Les types de lois fiscales et leurs principes d’efficacité

Les types de lois fiscales et leurs principes d’efficacité

1.2 Les types de lois et leurs principes d’efficacité

La présente synthèse systématique s’intéresse aux lois et programmes fiscaux axés sur la fraude à l’impôt, soit les réformes, les programmes de divulgations volontaires et les amendements ou les nouvelles lois sur l’impôt.

Les dispositions de ces mesures s’inspirent des perspectives théoriques du choix rationnel, de l’approche économique et de la dissuasion. Il existe présentement un débat sur les principes devant guider l’instauration des lois et sur leurs effets attendus sur la criminalité.

Qui plus est, les résultats des études évaluatives ne permettent pas jusqu’à présent de trancher sur les mesures les plus efficaces, faute de synthèse systématique.

Le tableau 2 résume les types de lois et les principes d’efficacité liés à leurs dispositions. Chacun des types de loi est ensuite décrit en détail. On présente les facteurs associés à la promulgation de la mesure, son contexte d’application, sa définition, ses principales dispositions et objectifs.

1.2.1 Réformes

Causes et contexte

L’utilisation de réformes fiscales pour contrer les problèmes de fraude s’inscrit dans un contexte particulier. Durant les années 1980, plusieurs pays ont connu des réformes importantes dans leur système de taxation, ce qui en fait la décennie des réformes fiscales selon plusieurs spécialistes (Boskin & McLure, 1990; Pechman, 1988; Sandford, 1993)4.

Ces réformes partagent plusieurs points communs et marquent un tournant important dans la philosophie fiscale de nombreux pays (Sandford, 1992 et 1993).

Bien que des différences politiques, économiques et sociales importantes existent entre ces pays, les causes ayant mené aux réformes sont similaires et les différentes mesures qu’elles adoptent se rejoignent dans leurs objectifs.

Le début des années 1980 se caractérise par une situation économique difficile : taux d’inflation en croissance, récession et croissance économique freinée. Cette situation économique précaire a contribué à augmenter l’insatisfaction du public face au système d’imposition (Sandford, 1992).

En effet, la popularité des paradis fiscaux est à la hausse, ce qui alimente la perception que l’État est incapable de redistribuer les richesses et que son intervention dans l’économie est inefficace.

C’est ainsi que le mouvement des réformes s’est amorcé dans les pays industrialisés pour contrer la perception d’inefficacité et d’inéquité du système, qui menace la conformité des contribuables (Virmani, 1988).

L’équité perçue du système d’imposition est essentielle au principe d’autocotisation et une vision défavorable est propice à l’évasion fiscale. De plus, avec la globalisation des échanges économiques, plusieurs pays ont adopté des réformes afin d’aligner leurs politiques, ce qui favorise les échanges entre les pays (Sandford, 1992).

4 Des réformes ont été introduites notamment en Australie, au Canada, en Chine, en Colombie, aux États-Unis, en Irlande, au Mexique, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni.

Définition, dispositions et objectifs

Une réforme implique une restructuration du système de taxation ou de l’agencement de taxes qui va au-delà de simples ajustements.

Comme le souligne Sandford (1993) « (…) we should expect tax reform to be a tax change or series of changes with objectives additional to any revenue objectives, like improving horizontal or vertical equity, increasing economic efficiency, or simplifying the system » (p.4).

Similairement, Hill (2005) indique que l’on ne peut pas référer à la notion d’amélioration du système, largement subjective, mais suggère également que la référence aux lignes directrices des lois fiscales (équité, efficacité, simplicité) soit le critère de différenciation entre un amendement dans la loi et la réforme fiscale.

Le besoin d’agir sur l’un ou l’autre de ces principes peut provenir des problèmes de fraude, d’évitement fiscal ou de l’émergence de nouvelles méthodes développées par les contribuables pour tromper le système.

Différentes modalités peuvent y remédier et rendre le système plus équitable, simple ou efficace. Hill (2005) a résumé les changements pouvant être introduits par une réforme :

Reform of the system as a whole will involve a change of one or more of the following kinds:

• Tax mix—existing taxes
• Tax mix—the imposition of new taxes
• Existing taxes—tax rates including deductions and rebates having regard to the tax mix and to promote an equitable distribution of tax burdens
• Existing taxes—change in tax rates including deductions and rebates to promote an equitable distribution of tax burdens
• Existing taxes—change in the tax base (for example extension of income tax to include capital gains).
• Existing taxes—promoting neutrality of the tax system, eg. entity taxation
• Existing taxes—substantive amendments such as plugging loopholes or removing anomalies, inconsistencies or complexities
• Existing taxes—procedural or administrative changes to promote simplicity in compliance or administration
• Existing taxes—simplifying language to improve intelligibility
• Existing taxes—tax expenditure elimination (or introduction of new concessions designed to promote government economic policy)

