II. Des garanties pour la mise en œuvre du droit au logement
Face aux obstacles rencontrés pour la mise en œuvre du droit au logement, la loi DALO met en place certaines garanties d’amélioration de l’application du droit au logement.
D’une part, l’article 1er de la loi du 5 mars 2007 affirme que le droit à un logement décent et indépendant « s ‘exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux. » La loi DALO introduit des voies de recours, censées garantir l’attribution d’un logement aux personnes en difficulté (1).
D’autre part, elle permet d’identifier un responsable, l’Etat tente ainsi de clarifier une situation où chaque acteur se renvoyait la responsabilité des défaillances dans la mise en œuvre du droit au logement (2).
1. Les voies de recours pour la mise en œuvre du droit au logement
En tant que système de réclamation juridiquement organisé, les voies de recours désignent l’ensemble des procédures destinées à permettre un nouvel examen de la cause. En effet, les recours sont les moyens mis à la disposition d’une personne pour faire redresser une situation. On distingue le recours amiable auprès de l’organisme en question et le recours contentieux, auprès du juge.
Dans le Code de la Sécurité Sociale, la procédure contentieuse est organisée en deux phases : un recours amiable devant une Commission de recours amiable institué au sein du Conseil d’administration de chaque organisme, puis un recours contentieux devant le Tribunal des Affaires de Sécurité sociale pour juger des décisions de la Commission de recours amiable.
Le législateur s’est inspiré de ce type de procédure pour le contentieux de droit au logement opposable.
Par conséquent, une personne en attente de logement pourra saisir la commission de médiation qui jugera du caractère prioritaire ou non de sa situation afin de lui attribuer d’urgence un logement.
Puis, si la commission reconnaît le caractère urgent et prioritaire de la situation du demandeur et que malgré cette décision, il ne reçoit aucune offre tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il pourra saisir le juge grâce à la création d’un recours contentieux spécifique. Le juge aura alors la possibilité, en fonction du dossier du demandeur, d’ordonner à l’Etat le logement du demandeur et d’assortir son injonction d’une astreinte.
Ces voies de recours constituent la substance opposable du droit au logement, dans la mesure où elles instaurent un contrôle de l’action publique en matière d’attribution de logements.
Cependant, les dispositions créées par la loi DALO conduisent à une complexification des démarches autant pour les requérants que pour l’administration et les juges administratifs. En effet, la loi DALO semble avoir créer des procédures en gigogne.
Une première étape consiste à effectuer des démarches pour déposer un recours amiable créé auprès de la commission de médiation.
La loi DALO crée également un recours contentieux qui concerne l’inexécution des décisions de la commission.
Cependant, en ayant conféré aux commissions de médiation un rôle d’autorité administrative, le DALO va entraîner un contentieux des décisions de la commission.
Ainsi, la loi DALO crée un recours amiable (1.1) et plusieurs types de recours contentieux (1.2), dont celui qu’elle a créé spécialement.
1. 1 Le recours amiable
Le recours amiable créé par la loi du 5 mars 2007 doit permettre d’améliorer l’accès des personnes défavorisées au logement. Ce recours s’inscrit dans la continuité des dispositifs déjà existants.
En effet, la volonté de rendre certaines personnes prioritaires à l’accès au logement social a déjà été affirmée par le législateur à plusieurs reprises :
– la loi du 29 juillet 1998 fut la première à donner une portée législative à la notion de priorité d’accès au logement social et définissait des catégories de personnes prioritaires.
– la loi du 18 janvier 2005 a ensuite élargi ces catégories en ajoutant les personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements et logements de transition
– enfin, la loi ENL du 13 juillet 2006 a ajouté les personnes mal-logées ou reprenant une activité après une période de chômage de longue durée.
La loi du 5 mars 2007 s’appuie sur ces dispositifs en redéfinissant des catégories prioritaires et en renforçant le rôle des commissions de médiation.
Cependant, il semblerait que la loi du 5 mars 2007 ait davantage conçu le recours amiable comme un filtre à la saisine du juge dans la phase contentieuse spéciale que comme un dispositif d’accompagnement.
De plus, les premiers constats relatifs à l’application de la loi DALO font état d’une certaine variabilité du rôle des commissions en fonction des territoires et des personnes.
