Gestion du changement dans l’administration publique
Université de Montréal
Ecole des hautes études commerciales affiliée
Sciences de la gestion
Mémoire présenté en vue de l’obtention du grade de maître ès sciences (M. Sc.)
Gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation :
Études de cas canadiens et leçons pour le Maroc
Par Hayat BEN SAID
A été évalué par un jury composé des personnes suivantes :
Professeur : Mr TAÏEB HAFSI
Professeur : Mme LINDA ROULEAU
Professeur : Mme CÉLINE BAREIL
Avril 2000
Sommaire
Dans la perspective du changement stratégique, mon sujet de mémoire porte sur la gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation : Études de cas canadiens et leçons pour le Maroc.
Notre point de départ est que les pratiques de la modernisation améliorent la performance du secteur public et que ces pratiques peuvent être transférées d’un pays à l’autre ou du moins servir de leçons.
L’objectif recherché est de construire un modèle intégré de gestion du changement stratégique qui permettra la réussite du processus de modernisation.
Dès lors, entreprendre une telle étude, c’est répondre à une réflexion fondamentale concernant la façon de gérer le changement qui permet la modernisation de l’administration publique.
Notre postulat de base est que la manière de faire face au changement pourrait être à l’origine du succès ou de l’échec de l’organisation.
Ceci a été à l’origine d’une revue de littérature portant sur les expériences de modernisation de certains pays et sur le fondement théorique de ces tentatives de changement pour déboucher finalement sur les modèles de gestion du changement, formant le cadre théorique de ce travail de recherche.
Cette partie s’est soldée par l’élaboration d’un modèle préliminaire d’analyse de gestion du changement.
Pour répondre à notre question de départ, nous avons formulé trois grandes propositions affirmant que la façon de concevoir et de conduire le changement affecte les chances de sa réussite.
Une bonne conception et une bonne conduite se traduisent avec le temps par une amélioration de la performance organisationnelle.
Afin de valider notre modèle et de vérifier nos propositions, nous avons procédé aux études de cas de trois institutions publiques, deux canadiennes et une québécoise, ayant réussi l’expérience de modernisation.
La méthodologie adoptée est à la fois inductive et déductive et fait appel à deux approches différentes et scientifiquement complémentaires : l’approche descriptive et l’approche analytique.
Le résultat de cette recherche, est que la réussite du changement est complètement liée à sa bonne conception, sa bonne conduite ainsi qu’à la cohérence entre les deux.
Il ressort aussi que les gestionnaires qui opèrent directement avec le citoyen sont en mesure de proposer les réformes et donc de jouer un rôle considérable dans la réussite du changement.
Ceci dépend du rôle du leadership de la haute direction dans les motivations et la mise en place des moyens nécessaires pour l’atteinte de l’excellence.
Comme prévu, nous avons conclu notre travail en élaborant un modèle intégré de gestion du changement stratégique qui pourra aider les gestionnaires désireux d’implanter un projet de modernisation.
Liste des abréviations
P.P.B.S: Planning Programming Budgeting System.
Z.B.B: Zero Base Budgeting.
N.P.R: National Performance Review.
O.A.P : Observatoire de l’Administration Publique.
G.P.R.A: Government Performance and Results Act.
O.C.D.E : Organisation de Coopération et de Développement économique.
O.S.S : Organismes de Services Spéciaux.
F.P.2000 : Fonction Publique 2000.
P.P.B : Système de Planification – Programmation.
F.M.I : Fond Monétaire International.
P.N.B : Produit National Brut.
P.V.D : Pays en voie de Développement
C.E.E : Communauté Économique Européenne.
G.A.T.T: General Agreement on Tariffs And Trade.
A.L.E : Accord de Libre Échange.
S.T.C.P : Système Technique, Culturels et Politiques.
G.R.H : Gestion de Ressources Humaines.
P.O.D.C : Planifier Organiser Diriger et Contrôler
I.A.P.C : Institution d’Administration Public du Canada.
C-B : Colombie-Britannique.
B.R.G : Bureau de Registraire Générale.
C.S.S.T : Commission de la Santé et de la Sécurité du Travail.
