Le port et le régime de domanialité portuaire français
II. Le port et le régime de do
manialité portuaire
Lieu d’interface entre les modes de transport maritime et terrestre et lieu de massification des trafics, le port est au premier plan concerné par les enjeux que représentent les infrastructures portuaires, notamment les terminaux, en termes de développement, de complémentarité des modes de transports et de contribution aux objectifs de croissance. Il reste une réalité complexe, juridiquement mal délimitée(A).
Réel enjeu économique de la croissance contemporaine, l’occupation du domaine portuaire par les industries créatrices de richesse demeure soumise au régime bien particulier et relativement « archaïque » de la domanialité publique, en décalage apparent avec le développement économique des ports et la libéralisation du commerce38 (B).
38 Intervention du Professeur C. Lavialle, cité par R. Rézenthel, Colloque de droit comparé, « L’implantation des entreprises privées sur le domaine public affecté aux transports », DMF n° 595, juillet-août 1999, p. 682
A. La complexité de la réalité portuaire
Le monde portuaire est un monde complexe qui mêle public et privé, rendant ainsi difficile sa pleine insertion dans un contexte pleinement concurrentiel.
Si le régime de la domanialité publique s’applique « logiquement », il doit trouver à concilier la logique de marché et la gestion et l’exploitation des installations portuaires.
Les ports maritimes ne doivent plus être considérés uniquement comme un lieu d’exercice d’un service public portuaire mais plutôt comme un pôle de développement économique.
Etablissements publics de l’Etat, les ports assurent, concurremment, une mission de service public à caractère administratif, avec notamment l’aménagement, l’entretien, la police des aménagements et l’accès au port, et également une activité de nature industrielle et commerciale, avec en particulier l’exploitation des outillages portuaires39. D’où la référence qui a été faite au « double visage »40 du domaine public portuaire.
Historiquement, l’intervention de l’Etat dans le domaine portuaire a toujours été importante en France. Nombre de ports sont nés de l’initiative de la puissance publique. Le rôle de l’Etat demeure aujourd’hui encore prépondérant.
Les politiques portuaires décident des investissements à faire et des réformes à adopter. L’Etat exerce également la tutelle des ports autonomes maritimes et gère les ports d’intérêt national. Il y consacre chaque année entre 100 et 150 M€ de crédits budgétaires depuis 199941.
Aujourd’hui, l’Etat n’est plus le seul acteur de ce secteur qui est désormais ouvert à la concurrence. Depuis les lois de décentralisation, les collectivités territoriales contribuent aussi de plus en plus au financement des investissements des ports et de leurs dessertes.
Depuis plusieurs années, les grands armements et les opérateurs de la manutention s’engagent également dans les stratégies de développement des ports maritimes. Ils ont investi, depuis 1980, plus de 4 Md€ dans des opérations de moderniastion et de développement financées à hauteur des deux tiers par des fonds publics.
39 L’article L111-2 du Code des ports maritimes définit les missions des ports autonomes en ces termes : « Le port autonome est chargé, à l’intérieur des limites de sa circonscription, et dans les conditions définies ci-après, des travaux d’extension, d’amélioration, de renouvellement et de reconstruction, ainsi que de l’exploitation, de l’entretien et de la police, au sens des dispositions du livre III du présent code, du port et de ses dépendances et de la gestion du domaine immobilier qui lui est affecté. ».
40 J. Rosgovas, « L’utilisation du domaine public portuaire », mémoire sous la direction de Me C. Scapel, Aix Marseille III, 2005, p. 4 à 9, « Le double visage du domaine public portuaire »
41 Chiffre donné par la Cour des comptes dans son rapport public thématique sur « Les ports français face aux mutations du transport maritime : urgence de l’action », juillet 2006, p.1
A la complexité née de l’intervention d’acteurs multiples, s’ajoute la complexité née de l’absence de définition claire des notions clés de « port », de « domanialité publique portuaire ».
A l’instar de la notion de « terminal », la notion de « port » est absente de la loi française42, exception faite des délimitations administratives de la zone portuaire mentionnées à l’article R 151-1 du Code des ports maritimes43.
La référence n’est malheureusement pas d’une grande aide et se révèle n’être qu’une « présomption simple »44. En effet, la jurisprudence ajoute aux hésitations en adoptant une position fluctuante dans la définition du « port » dont les critères ne sont pas clairement fiables.
Par exemple, le Conseil d’Etat a pu juger que l’aménagement de quais de déchargement sur l’une des berges d’un canal existant pouvant recevoir jusqu’à cinq péniches constitue un port45, alors que dans une autre affaire, il a qualifié un ouvrage ne pouvant recevoir que quelques embarcations de plaisance, de « petite installation portuaire »46.
La Haute Assemblée a également pu qualifier d’équipement portuaire des installations établies dans le cadre d’une concession de plage artificielle et destinées à être utilisées par des moyens nautiques légers à voile47.
42 R. Rézenthel « Le port maritime à la recherche d’une identité », Revue Espaces et ressources maritimes 1998, n°12, p. 167 (éd. Pédone)
43 Article R 151-1 du Code des ports maritimes, modifié par Décret n°83-1244 du 30 décembre 1983 – art. 1 JORF 3 janvier 1984, modifié par Décret n°83-1244 du 30 décembre 1983 – art. 9 JORF 3 janvier 1984 : « Il est procédé à la délimitation des ports maritimes relevant de la compétence de l’Etat, du côté de la mer ou du côté des terres, par le préfet sous réserve des droits des tiers. »
44 R. Rézenthel, « La gestion privatisée des terminaux dans les ports maritimes », JMM, 3 décembre 1993, n°3859, p. 2969
45 CE, 13 juillet 1965, Min. int. et préfet Meurthe-et-Moselle, et Synd. de défense des copropriétaires exploitants et non-exploitants, fermiers, horticulteurs de Fleuville-devant-Nancy, Ludres, Houdemont, Laneuville et Richardmesnil et a. : Rec. CE 1965, p.438
46 CE, 14 mars 1986, n°40105, Sté du « domaine des Barbaresques » c/ Ferrari
47 CE, 4 novembre 1987, secr. D’Etat Mer c/ Paz : Rec. CE 1987, p. 345
On notera que la Convention de Genève des Nations Unies du 9 décembre 1923 portant statut international des ports maritimes les définit comme des zones d’accueil des navires affectées à titre principal au trafic maritime.
La Commission européenne, par l’intermédiaire de son groupe de travail portuaire, a défini le port comme « une superficie de terrain et d’eau comprenant des aménagements et des installations permettant principalement la réception des navires de mer, leur chargement et leur déchargement, le stockage des marchandises par des moyens de transport terrestre et pouvant comporter également des activités d’entreprises liées aux transports maritimes »48.
Ce texte a une approche plus pragmatique et fonctionnelle qu’organique. Tout comme la jurisprudence française, il ne retient pas le critère administratif.
48 Commission européenne – ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major community sea- ports, Rapport, publication ESPO, Bruxelles, 1996, p. 7
Comment donc ne pas appréhender cette notion sans une certaine circonspection. Seul trait commun à l’ensemble de ces approches, le port est considéré comme un espace plutôt que comme une institution.
En droit français, l’exploitation de terminal, comme celle des autres activités portuaires, est largement dépendante des régimes juridiques de la domanialité publique et du service public, ce qui n’est pas pour encourager la venue de capitaux privés.
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