1.1.1 Le rôle des Commissions de médiation
Crées par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, les Commissions de médiation, pouvaient être mises en place par les départements. Elles jouaient alors un rôle d’alerte auprès du préfet, lui signalant les dossiers de demande de logement particulièrement prioritaires, pour accélérer certaines attributions de logement.
Le rôle des commissions de médiations avait été ensuite renforcé par la loi ENL du 13 juillet 2006 qui avait élargi la saisine, la composition de la commission…
Avec la loi du 5 mars 2007, le législateur a fait des commissions de médiation un maillon essentiel du droit au logement opposable dans lesquelles il a :
- élargi la saisine de la commission à deux nouvelles catégories de personnes,
- modifié la composition de la commission pour en améliorer la représentativité,
- renforcé les pouvoirs de la commission en faisant de cet organe consultatif de véritables autorités administratives.
∙ Composition des commissions de médiation
À l’origine, la composition de la commission était restreinte aux représentants des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations d’insertion.
La composition de la commission a été élargie par la loi ENL de 2006 aux représentants du département et des EPCI qui ont signé des accords collectifs intercommunaux avec les bailleurs sociaux.
Étant donné les nouvelles compétences des commissions de médiation, prévues par la loi DALO, leur composition a été élargie à de nouveaux représentants. Les commissions sont donc composées de 4 collèges, en proportion égale, dont les représentants sont désignés par le préfet pour 3 ans (renouvelable une fois):
Fonctionnement
Chaque commission adopte un règlement intérieur qui fixe ses règles d’organisation et de fonctionnement.
Cependant, certaines règles demeurent communes à toutes les commissions :
« -La commission élit un vice-président qui exerce les fonctions de président en cas d’absence de ce dernier.
-La commission siège valablement à première convocation si la moitié au moins des membres sont présents (soit 8), et à seconde convocation si un tiers des membres (soit 5) sont présents.
-Elle délibère à la majorité simple. La voix du président est prépondérante.
-Le secrétariat est assuré par un service de l’Etat désigné par le préfet. »
a) Un rôle de sélection des demandes de logement
Depuis la loi du 5 mars 2007, les commissions de médiation n’ont plus pour seule fonction de repérer les demandes de logements à caractère prioritaire et de les proposer au préfet pour qu’ils les soumettent tout particulièrement aux commissions d’attribution des logements sociaux.
En effet, les commissions de médiation sont devenues de véritables autorités administratives qui ont pour mission de sélectionner les demandes prioritaires.
Ce renforcement du mécanisme de « priorité d’accès » aux plus défavorisés peut sembler surprenant alors que ses limites avaient déjà été largement démontrées.
L’Inspection Générale de l’Administration et le Conseil Général des Ponts et Chaussées notaient notamment en juin 200685 que ce système ne répondait plus aux objectifs de transparence des attributions et de suivis des demandes des plus défavorisés. En effet, dans un contexte d’augmentation globale de la demande de logements, la notion de personne prioritaire perd de son sens.
Malgré cela, le législateur a opté pour ce mécanisme en ouvrant la liste des personnes prioritaires à deux nouvelles catégories et en renforçant la sélection au sein de ces catégories prioritaires.
La sélection se fait lors de la saisine et lors de l’examen des demandes.
∙ Une sélection lors de la saisine
La saisine de la commission de médiation est réalisée au moyen d’un formulaire dont les caractéristiques ont été définies par arrêté ministériel le 19 décembre 2007.86
Un certain nombre de questions sont mentionnées comme obligatoires et la note d’information précise que le secrétariat de la commission ne pourra accuser réception que si elles sont remplies.
Le requérant reçoit un accusé de réception qui mentionne le numéro et la date d’enregistrement, lequel fait courir le délai de décision de la commission
La procédure de saisine a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des associations d’accompagnement des demandeurs de logement, regrettant sa trop grande complexité et son manque d’adaptation aux bénéficiaires concernés.
Par conséquent, le formulaire de saisine a ainsi fait l’objet de certains allégements à la demande du Comité de suivi de la loi DALO, suite aux réclamations des associations.
Mais le formulaire de saisine reste un obstacle pour de nombreux demandeurs non accompagnés par des associations dans leurs démarches.
