La CDBF : la protection de l’ordre public financier

La CDBF assure une répression infra pénale fondée sur la protection de l’ordre public financier – Paragraphe 2.

Le caractère « public » de l’argent exige un encadrement large, de part le législateur, de son utilisation via des règles budgétaires et financières. « Il faut donc des règles et un juge pour protéger les règles ainsi édictées, voilà la CDBF ! La CDBF, c’est le juge spécialisé qui protège les règles qui elles-mêmes protègent les finances publiques » 272

En effet, compétente pour la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires publics et ayant pour objet la protection d’ordre public et financier, la Cour de discipline budgétaire et financière273 est saisie274 d’infractions commises par les agents publics des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes et des CRC (A). Son rôle se situe à mi-chemin entre le champ pénal et le champ de la responsabilité administrative qui sanctionne l’incompétence ou les erreurs des gestionnaires275(B).

Dans ce présent paragraphe, les infractions, liées aux marchés publics, sanctionnées par la CDBF ne seront pas abordées une deuxième fois, dès lors qu’elles ont fait déjà l’objet des sections de la première partie. On se basera plutôt sur le rôle de la CDBF dans la répression des infractions d’ordre financier liées notamment aux marchés publics, et son articulation avec le droit pénal.

A. La protection de l’ordre public et financier : vocation principale de la CDBF

L’adjectif disciplinaire du nom de la CDBF ne se réfère pas à la nature de la Cour ; « Ce n’est pas la Cour qui de nature « disciplinaire » : ce qui doit être discipliné, c’est le budget et les finances : l’objet c’est la discipline budgétaire, c’est la discipline financière »276.

Ainsi, La CDBF, protectrice de l’ordre public financier, a pour objet de sanctionner les manquements aux règles qui protègent les finances publiques, en lien avec l’objectif général de bonne gestion qui est l’un des fondements de la CDBF. Ces manquements devront présenter une certaine gravité, tout comme l’existence d’un préjudice d’une certaine ampleur277.

L’infraction de l’article L.313-4 du CJF qui vise les violations des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses, est l’élément central du contentieux devant la CDBF et constitue une nécessité vitale pour la Cour278. Tandis que l’infraction prévue à l’article L.313-6 CJF visant l’octroi d’avantage injustifié entraînant un préjudice pour l’Etat, consiste le deuxième « pilier » des incriminations sanctionnées par la CDBF279.

A titre d’exemple, la méconnaissance des règles applicables en matière des marchés publics intervenant soit lors de la passation ou de l’exécution, constitue des infractions fréquemment sanctionnées par le CDBF.

Pour ce qui est des marchés publics, le juge de la faute de gestion se montre attentif à ce que les règles de passation des marchés soient respectées280, « d’une part parce que la réglementation des marchés publics permet aux collectivités publiques de s’engager sur un coût objectif qui sauvegarde les deniers publics et d’autre part parce qu’elles assurent l’égalité des soumissionnaires devant les appels d’offres publics »281.

Le champ de compétence de La CDBF est très large. En effet, elle ne sanctionne pas seulement les manquements aux règles de la comptabilité publique, mais les manquements à toutes les règles financières de bonne gestion s’appliquant aux gestionnaires publics. Elle a par exemple dégagé dans sa jurisprudence, sur la base de l’article L.314-4 du CJF, la notion de défaut d’organisation », dans le cadre d’intégration des principes de bonne gestion dans la notion de règles. « On pourrait considérer qu’un gestionnaire qui omet de mettre en place un contrôle interne digne de ce nom, engendrant des problèmes ou évitant à des irrégularités d’une certaine ampleur d’apparaître, pourrait être appréhendée sur la base de cette jurisprudence relative au défaut d’organisation »282.

« La CDBF en est ainsi venue à sanctionner de pures fautes de gestion, alors même que par ailleurs, aucune violation des prescriptions législatives, règlementaires ou contractuelles ne saurait être invoquée »283.

Elle pourrait jouer un rôle clé dans la modernisation de la gestion publique, dont la LOLF constitue une manifestation particulière emblématique de cette modernisation284, à condition que sont fonctionnement soit amélioré, ce qui est précisément l’objet des réformes internes. A cet effet, et au-delà des réformes induites par l’intervention du décret n° 2005-677 du 17 juin 2005 portant réforme de la CDBF, cette dernière a décidé de mettre en œuvre plusieurs réformes destinées à améliorer le fonctionnement de la juridiction. Entre autre, l’évolution du nombre de déférés constitue l’un des enjeux principaux de la réforme de la CDBF285.

B. La CDBF : Un rôle répressif infra pénal

La CDBF n’est pas une juridiction pénale au sens du droit interne français286, elle n’a pas ainsi vocation à sanctionner des manquements au devoir de probité, la malhonnêteté, qui relèvent du juge pénal. C’est une juridiction financière, comme la Cour des comptes et les CRC. Et cela est un atout : « l’existence d’un système de sanction non pénales (avec des amendes) permet à la gestion publique d’être régulée sans pour autant tomber directement dans le système de répression pénale, qui peut s’avérer autrement plus dur et traumatisant »287.

