souveraineté et de domination, d’autre part, la pensée impériale des élites françaises qui fond du rétablissement de la « grandeur française » une priorité de la politique étrangère
de la France. Ce cheminement nouveau s’est traduit sur le plan politique par une assimilation progressive des élites africaines à l’appareil d’Etat français et par un investissement de la France dans le contrôle des ressources économiques au travers des plans de développement98 et de grands projets tournés vers l’exportation. En effet, dans un mémorandum adressé au général de Gaulle le 13 septembre 1945, Jean Monnet proposait l’élaboration d’un plan national99.
Ainsi ce plan, selon Marie-Laure DJELIC permettait d’accélérer la construction de l’économie française en plus de créer les conditions de sa modernisation100. C’est dans cette perspective que le général de Gaulle acceptait le 3 janvier 1946 la proposition de Monnet et créait par décret un « Commissariat Général du Plan ».
Ce Commissariat du Plan apparait, pour DJELIC M.L comme une première institution Keynésienne en France. En terme plus claire, sa création représentait une tentative française de traduire en institution une interprétation américaine de la pensée keynésienne. Cette
98 FANGEAT André, Le deuxième plan de développement des économies d’Outre-mer, dans Revue d’économie politique, Vol. 64, N°2, L’économie de l’Union française d’Outre-mer (2è série), Editions Dalloz, 1954, pp.273- 274.
99 France, Ministère de la Coopération, Planification en Afrique : Tome 7, Expérience française, Paris, Centre de documentation, s.d, pp.4-6.
100 DJELIC Marie-Laure, Genèse et fondement du plan Monnet : l’inspiration américaine. In Revue Française d’Etudes Américaines, N°68, mars 1996. Sexualité et répression, p.77. Une analyse assez approfondie est faite sur les bases institutionnelles et idéologiques du plan français dans cet article par DJELIC M.L. Le plan Monnet ne s’inscrivait pas dans une tradition de planification à la française et DJELIC M.L.
reconnait ce plan était inspiré par un modèle institutionnel et une tradition idéologique. En effet, le Commissariat du plan français de 1956 ressemblait aux institutions américaines héritées du New Deal. Le Wear Production Board et le Combined Production and Resources Board, deux institutions où Jean Monnet joua un rôle clef de 1941 à 1943, avait en particulier servi de modèle pour le Commissariat.
nouvelle politique dirigiste trouve l’un de ses terrains les plus fertiles d’expérimentation dans les colonies, au lendemain de la libération.
Les décisions de Monnet de mettre en œuvre des plans répondaient à une double constations : d’une part, l’extrême pauvreté dans lequel se trouvaient les territoires au lendemain des hostilités, au cours desquelles leurs équipements avaient été soumis à une intensive, sans possibilité de renouvellement ni d’entretien ; d’autre part, l’impossibilité de recourir au mécanisme classique de financement101 des investissements « coloniaux » par voix d’appel aux ressources de marché financier de la métropole.
Cependant les exigences de l’Outre-Mer, dans une ambiance politique qui tranchait déjà fortement avec la quiétude de l’avant- guerre, ne s’avéraient pas moins impérieuses. Il fallait ainsi un effort doublement généralisé, à la fois dans son étendue géographique, en agissant simultanément dans tous les Territoires, et dans sa portée économique, de manière à ne laisser inexplorée aucune branche importante de l’activité, compte tenu, des possibilités de développement propres à chacun des pays en cause.
Telles sont les raisons pour lesquelles fut adopté le principe nouveau du recours à des plans, qualifiés de « Modernisation et d’équipement ». D’autre part, il s’agissait plus seulement de se procurer par l’emprunt des moyens financiers des programmes de travaux publics, exécutés sur budget, mais bien de montrer pour une période minima de dix ans, un système administratif et financier apte à mesurer sans charges démesurées pour les territoires un « équipement » progressif et une « modernisation » systématique de leurs économies.