Plusieurs types de demandeurs de logement éligibles à la saisine de la commission peuvent être distingués :
| Conditions préalables à toute démarche dans le cadre du DALO | Conditions de recevabilité d’examen du dossier par la commission | Critères d’appréciation du dossier par la commission | |
| Demande de logement délai » | eÊutrres de bonne foi Être de nationalité française ou ntré «sSidaenr ssur le territoire de façon régulière Ne pas être en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant et de s’y emuarsintenir Satisfaire aux ntco«nHdoitirosns réglementaires du logement social | Avoir déjà déposé une demande de logement sociale Disposer d’une attestation d’enregistrement départemental de cette demande (numéro unique) | Justifier d’une situation particulièrement défavorable : être sans domicile ou très mal logé |
| Demande de logement délai » | Avoir déjà déposé une demande de logement Sociale Disposer d’une attestation d’enregistrement départemental de cette demande (numéro unique) | N’avoir reçu aucune proposition adaptée en réponse à la demande déjà déposée dans un délai fixé par arrêté préfectoral dans chaque département |
La liste des catégories de personnes pouvant être considérées comme prioritaires a été élargie par la loi du 5 mars 2007 à de nouvelles catégories :
- aux personnes dépourvues de logement
- aux familles logées dans des logements indécents, ou vivant en situation de sur- occupation, à condition d’avoir des enfants mineurs, de présenter un handicap ou d’avoir une personne à charge présentant un handicap.
La loi DALO ouvre également la procédure aux demandeurs d’hébergement : toute personne qui n’a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande d’hébergement peut bénéficier du recours amiable. Cependant, le législateur n’a pas repris le cas des personnes mal-logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée alors qu’il figurait sur la liste fixée par la loi ENL, des personnes prioritaires pour l’attribution du logement social.
À partir de 2012, ce seront tous les ayants droit au logement social87 qui auront le droit de saisine de la commission.
∙ Une sélection lors de l’examen des demandes
Dans un premier temps, la commission sélectionne les dossiers des demandeurs qui ont déjà fait des démarches dans leurs recherches de logement.
En effet, quel que soit le type de demandeur concerné, la commission « se prononce sur le caractère prioritaire de la demande et sur l’urgence qu’il y a à attribuer au demandeur un logement ou à l’accueillir dans une structure d’hébergement, en tenant compte notamment des démarches effectuées. »
En effet, la commission de médiation n’a pas un rôle de « guichet unique » de traitement des demandes de logement ou d’hébergement. Elle intervient pour la sélection les dossiers déjà déposés et restés infructueux.
Dans un second temps, la commission apprécie le caractère prioritaire et urgent de la demande de logement, à partir de plusieurs critères :
- satisfaire aux conditions réglementaires de l’accès au logement social (plafonds de ressources, …)
- résider de façon permanente sur le territoire
- être de « bonne foi »
- répondre aux critères de priorité fixés par les textes :
« être dépourvu de logement,être menacé d’expulsion sans relogement, être hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, être logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, être logé dans des locaux manifestement sur-occupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, avoir au moins un enfant mineur, présenter un handicap au sens de l’article L 114 du Code de l’Action Sociale et des Familles, ou s’il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap. »
∙ L’appréciation du caractère prioritaire et urgent
Afin de préciser l’appréciation de certains critères qui permettront à la commission de médiation de juger du caractère prioritaire et urgent d’un dossier, le décret du 28 novembre 2007, oriente l’évaluation de certaines situations :
| Les personnes dépourvues de logement | La commission peut apprécier la situation du demandeur au regard de l’obligation alimentaire dont il peut bénéficier |
| Les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux | La commission est invitée à tenir compte des dispositions législatives qui mettent le relogement à la charge du propriétaire ou d’une collectivité |
| Les personnes menacées d’expulsion sans relogement | Le décret précise qu’elles doivent avoir fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion et non plus seulement soumis à la menace comme l’indiquait la loi du 5 mars 2007 |
| Les personnes hébergées | Elles doivent l’être de façon continue depuis plus de 6 mois, ou logées dans un logement de transition depuis plus de 18 mois |
| Un logement « manifestement sur- occupé » | S’il ne dispose pas de la surface suivante : -9 m² pour une personne seule -16 m² pour 2 personnes -16 m² + 9 m² pour chaque personne à partir de la 3e dans la limite de 70 m ² (ce qui signifie qu’un logement de 70 m² ou plus ne peut pas être considéré comme sur-occupé). |
| Un logement est indécent | S’il manque au moins deux des éléments d’équipement et de confort mentionnés à l’article 3 du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent,pris pour l’application del’article 187 de la loi SRU 89 du 13 décembre 2000 |
Cependant, le décret du 28 novembre 2007 prévoit que la commission puisse « par une décision spécialement motivée, désigner comme prioritaire une personne ne répondant qu’incomplètement » aux caractéristiques fixées « si la situation particulière du demandeur le justifie. »
La commission de médiation opère un filtrage des demandes. Pour cela, depuis la loi ENL la commission de médiation pouvait demander des informations aux bailleurs sur la qualité du demandeur et sur les raisons de l’absence d’offre. Depuis la loi DALO, la commission peut interroger les associations d’accompagnement des demandeurs, qui sont autorisées à les assister tout au long de la procédure.
