Les amnisties ou programmes de divulgations volontaires

Les amnisties ou programmes de divulgations volontaires

1.2.2 Amnisties

Depuis les 25 dernières années, plusieurs pays ont eu recours à des moyens complémentaires pour remédier aux problèmes d’évasion fiscale, soit les amnisties ou programmes de divulgations volontaires8.

Causes et contexte

Les programmes de divulgations volontaires résultent en partie des pertes générées par la fraude fiscale. Ils sont vus comme des moyens d’aller récupérer des revenus qui ne peuvent pas être prélevés autrement en raison des ressources limitées des gouvernements (Mikesell & Birskyte, 2007).

Dubin, Gratez et Wilde (1992) montrent qu’aux États-Unis, les États mettant sur pied le moins d’amnisties sont ceux où l’IRS est particulièrement actif (taux de vérification plus élevés) et où des activités visant à réduire la non-conformité sont en place, comme le partage d’information avec de tierces parties.

Les vérifications effectuées par l’IRS ont diminué au cours de la décennie 80 et les États s’appuyant uniquement sur ce recours ont utilisé plus d’amnisties que les autres.

Le Fond monétaire international note que les amnisties aux États-Unis ont tendance à être regroupées dans le temps, c’est-à-dire qu’elles viennent par vague (Fond monétaire international, 2006).

Enfin, les amnisties offrent une plus grande flexibilité quant aux stratégies pour faire respecter les lois fiscales et représentent une transition vers un système plus sévère (Banque Mondiale, 2008; Zeckhausser & Leonard, 1986).

8 L’Autriche, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Belgique, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Portugal et la Suisse et plusieurs états aux États-Unis. L’Argentine, la Bolivie, le Chili, la Colombie, l’Équateur, l’Uruguay, le Honduras, la Malaisie, l’Inde, le Pakistan, le Panama, le Pérou, le Mexique et les Philippines. (Banque Mondiale, 2008; Alm, 1998).

Définition, dispositions et objectifs

Le trait commun des amnisties réside dans la période de grâce qu’elles accordent aux contribuables ayant commis des infractions dans leurs déclarations fiscales précédentes, ou ayant omis de faire toute déclaration, leur permettant ainsi de rectifier volontairement la situation sans subir les poursuites et peines normalement prescrites (Uchitelle, 1989).

Au Canada, le programme de divulgations volontaires est autorisé sous la Loi de l’impôt sur le revenu et d’autres lois administrées par l’ARC (Agence du revenu du Canada, 2007).

Qu’ils soient permanents ou temporaires, l’utilisation d’amnistie est grandement controversée, car elle permet aux fraudeurs de se soustraire aux sanctions, ce qui de prime abord, va à l’encontre des principes d’efficacité analysés précédemment (Alm, Martinez-Vazquez, & Wallace, 2001; Banque Mondiale, 2008).

Les programmes d’amnistie sont majoritairement implantés pour récolter des recettes fiscales supplémentaires à court terme et surtout augmenter la conformité fiscale à long terme, en enregistrant de nouveaux contribuables dans le système (Alm & Beck, 1993; Christian, Gupta, & Young, 2002; Fisher, 1985; Fisher, Goddeeris, & Young, 1989; Fond monétaire international, 2006; Franzoni, 1996).

Les principes du programme de divulgations volontaires canadien énoncés par l’ARC indiquent que ce programme fait la promotion du respect des lois fiscales en encourageant les contribuables à corriger leurs omissions volontairement et qu’il ne sert pas de moyen d’éviter intentionnellement les obligations légales (Agence du revenu du Canada, 2007).

Différentes possibilités sont offertes aux particuliers et aux entreprises pour faire état de leurs infractions fiscales. L’agencement des modalités de l’amnistie (à qui est-elle offerte et qu’offre-t-elle comme avantage par rapport au processus normal de remboursement des obligations) engendre des écarts importants sur les retombées des programmes et peut faire la différence entre un programme néfaste, neutre ou bénéfique, sur le niveau d’évasion fiscale subséquent.

La structure des programmes d’amnistie varie grandement d’un pays à l’autre et ce, même parmi les 40 États américains qui en ont implanté au cours des 20 dernières années (Alm & al., 2001).

Depuis 1982, 79 amnisties ont été menées et malgré les différences importantes entre les programmes, ils sont implantés pour des raisons et objectifs similaires (Federation of Tax Administrators, 2005).

Quatre dimensions caractérisent les programmes, soit leur durée, leur étendue (le type de contribuables admis, les types de taxes incluses), leur nature (type d’acquittement offert, soit la réduction des amendes, soustraction aux poursuites criminelles) et les programmes associés (visibilité et publicité du programme, modification subséquente du système d’imposition).