Cependant la France Libre se dotait in ex nihilo d’une institution : l’Agence française de développement (A.F.D.) en tant que la Caisse centrale de la France Libre (C.C.F.L), pour le financement de ses activités sur divers territoires, principalement en Afrique. L’institution fut créée à Londres par Pierre Denis, l’un des premiers à rejoindre de Gaulle en 1940. La Caisse centrale avait été créée notamment pour émettre la monnaie dans les territoires ralliés à la France Libre. Elle transmit, par la suite, son privilège d’émission monétaire dans l’AEF et au Cameroun à un institut d’émission de l’A.E.F. et du Cameroun, dans les départements d’Outre-mer à l’Institut d’émission des départements d’Outre-mer (I.E.D.O.M.) et dans les
101 LEDUC Gaston, Réflexion sur les plans de développement des territoires d’Outre-mer, Revue Civilisation N°4, vol.6, pp.530-531.
territoires d’Outre-mer à l’Institut d’émission d’Outre-mer (I.E.O.M.)102. L’institution répondait ainsi à trois nécessités :
- Exécution de l’accord franco-britannique du 7 aout 1940, prévoyant l’octroi d’avance du gouvernement britannique pour faire face aux dépenses engagées pour la constitution et l’entretien des forces françaises libres ;
- Exécution de l’accord franco-britannique du 19 mars 1941 en vue de constituer un Office des changes dans les territoires ralliés au général de Gaulle ;
- Création d’un organisme de remplacement des organes directeurs de banques coloniales demeurés en France dans ces mêmes territoires103.
L’accord de la Trésorerie de mars 1941 stipulait que le gouvernement britannique ouvrait au général de Gaulle les crédits nécessaires à la couverture des dépenses militaires de la France Libre, et des dépenses administratives civiles de son organisation centrale104. Ces dépenses seraient réglées dans le cadre d’un budget établi par la France Libre et qui devaient être soumis à la Trésorerie britannique au début de chaque année.
Illustration 1 : en-tête du papier la lettre de la Caisse centrale de la France libre à Londres
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Source : Postel-Vinay André, La passion au développement, 32 ans de caisse centrale, les mémoires d’André Postel-Vinay, Agence française de développement, 2019, p.29.
De décembre 1941 à juin 1943, la C.C.F.L. joua le triple rôle qui lui était assigné :
102 BILLECART Yves-Roland, Une vie vouée au développement, Mémoires d’Yves Rolland BILLECART, 2013, Agence française de développement, p.58.
103 ANS, 3Q-261 versement 165, Rapport de M. Paul DEVIANT sur la Caisse centrale de la France d’Outre-mer, présenté à la Commission de Territoires d’Outre-mer, le 5 février 1947, p.3.
104 DENIS Pierre, Les finances de la France Libre (juin 1940-juin1943), Revu d’histoire de la deuxième guerre mondiale N°1, 1er année, Novembre 1950, p.22. Pierre Denis est né, le 12 juin 1883 à Grenoble et décède le 28 juillet 1951 et a été un géographe financier et dirigeant de la France libre.
Il collaborait à la préparation des accords économique franco-britanniques du 21 janvier 1941 et aux accords financiers et de trésorerie de mars suivant. Sur son initiative, la CCFL fut créée par l’ordonnance du 2 décembre 1941, afin de gérer les crédits accordés par le trésor britannique. Il assurait de juillet à septembre 1943 la fusion monétaire et financière des territoires de la France libre avec ceux de l’Afrique du nord et de l’AOF.
Puis il procède à l’installation de la Caisse centrale à Alger avant d’être nommé représentant financier du Comité français de Libération nationale (CFLN) auprès du gouvernement britannique.
- assurer la réception des avances en Livre de la Trésorerie britannique et le paiement en franc des dépenses du Comité national de libération de la France ;
- servir d’office central des changes pour tous les territoires contrôlés par le Comité national français ;
- assurer le remplacement des banques d’émission dans ces mêmes territoires105.