If what is under consideration is reform of a particular tax rather than the whole system then the change will necessarily exclude the first three matters » (Hill, 2005; consulté en ligne)

La réduction des taux marginaux de l’impôt sur le revenu, l’introduction de nouvelles taxes à la consommation (TVA, TPS), la réduction du nombre de tranches dans la structure de l’impôt ainsi que la simplification de différentes composantes, sont parmi les dispositions communes aux réformes ayant appartenu au mouvement des années 80 (Sandford, 1992 et 1993; Stewart, 2006).

Plus particulièrement, d’autres pays introduisent l’impôt à taux unique (Russie 2001)5 et l’autocotisation totalement ou en partie (Australie 1986-1987, Irlande 1988, Royaume-Uni 1996).

Les réformes peuvent implanter des mesures plus spécifiques pour agir directement sur les opportunités de fraude en misant sur les paramètres dissuasifs pour rendre la commission d’infractions fiscales plus risquée.

En Argentine par exemple, la réforme implantée entre 1990 et 1992 a resserré les pratiques administratives liées à la perception des impôts par la criminalisation de nouveaux actes, l’informatisation des systèmes et le resserrement des mesures de contrôle (Bergman, 2003).

Aux États-Unis, le Government Accountability Office (GAO) (2007) suggère trois approches à mettre en œuvre pour réduire l’écart fiscal et favoriser la conformité, la première étant la simplification du système6.

Plusieurs auteurs se sont penchés sur l’effet de la complexité du système de déclaration de revenus sur la conformité volontaire des contribuables (Long & Swingen, 1991; Mikesell & Birskyte, 2007; Slemrod, 1989; Vogel, 1974).

La simplification du système et des dispositions prévient la fraude fiscale premièrement par le mécanisme de la dissuasion et deuxièmement par celui de la validation normative :

First, it could help taxpayers to comply voluntarily with more certainty, reducing inadvertent errors by those who want to comply but are confused because of complexity.

Second, it may limit opportunities for tax evasion, reducing intentional noncompliance by taxpayers who can misuse the complex code provisions to hide their noncompliance or to achieve ends through tax shelters.

Third, tax code complexity may erode taxpayers’ willingness to comply voluntarily if they cannot understand its provisions or they see others taking advantage of complexity to intentionally underreport their taxes. (GAO, 2007; p.9)

5 Plusieurs pays de l’Europe de l’Est ont aussi réformé leur système pour adopter l’imposition à taux unique.

6 Les deux autres sont : procurer des outils additionnels à l’IRS en changeant les lois sur les informations personnelles à déclarer et les taxes sujettes aux retenues à la source (diminue les opportunités de sous-déclaration); fournir des ressources additionnelles (humaines et budgétaires) aux agences chargées d’appliquer la loi (GAO, 2007; p. 2-3- traduction libre).

Plus les exigences et les documents sont complexes et demandent du temps à compléter, plus les coûts reliés à la conformité sont élevés.

Pour certains individus moins motivés à se conformer, dont la conscience morale condamne peu la fraude, la conformité volontaire devient de moins en moins avantageuse (plus de coûts que de bénéfices).

À la longue, un sentiment d’aliénation et d’injustice affaiblit la volonté de se conformer et favorise la fraude (Mikesell & Birskyte, 2007; Vogel, 1974).

Cela va à l’encontre du principe de la validation normative en affaiblissant le soutien des normes sociales envers la conformité fiscale. Un système plus simple facilite la compréhension de ses exigences et fondements.

Quant aux autres mesures, comme la réduction des taux marginaux ou l’élargissement de l’assiette fiscale, il est difficile de leur attribuer des objectifs précis et d’illustrer les principes d’efficacité qui les sous-tendent7.

Elles peuvent difficilement être considérées séparément des autres modalités introduites, car certaines compensent pour d’autres, par exemple, la diminution des taux marginaux et l’introduction d’une taxe à la consommation.

L’agencement et l’ampleur des modifications ainsi que la stratégie utilisée pour les implanter moduleront l’impact que la réforme aura sur les pratiques fiscales.

7 La réduction des taux d’impôt marginaux sur le revenu est l’une des principales caractéristiques des réformes des années 80. Les taux d’impôt marginaux maximum sont passés de 34% en 1976 à 29% en 1988 au Canada. Ces réductions ont un impact direct sur le revenu net des contribuables et sont aussi liées au principe de la maximisation de l’utilité (Boskin & McLure, 1990).