Chacune de ces composantes exerce une influence sur la décision de participer, de se conformer par la suite ainsi que sur le reste de la population qui en est témoin.

Les programmes d’amnistie varient en durée. Il existe des programmes permanents, intermittents ou ponctuels. Parmi les amnisties de 25 États étudiés par Mikesell (1986), les périodes d’amnistie varient entre 12 jours et six mois, dont la plupart ont duré environ trois mois, en évitant les deuxième et quatrième trimestres.

Les programmes qualifiés intermittents sont répétés à quelques années d’intervalle. Le Canada et le Québec possèdent des programmes de divulgations volontaires permanents. Les États-Unis ont aussi un programme permanent pour inciter les non- déclarants à intégrer le système, le National Non-filer Strategy de l’IRS.

L’étendue est une dimension centrale aux amnisties et réfère aux taxes comprises dans celles-ci. Il peut s’agir uniquement de l’impôt sur le revenu, de certaines sources de revenus (locaux ou étrangers), certaines tranches de revenus, des taxes de vente ou d’une combinaison de certaines taxes.

Les déclarations éligibles varient aussi. Par exemple l’autorisation des non-déclarants, la révision de déclaration incomplète et les comptes à recevoir peuvent être éligibles (Banque mondiale, 2008).

L’autorisation des non-déclarants est l’une des méthodes pour encourager la conformité future, car des individus jusqu’alors inconnus du système se retrouvent sur les listes et doivent rendre des comptes, réduisant ainsi leurs opportunités de frauder.

Les amnisties autorisant les comptes à recevoir sont contradictoires, car les sommes déjà dues par les contribuables devraient en principe être récupérées par le gouvernement.

Alm (1998) affirme que cet élément est pervers, car il va à l’encontre des principes d’éducation et de validation normative et ce, pour les mêmes raisons que l’utilisation répétée d’amnistie, soit la corruption du message véhiculé par les autorités fiscales.

Certains programmes s’adressent uniquement aux non-déclarants comme c’est le cas en Idaho et au Missouri (1983) (Parle & Hirlinger, 1986). Les programmes de divulgations volontaires canadien et québécois (tous deux permanents) précisent que les individus ayant déjà profité du programme ne sont généralement pas admis une seconde fois.

Quant à la nature des amnisties, ces dernières peuvent exempter les individus de poursuites criminelles, réduire les amendes normalement imposées, garantir de ne pas enquêter sur la source de revenus qui a été révélée par le contribuable ou de ne pas utiliser les informations de l’amnistie pour les prochaines vérifications9.

Comme mentionné précédemment, ces éléments ont aussi une influence sur la décision de participer à l’amnistie selon les sommes éludées et le type de fraude (dissimulation de revenus, déductions frauduleuses). Ces éléments entrent dans le calcul de l’utilité attendue de la participation à l’amnistie.

9 La Banque Mondiale (2008) distingue les revision amnesty (corriger des déclarations antérieures sans pénalité), les investigation amnesty (exempte les déclarations d’enquête subséquente), les prosecution amnesty (le dévoilement des infractions n’entraîne pas de poursuites), les filling amnesty (acquittement des pénalités pour les non-déclarants), record keeping amnesty (acquittement des pénalités pour la non-conformité dans la tenue de livre).

Finalement, les amnisties s’accompagnent parfois d’autres programmes de sensibilisation et de renforcement des lois (Lopez-Laborda & Rodrigo, 2003; Mikesell, 1986; Parle & Hirlinger, 1986).

La publicité entourant l’augmentation des taux de vérification et l’application de peines plus strictes est une occasion de dissuader, d’éduquer et de rassurer les honnêtes contribuables sur les intentions et les capacités du gouvernement relativement au contrôle de la fraude.

Selon Alm et al. (2001), le renforcement des lois après une amnistie est une condition importante de l’efficacité de ces programmes, entre autres, sur le plan de la participation au programme.

C’est par ce vecteur que l’on compte inciter à la conformité subséquente. D’après le modèle théorique du choix rationnel, l’augmentation des pénalités favorise l’adoption d’une conduite conforme.

Parce que l’amnistie ne serait pas suffisante à encourager la conformité future, une annonce de l’augmentation des taux de vérifications subséquentes à l’amnistie pourrait décourager la persistance du comportement fautif (Uchitelle, 1989).

Selon les modifications effectuées, les délinquants n’ont plus les mêmes opportunités et motivations à frauder une fois l’amnistie terminée (Parle & Hirlinger, 1986).

L’opportunité de corriger sa situation peut alors être attrayante économiquement. Toutefois, Fisher et al. (1989) soulignent que le calcul coût-bénéfice n’est jamais renversé chez les fraudeurs récalcitrants.