Ainsi, « la CDBF ne dénonce pas, ni ne répare : elle sanctionne, et c’est l’unique objectif qui lui a été assigné par le législateur ». Cette phrase résume assez bien l’objectif de la CDBF qui aspire à sanctionner plus efficacement qu’il n’était possible de la faire au plan pénal ou disciplinaire, les irrégularités commises par les ordonnateurs des dépenses publiques288. A cet effet, la CDBF joue un rôle préventif en termes de risque pénal qu’un gestionnaire encoure en cas d’infractions aux dispositions des articles 313-4, notamment celle liées aux marchés publics, et 313-6 du CJF289. Sa raison d’être est de responsabiliser les agents du secteur public, non de sanctionner leur esprit d’initiative290.

Dans le même ordre d’idée, la CDBF met en œuvre un régime répressif infra pénal291 propre au droit public financier, protégeant l’ordre public financier à travers la protection des règles qui régissent les finances publiques. Les poursuites pénales et celles devant la CDBF n’ont pas le même objet. En effet, s’il appartient au droit pénal de réprimer les atteintes à la probité, le droit public financier a pour objet principal, conformément à l’exigence démocratique de la protection particulière des deniers publics à laquelle il participe (l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen), de veiller au respect des règles budgétaires et financières encadrant leur utilisation292.

Et ce qui la rend différente de la démarché suivie par le juge pénal, c’est la prise en considération de la finalité de l’infraction, de sa gravité, et plus ou moins de l’élément intentionnel contrairement au juge pénal lors du délit de favoritisme « la CDBF ne condamne jamais uniquement parce qu’une règle a été méconnue. Il faut une certaine gravité, qui elle- même s’apprécie à partir de l’ensemble des données en l’espèce, donc le comportement de gestion du gestionnaire apprécié dans son contexte de gestion »293.

Dans ce contexte, l’exemple donné dans le livre « la pénalisation des marchés publics »294 est celui où la CDBF a reconnu l’impossibilité pour le responsable d’éviter l’irrégularité : « ayant découvert la nécessité de travaux supplémentaires, un directeur départemental de l’équipement les avait engagés sans crédits et avait dû régler des intérêts moratoires, les entreprises n’ayant pu être payées dans les délais. Or, en raison d’erreurs de l’administration centrale, l’intéressé n’avait le choix qu’entre cette irrégularité et l’interruption des chantiers qui auraient perturbé le fonctionnement du service public et se serait sans doute révélée d’un coût plus élevé. La Cour a donc relaxé ».

La CDBF : la protection de l’ordre public financier

GROPER résume l’histoire de la CDBF à une tentative à concilier, d’une part, le caractère formel des infractions (le non-respect des règles) et, d’autre part, l’ambition affichée par le législateur à ne sanctionner les violations du cadre réglementaire seulement en tenant compte de la gravité du comportement du gestionnaire dans le contexte de sa gestion295.

Néanmoins, la CDBF a fait l’objet de plusieurs reproches quant à son efficacité. Qu’il s’agisse des justiciables ou d’infractions, elles sont autant d’arguments qui appellent l’intervention nécessaire du juge pénal. La CDBF sanctionne certes les atteintes à la liberté d’accès et à la légalité des candidats dans les marchés publics mais elle ne peut pas vraiment sanctionner ce type d’infractions lorsqu’il est commis par un élu local296. C’est là où une articulation entre ces deux juges (pénal et financier) peut intervenir, mais redoutée par les gestionnaires.

En effet, les élus (comme les ministres) ne sont pas justiciables de la CDBF, mais d’après GROPEER, « ils (les élus) ont tout intérêt à éviter la pénalisation de leur action….il faut donc remettre la question de la justiciabilité des élus sur la table, bien entendu en lien avec une limitation du risque pénal. Pour ne pas envisager une extension partielle du champ de la CDBF aux élus –pour les cas les plus graves- et en parallèle une réduction du champ des poursuites pénales, en particulier pour ce qui est du délit de favoritisme ? »297.

En revanche, la loi anti-corruption de 1993 rend les exécutifs locaux passibles de poursuites et de sanctions dans les deux cas du droit de réquisition accordant un avantage injustifié et entraînant un préjudice pour la collectivité, et de l’exécution des décisions de justice298.

AYRAULT soutient l’idée que les élus locaux doivent devenir justiciables à part entière de cette juridiction pour améliorer son efficacité et que son champ d’infraction doit être élargi pour tenir compte de l’évolution des rôles d’ordonnateurs et de comptable mais aussi pour tenir compte des enjeux financiers parfois considérables299.

Et s’il y a eu une montée en puissance de la voie pénale, c’est à cause de l’inefficacité souvent reprochée à la CDBF en raison de son délaissement des autres mesures de responsabilité internes aux administrations publiques. Il a été ainsi proposé une coordination entre le système pénal et les juridictions financières, et de basculer certaines infractions du code pénal au code des juridictions financières, notamment le délit de favoritisme. Ou encore dépénaliser un certain nombre d’agissement, c’est-à-dire exclure les poursuites pénales pour celles de fautes susceptibles devant la CDBF300.