b) Un rôle d’autorité administrative
Instituée par la loi d’orientation du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, la commission de médiation ne disposait ni du statut ni des prérogatives d’une autorité administrative créatrice de droit.
Les commissions ne pouvaient être saisies que par les personnes répondant aux conditions d’accès à un logement social et n’ayant reçu aucune offre dans un délai raisonnable. Le rôle des commissions de médiation était réduit à celui d’un organe consultatif, alertant par ses avis les organismes bailleurs et les collectivités locales concernées et parfois le préfet.
Par conséquent, le rôle des commissions se limitait à de la médiation et de l’alerte.
Depuis la loi DALO, les décisions des commissions sont créatrices de droit : elles ne sont plus de simples avis et par conséquent le préfet est tenu de loger en urgence les personnes déclarées prioritaires.
∙ Le caractère décisoire des avis de la commission
Prévu par la loi du 5 mars 2007, le caractère décisoire des avis de la commission a été reconnu par le juge administratif dans une ordonnance du 20 mai 2008 suite à un avis défavorable de la commission de médiation. Le tribunal administratif s’était interrogé sur la recevabilité de la requête : est-ce que l’avis de la commission ne pourrait pas être considéré uniquement comme un acte préparatoire de la décision du préfet ?
Le juge des référés avait finalement estimé que l’avis défavorable de la commission « présente le caractère d’une décision faisait grief », reconnaissant ainsi le caractère décisoire des avis de la commission.
∙ Plusieurs types de décisions
Il existe plusieurs types de décisions de la commission:
– La commission considère que la demande de logement est prioritaire et urgente et reconnaît que le demandeur doit se voir attribuer un logement en urgence.
Elle détermine alors les caractéristiques de ce logement, en tenant compte des besoins et des capacités du demandeur, et elle transmet sa décision au préfet, qui relaie cette demande auprès des organismes bailleurs dans le département.
Le non-respect de l’avis favorable de la commission ouvrira droit à un recours contentieux spécial à compter du 1 er décembre 2008 pour les demandeurs « sans délai » et à partir du 1er décembre 2012 pour toutes les catégories de demandeurs.
– La commission de médiation estime que le demandeur de logement est prioritaire mais qu’une offre de logement n’est pas adaptée.
Elle transmet alors au préfet la demande de logement, requalifiée en demande d’hébergement pour que soit proposé un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.
– La commission ne reconnaît pas le demandeur de logement comme prioritaire et devant se voir attribuer un logement en urgence.
Elle peut orienter le demandeur rejeté vers une association.
En outre, le législateur a choisi de mettre en place un régime de la décision implicite : l’absence de réponse dans le délai réglementaire est considérée comme un rejet implicite par l’administration.
L’arrêté du 19 décembre 2007 précise que les délais réglementaires dans lesquels le demandeur doit être considéré comme titulaire d’une décision implicite de rejet.
– Lorsqu’elles sont saisies au titre d’une demande d’hébergement, les Commissions doivent se prononcer dans un délai de 6 semaines.
– Lorsqu’elles sont saisies au titre d’une demande de logement, elles doivent se prononcer dans un délai de 3 mois à compter de la réception de la demande en règle générale et dans un délai de 6 mois dans les DOM et, jusqu’au 1er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération ou une partie d’une agglomération, de plus de 300 000 habitants.
Renforcées par la loi du 5 mars 2007, les commissions de médiation sont devenues de véritables autorités administratives. Elles émettent des avis qui ont un caractère décisionnel et ont pour rôle de sélectionner les personnes prioritaires à l’accès au logement social. Le droit au logement opposable ne concerne donc que quelques personnes.
De plus, il semblerait que le rôle des commissions ne soit pas uniforme sur tout le territoire national.
La loi du 5 mars 2007 a donc créé un droit au logement qui ne s’applique pas de façon uniforme et universelle.