Certains auteurs soulignent que pour atteindre leurs buts, les amnisties doivent être annoncées (par les autorités) et considérées (par les contribuables) comme des opportunités uniques plutôt que récurrentes (Alm & Beck, 1991; Andreoni, 1991; Bergman, 1998; Mikesell, 1986). Cet aspect concorde avec le principe de la dissuasion.

Si les amnisties sont répétées, les contribuables pourraient revoir à la baisse leur estimation du risque associé à la fraude fiscale en réduisant leur perception des probabilités et capacité des autorités à détecter et sanctionner les fraudes.

Ils se fieraient sur la prochaine amnistie pour déclarer leurs infractions ou repousser leurs paiements et continueraient à dissimuler des revenus.

Ces programmes, à la longue, peuvent être perçus comme une inaptitude du gouvernement à contrôler cette forme de criminalité, miner la crédibilité du message véhiculé par la loi et ainsi nuire à la conformité volontaire des contribuables (Christian et al., 2002; Fisher et al., 1989; Uchitelle, 1989).

Le débat théorique démontre l’ambivalence quant aux impacts des amnisties : certains contribuables se conforment par crainte d’être vérifiés, alors que d’autres le font, car ils croient que cela est la bonne chose à faire.

Dans les deux cas, le message véhiculé par les amnisties est pernicieux. La disposition principale des amnisties, la stratégie pour favoriser la participation et diminuer les coûts apparents du retour à la conformité, est l’allègement des pénalités normalement prescrites pour fraude.

La population peut percevoir cette disposition comme une forme de récompense alors qu’il devrait y avoir sanction, si le programme n’était pas en place. Cette absence de sanction immédiate annule l’effet de la dissuasion spécifique et nuit aussi à la dissuasion générale.

De plus, la conformité volontaire, étant soutenue par la validation normative, est menacée par la démonstration de l’indulgence dont fait preuve l’État à l’égard de comportements promulgués comme étant criminels et moralement inacceptables.

Les programmes d’amnistie véhiculent mal les principes moraux et envoient des messages contradictoires. Sur plusieurs années, les normes sociales soutenant la conformité pourraient s’affaiblir.

1.2.3 Nouvelles législations

Causes et contexte

Les lois de l’impôt sur le revenu se basent sur les trois mécanismes présentés précédemment. La nécessité de changer ou d’adopter une loi peut provenir d’une multitude de facteurs économiques, sociaux ou politiques.

L’énoncé de la règle, les principes généraux ou les dispositions d’application peuvent ainsi être partiellement ou entièrement revus selon le cas.

Définition, dispositions et objectifs

Ce type d’intervention réfère à l’introduction de nouvelles lois ou à l’amendement d’une loi, comme un changement dans sa définition ou dans ses critères, sans qu’ils fassent partie d’une réforme. Plusieurs pays dont le Canada emploient le terme « tax act » pour entériner ces amendements.

Il s’agit d’ajustements ponctuels qui peuvent prendre la forme de changements dans les taux ou dans l’assiette fiscale, dans l’application de la loi (mode de vérification, de déclaration), etc.

La promulgation de nouvelles lois, lorsqu’elles ne font pas partie d’une initiative plus globale, est orientée vers des objectifs plus spécifiques comme supprimer des opportunités de fraude ou faciliter les recours des autorités pour la condamnation des coupables.

Les modifications s’inscrivent dans la même logique que les changements introduits par les réformes, mais leur portée est plus restreinte.

Elles répondent à une demande ou un problème particulier et elles représentent des adaptations, comme dans les conditions d’admissibilité à un crédit d’impôt ou des mises à jour, par exemple dues aux changements de parti au pouvoir dans les gouvernements.

De nouvelles lois ont été adoptées en 1981, 1982 et 1984 aux États-Unis, pour faire face aux importants problèmes de conformité fiscale. Ces lois modifient les exigences en matière d’information à déclarer, augmentent certaines amendes, ajoutent de nouvelles pénalités et créent de nouvelles infractions.

L’adoption de ces lois, tel que stipulé par le Congressional Committee Reports du Tax Act de 1982, se base sur la présomption que la perception des impôts est un processus où les contribuables s’efforcent de maximiser leurs intérêts pécuniaires (Graetz & al., 1986).

Ces mesures exploitent le mécanisme de la dissuasion via l’augmentation de la sévérité des peines et la facilitation des poursuites judiciaires contre les fraudeurs.

En Argentine, Bergman (1998) indique qu’une série de nouvelles lois, dont le Ley Penal Tributaria (Tax Criminal Law) passé en 1990, se base aussi sur la théorie de la dissuasion par l’élargissement des définitions des infractions, le renforcement des peines (allant jusqu’à l’emprisonnement) et la criminalisation de nouveaux actes.