Conclusion du 1er chapitre

Les marchés publics sont soumis à de multiples contrôles. Ceux qui ont fait l’objet de ce présent chapitre sont des contrôles externes. Tel que le pratiquent les juridictions financières, ils s’exercent a postériori.

Le contrôle exercé par le préfet permet de prévenir le risque financier pour la collectivité publique et le risque pénal pour le gestionnaire lors de son contrôle de légalité.

Quant aux juridictions financières, précisément de la CRC, cette dernière joue un rôle important en termes de prévention notamment lors du contrôle de gestion.

Mais ces contrôles interviennent après que le mal soit fait, d’où l’intérêt des contrôles internes.

« Appliqué aux procédures de l’achat public, le contrôle interne a pour mission de veiller à la correcte mise en œuvre des règles relatives à la commande publique et notamment des règles d’appel à la concurrence, d’écarter le risque de fraude, d’éviter les gaspillages et d’assurer la fournitures des prestations au meilleurs coût (objectifs d’économie et d’efficacité) »301.

PARTIE II. Vers une approche de prévention et de dissuasion
CHAPITRE I. Préfet et juridictions financières : un contrôle de nature préventive
CHAPITRE II. Le rôle préventif du contrôle interne en matière des marchés publics et la contribution des autres contrôles
Section 2. Le contrôle des juridictions financières

Lire le mémoire complet ==> (Les collectivités publiques et leurs gestionnaires face aux risques liés aux marchés publics)
Mémoire pour l’obtention du Master 2 Recherche « Finances publiques et fiscalité »
Université Paul Cézanne – Aix-Marseille Iii
Faculté de Droit et de Science Politique D’Aix-Marseille

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267 DUPERON (O.), « Rapport, études et avis des organismes : Rapport de la Cour des comptes 1999 », p. 592
268 LAMARQUE (D.) et MILLER (G.), op, cit, p. 1020
269 OLIVA (E.), op, cit, p. 129
270 PREBISSY-SCHNALL (C.), op, cit, p. 401
271 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 95
272 GROPER (N.) et FRENTZ (R.), « 10 minutes pour convaincre : «de l’utilité de la CDBF », ou « De la modernisation des sanctions juridictionnelles en matière des finances publiques », Acte de colloque Franco- Algérien, organisé à Rennes les 25 et 26 octobre 2007 par la chambre régionale des comptes de Bretagne, sous la direction de Michel Raséra. Rennes PUR édition, 2008, p. 23
273 Instituée par la loi n°48-1484 du 25 septembre 1948 tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat et de diverses collectivités et portant création d’une Cour de discipline budgétaire et financière
274 Peut être saisie par (l’article 314-1 du CJF) les autorités suivantes (l’intermédiaire du ministère public) : le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, le Premier ministre, le ministre chargé des finances, les autres membres du Gouvernement pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité, la Cour des comptes, et les chambres régionales des comptes.
275 WALINE (C.), DESROUSSEAUX (P.) et PELLE (B.), op, cit, p. 52
276GROPER (N.) et FRENTZ (R.), op, cit, p. 229
277 FABRE (F-J.), FROMENT-MEURICE (A.), GROPER (N.), op, cit, p. 453
278 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 96
279 FABRE (F-J.), FROMENT-MEURICE (A.) et GROPER (N.), op, cit, p. 452
280 PREBISSY-SCHNALL (C.), op, cit, p. 407
281 SAUNIER (P.), « La faute de gestion dans la jurisprudence de la cour de discipline budgétaire et financière », RFDA. 1992, p. 1062
282 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 97
283 DAMAREY (S.), op, cit, p. 91
284 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 95
285 SEGUIN (P.), « Rapport présenté au Président de la république par le président de la Cour de discipline budgétaire et financière », 13 janvier 2006, p. 4 www.média.lemonde.fr
286 Elle en est une au sens de l’article 6-1 de la CEDH
287 GROPER (N.) et FRENTZ (R.), op, cit, p. 230
288 FABRE (F-J.), FROMENT-MEURICE (A.) et GROPER (N.), op, cit, p. 28
289 Idem, p. 453
290 DAMAREY (S.), op, cit, p. 92
291 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 95
292 FABRE (F-J.), FROMENT-MEURICE (A.) et GROPER (N.), op, cit, p. 476
293 GROPER (N.) et FRENTZ (R.), op, cit, p. 231
294 PREBISSY-SCHNALL (C.), op, cit, p. 409
295 GROPER (N.), op, cit, 2008, p. 96
296 PREBISSY-SCHNALL (C.), op, cit, p. 406
297 GROPER (N.) et FRENTZ (R.), op, cit, p. 232
298 CRUCIS (H.M.), op, cit, p. 243
299 AYRAULT (L.), «Evolution de la responsabilité des gestionnaires locaux », in Michel Raséra (dir.), op, cit, p. 72
300 Idem, p. 253
301 LAMARQUE (D.) et MILLER (G.), op, cit,, p. 1018

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