La C.C.F.L. exerçait le privilège d’émission dans plusieurs territoires. Cette fonction d’institut mon était reconnue par une ordonnance du 2 décembre 1941, qui disposait dans son article 2 : il est institué sous le nom de « Caisse centrale de la France libre » un établissement publique qui aura le seul droit d’émettre, de faire émettre ou de prendre en charge des billets au pourtour ayant cours légal et pouvoir libératoire illimité dans les territoires placés sous l’autorité ou le mandat de la France libre106.
En rapport avec cette dernière fonction, André POSTEL-VINAY rapporte dans ses mémoires que la tendance de l’entourage du général de Gaulle était de dire qu’il fallait que les banques coloniales perdent leur privilège d’émission107. Face à cette situation, les représentants de l’ancienne banque d’émission qui était la Banque de l’Afrique de l’Ouest (B.A.O.) faisaient de la résistance au général de Gaulle et ne voulaient exécuter les instructions de la France libre.
Ce système d’émission marchait ainsi en A.E.F. et au Cameroun et plus tard en A.O.F., ralliée à la France libre. A ses débuts, la C.C.F.L. rencontrait à des problèmes au niveau de l’émission et de contrôle des changes ainsi qu’un problème d’inflation car le taux décidé avec les anglais était plus élevé.
Ce taux était l’ancien valable pour la France métropolitaine, soit 176,625 franc pour 1 livre, tandis que ça devait être 200 franc pour 1 livre. En 1943, la Caisse centrale quitte Londres, à la suite d’un incendie du bâtiment qui l’abritait, pour s’installer à Alger.
105 A.N.S., 3Q-261 versement 165, ibidem.
106 La Caisse centrale, la Caisse centrale de la France d’Outre-mer, note et étude des documentaires de la C.C.F.O.M., Paris, La Documentation française, 1950, p.10.
107 POSTEL-VINAY André, La passion du développement, 32 ans de Caisse centrale, Mémoires d’André Postel-Vinay, Agence française de développement, 2019, p.29.
Illustration 2 : les locaux occupés par la Caisse centrale à la Bank of England, dévastés après le déménagement pour Alger.
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Source : Les mémoires d’André Postel-Vinay, p.41.
Toutefois, avec la reconstruction du gouvernement français à Alger, le rôle de caissier de la Caisse centrale prit fin, avec notamment l’existence à Alger d’un Trésor central. Les avances de la Trésorerie britannique cessèrent à cet effet au surplus à la date du 1er juillet 1943. Même si le rôle de la C.C.F.L. n’avait pas beaucoup changé, son nom n’avait plus tout à fait adapté aux temps nouveaux108. Installée à Alger en 1943, puis à Paris à partir de septembre 1944, la C.C.F.L. devient par une ordonnance du 2 février 1944109 Caisse centrale de la France d’Outre-mer (C.C.F.O.M.).
Ce changement de dénomination était toutefois imposé par l’évolution dans le contexte de la deuxième guerre mondiale. Ainsi la compétence de la C.C.F.O.M. fut limitée aux territoires d’Outre-mer, le trésor central étant assuré par la Trésorerie Générale d’Alger.
108 POSTEL-VINAY André, op.cit., p.41.
109 Voir le décret n° 46-2356 du 24 octobre 1946, dans Journal officiel de l’A.O.F. du 30 novembre 1946.
A.N.S., 3Q-261 (165) 1946-1948.
