Les limites du partenariat public/privé dans les ports français
II. Les limites du partenariat public/privé dans les ports français
La situation de l’exploitant de terminal demeure précaire du point de vue de la maîtrise du personnel intervenant sur terminal (A), comme du point de vue du financement de son activité (B). Des réformes sont nécessaires.
A. Un manque certain de concurrence entre manutentionnaires sur un terminal
1. Le double commandement dans la manutention française
Le modèle français est un modèle dans lequel les ports exercent à la fois les fonctions d’autorité portuaire et d’opérateurs d’outillages. Ce modèle, très fréquent autrefois dans les pays latins155, a progressivement disparu au profit du modèle du port « propriétaire foncier » ou port « landlord »156.
Dans ce dernier schéma, le port assure uniquement ses fonctions régaliennes d’aménagement et de valorisation du domaine portuaire. L’exploitation des installations et outillages sur le domaine public est confiée à des opérateurs.
Témoins d’un contexte portuaire français semi-public semi-privé, les terminaux portuaires à conteneurs se caractérisent par « une organisation sociale complexe héritée du passé qui ne favorise ni la recherche de la performance commerciale, ni celle de la qualité de service »157.
En effet, le personnel de manutention qui intervient sur terminal ne constitue pas un corps homogène. Cohabitent deux catégories de personnel placés sous commandements distincts. On trouve d’une part, les ouvriers dockers, pour majorité salariés des entreprises de manutention et qui ont en charge la manutention des marchandises et la mise en œuvre des outillages des entreprises de manutention.
On trouve d’autre part, les grutiers et portiqueurs, salariés des établissements portuaires, qui ont en charge la conduite des outillages à quai.
Les premiers sont essentiellement sous le commandement d’entreprises privées, les seconds sous le commandement du port autonome. De statut différent, leur régime juridique est différent.
Tous concourent pourtant à une même activité commerciale, qui demeure sous la responsabilité unique de l’exploitant. Ouvriers dockers et portiqueurs doivent travailler en étroite coordination pour charger et décharger les navires à quai.
Toute opération nécessite simultanément la présente des portiqueurs manœuvrant les engins et celle des dockers assurant la manutention à bord et sur les quais.
Les entreprises de manutention dépendent aujourd’hui des moyens de l’autorité portuaire pour réaliser le cœur de leur mission. Les outillages à quai sont le facteur déterminant de la qualité, fiabilité et coût du service et pourtant les entreprises n’ont pas de pouvoir de commandement sur eux.
Cette dichotomie de commandement, tout en se révélant anti concurrentielle, impacte aussi grandement sur la compétitivité des ports français.
2. La nécessité d’une réforme de l’organisation de la manutention portuaire
La Cour des comptes avait déjà dénoncé, dans son rapport public particulier de 1999158, ce manque d’unité de la profession de manutentionnaire sur les terminaux, considérant que c’était l’une des causes principales du manque de productivité et de fiabilité des ports français.
La Cour avait souligné l’enjeu de la réorganisation de la gestion des terminaux, seule à même d’assurer l’unité de commandement des opérations de manutention et de réduire leur coût.
Elle avait, à ce titre, recommandé l’adoption rapide des textes nécessaires pour faire aboutir les projets d’opérateur unique, en appelant l’attention des pouvoirs publics sur la nécessité de préserver un fonctionnement concurrentiel des places portuaires dans le domaine de la manutention.
Le transit portuaire présente des risques spécifiques liés principalement aux problèmes de rupture de charge. De la maitrise totale, par les entreprises de manutention, des outillages et personnes intervenant à quai pour ces opérations, résulterait une réelle efficacité du service de la manutention en France.
Tout le monde s’accorde aujourd’hui sur la nécessité de parvenir à une clarification entre public et privé, notamment sur les terminaux à conteneurs portuaires qui constituent un réel enjeu économique159.
La mesure de l’enjeu a été prise en compte par les politiques. Le projet de réforme portuaire, présenté en début d’année, a été définitivement adopté par le Parlement le 4 juillet 2008160.
La réforme se dessine autour de 4 axes majeurs : le recentrage des missions de l’Etat sur ses seules fonctions régaliennes, la réforme de la gestion portuaire pour l’intégration de nouveaux partenaires, la coordination entre les ports d’une même façade et enfin, la mise en place d’un commandement unique pour les activités de manutention sur les terminaux.
Sur ce dernier point, l’objectif est triple. Il vise l’ « amélioration de la productivité de ces opérations, de développement de l’investissement privé dans les ports français et de rétablissement de la confiance des principaux clients des ports, armateurs et chargeurs »161. La clarification des relations public-privé sur les terminaux à conteneurs est une priorité.
155 L’Espagne et l’Italie ont notamment abandonné ce modèle portuaire respectivement en 1992 et 1994
156 Modèle d’organisation des ports de tradition hanséatique de la mer du Nord qui s’exporte de plus en plus en Europe et dans le monde
157 Cour des comptes, Rapport public thématique sur « les ports français face aux mutations du transport maritime : urgence de l’action », juillet 2006, p. 38
158 Rapport de la Cour des comptes, « La politique portuaire française », octobre 1999, p. 149 et 150
159 Yann Bessoule « Public-privé : une clarification s’impose », Journal Le Marin, n° 3132, 20 juillet, 2007, p.31, 32, 33
160 Loi portant réforme portuaire n° 2008-660 du 4 juillet 2008, publiée au JO n° 156 du 5 juillet 2008
La réalisation d’un commandement unique, indispensable à la rationalisation de la gestion du maillon portuaire et à la clarification des responsabilités de ses acteurs, demeure très controversée. Pourtant, juridiquement, le transfert des personnels salariés de l’autorité portuaire vers le privé est possible.
La concession comme la convention d’exploitation de terminal peuvent constituer le cadre juridique permettant le transfert du contrat de travail des agents du port autonome vers une autre structure162.
Le fonctionnement normal du service public portuaire n’en serait pas remis en cause. L’expérience a eu lieu à Dunkerque163 via une convention collective de la manutention portuaire, qui a apporté les garanties financières nécessaires au personnel concerné.
Les personnels du port de Dunkerque semblent d’avantage conscients de l’intérêt de cette stratégie en termes de productivité et d’emplois à terme, peu être parce que le port de Dunkerque est directement concerné par la concurrence des ports du nord. Une approche pragmatique port par port semble plus favorable à l’apaisement du climat social.
161 Dossier de presse, Plan de relance des ports du 8 avril 2008, publié par le Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire
162 R. Rézenthel « Le régime d’exploitation des terminaux portuaires », Etudes de droit maritime à l’aube du 21ème siècle, Mélanges offerts à P. Bonassies, éd. Moreux, 2001, p.308
163 Le transfert du personnel a eu lieu en 1999 dans le domaine des pondéreux et en 2001 pour les conteneurs
La problématique du double commandement dans le secteur de la manutention fait écho à celle du financement des terminaux qui trouve également sa source dans la confusion qui existe entre public et privé.
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