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89 DOZON Jean Pierre, Frères et sujets : l’Afrique et la France en perspective, Paris, Flammarion, 2003, p.166. ↑
90 VIDROVITCH-VIDROVITCH Catherine, op.cit. p.51. ↑
91 Participation massives des africains à la victoire française de 1918 et à la libération de cette même France sous l’occupation Nazi durant la deuxième guerre mondiale de 1939-1945. ↑
92 SARRAUT Albert, La mise en valeur des colonies françaises, Paris, Payot et Cie, 1921, p.96. ↑
93 ANS, 17G-364 versement 126, relative au programme de mise en valeur de l’A.O.F., dressé à la demande d’Albert Sarraut, ministre des colonies pour éclairer le parlement sur le but de l’emprunt de l’A.O.F. Lettre N°437 du 22 avril 1932 du ministre des colonies (Albert Sarraut) au gouverneur général de l’A.O.F. objet : un projet de rajustement de l’Afrique Occidentale Française à la lumière des techniques de transport et des enseignements. ↑
94 A.N.S., 1Q-162 versement 74 relative au plan d’équipement décennal des territoires d’Outre-mer Ŕ A.O.F., Section 4, Moyens de transport et de communication. ↑
96 SARRAUT Albert, op.cit., p.84. ↑
98 FANGEAT André, Le deuxième plan de développement des économies d’Outre-mer, dans Revue d’économie politique, Vol. 64, N°2, L’économie de l’Union française d’Outre-mer (2è série), Editions Dalloz, 1954, pp.273- 274. ↑
99 France, Ministère de la Coopération, Planification en Afrique : Tome 7, Expérience française, Paris, Centre de documentation, s.d, pp.4-6. ↑
100 DJELIC Marie-Laure, Genèse et fondement du plan Monnet : l’inspiration américaine. In Revue Française d’Etudes Américaines, N°68, mars 1996. Sexualité et répression, p.77. Une analyse assez approfondie est faite sur les bases institutionnelles et idéologiques du plan français dans cet article par DJELIC M.L. Le plan Monnet ne s’inscrivait pas dans une tradition de planification à la française et DJELIC M.L. ↑
101 LEDUC Gaston, Réflexion sur les plans de développement des territoires d’Outre-mer, Revue Civilisation N°4, vol.6, pp.530-531. ↑
102 BILLECART Yves-Roland, Une vie vouée au développement, Mémoires d’Yves Rolland BILLECART, 2013, Agence française de développement, p.58. ↑
103 ANS, 3Q-261 versement 165, Rapport de M. Paul DEVIANT sur la Caisse centrale de la France d’Outre-mer, présenté à la Commission de Territoires d’Outre-mer, le 5 février 1947, p.3. ↑
104 DENIS Pierre, Les finances de la France Libre (juin 1940-juin1943), Revu d’histoire de la deuxième guerre mondiale N°1, 1er année, Novembre 1950, p.22. Pierre Denis est né, le 12 juin 1883 à Grenoble et décède le 28 juillet 1951 et a été un géographe financier et dirigeant de la France libre. ↑
105 A.N.S., 3Q-261 versement 165, ibidem. ↑
106 La Caisse centrale, la Caisse centrale de la France d’Outre-mer, note et étude des documentaires de la C.C.F.O.M., Paris, La Documentation française, 1950, p.10. ↑
107 POSTEL-VINAY André, La passion du développement, 32 ans de Caisse centrale, Mémoires d’André Postel-Vinay, Agence française de développement, 2019, p.29. ↑
108 POSTEL-VINAY André, op.cit., p.41. ↑
109 Voir le décret n° 46-2356 du 24 octobre 1946, dans Journal officiel de l’A.O.F. du 30 novembre 1946. ↑
Questions Fréquemment Posées
Quelles sont les origines de l’Agence Française de Développement (AFD) ?
L’Agence Française de Développement a été créée en 1941 sous le nom de Caisse centrale de la France Libre, avec des racines remontant à des projets de mise en valeur des colonies dès 1920.
Quel était le rôle de l’AFD dans les relations franco-africaines ?
L’AFD a joué un rôle pivot dans les relations franco-africaines en mettant en œuvre des politiques de développement destinées aux colonies d’Afrique noire.
Comment l’AFD a-t-elle évolué au fil du temps ?
L’AFD a subi des transformations successives et s’est adaptée aux contextes coloniaux et postcoloniaux, influençant le développement économique et social des territoires africains francophones.