Introduction générale
Avec la mondialisation économique et l’ouverture des frontières, la transformation des organisations, en vue, non seulement de favoriser la croissance, mais aussi d’assurer leur survie, est un sujet qui est au centre de la littérature managériale. Hafsi et Fabi (1997 : 38) soulignent cette préoccupation.
« En fait, un nombre croissant d’observateurs parlent de transformations organisationnelles (Kilman et Covin, 1988).
C’est par cette expression que certains nomment ce phénomène de remise en question de la raison d’être, de la stratégie, de la structure et de la culture organisationnelle.
On reconnaît également que cette fin de deuxième millénaire constitue une époque particulièrement turbulente caractérisée par la croissance phénoménale des transformations organisationnelles dans les pays industrialisés. » 1
Prenant une telle ampleur, le sujet traduit à la fois le souci des chercheurs et des praticiens en matière de gestion des organisations.
Ces mêmes auteurs affirment dans le même ordre d’idées que le changement organisationnel est devenu un truisme chez les chercheurs et les praticiens en gestion.
En d’autres termes, dans une ère de bouleversements technologiques, économiques et sociaux, l’adaptation, et donc le changement, devient une préoccupation tant de l’entreprise privée que de l’administration publique.
À ce titre, beaucoup d’initiatives de changement ont été entreprises, depuis les années 80, tant dans les pays développés que dans les pays en voie de développement.
Au sein de l’administration publique, les changements qui ont vu le jour au cours de ces dernières années prennent plusieurs formes : de nouveaux ministères sont créés, d’autres sont supprimés, fusionnés ou transformés en directions.
Cependant, ce mouvement n’est pas l’œuvre des conditions actuelles.
Les années 60-70 marquaient le début des transformations organisationnelles dans beaucoup de pays.
Les travaux de Dumas (1996) témoignent d’importants changements dès les années 60 dans la gestion des organisations publiques au Québec, en faveur de la révolution tranquille.
Avec l’émergence du nouveau management public, le changement organisationnel prend une autre ampleur.
En effet, depuis le début des années 80, la gestion des affaires publiques vit ce qu’on appelle un changement du paradigme (Charih et Landry, 1997).
Il s’agit en fait d’une révision en profondeur du mode de fonctionnement des administrations publiques, de la remise en question du rôle de l’État et de sa structure organisationnelle.
Le but est de doter l’administration publique d’une grande flexibilité dans les modes et les pratiques de gestion répondant aux exigences de l’environnement national et international.
Ainsi, la gestion du changement n’est pas seulement une préoccupation du secteur privé exposé à la concurrence et à la compétitivité internationale, mais aussi du secteur public doté d’une structure organisationnelle complexe et dynamique, sans pour autant qu`il soit guidé par la concurrence.
En effet, avec la complexité croissante, l’administration publique ne peut pas échapper aux conséquences de la concurrence et de la compétition mondiale qui deviennent de plus en plus féroces.
Dans cette perspective du changement organisationnel, mon sujet de mémoire portera sur la gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation.
1- La pertinence de l’objet de recherche
De nos jours, comme nous l’avons déjà mentionné plus haut, le changement est au cœur de l’actualité et occupe une grande place dans les recherches en gestion.
Nous citons à ce titre, quelques travaux académiques de l’école de Harvard de Boston (Kotter, 1995), de l’école des Hautes Études Commerciales de Montréal (Hafsi et Demers,1997 ; Hafsi et Fabi ,1997 ; etc.,) et du Centre canadien de Gestion (Charih et Paquin,1993 et Hafsi et Jörgensen,1992 ; etc.,).
Ceci est induit par la turbulence de l’environnement et les mutations successives auxquelles font face nos organisations (Hafsi et Fabi, 1997).
En effet, durant les années 50, le changement était le produit d’un système déficient.
Actuellement, le changement est devenu une culture organisationnelle; c’est le cas, par exemple, du magazine New Yorker2.
En plus de cette importance intellectuelle, notre choix se justifie généralement par le fait que l’administration publique n’est pas épargnée par cette vague de changement pour répondre aux attentes accrues des citoyens.
De plus, comme l’observe le premier ministre Callbeck de l’Île du Prince Edward, le changement est à la fois un facteur définissant notre temps et une source d’inspiration pour améliorer les choses (cité par Thomas, 1996).
En effet, depuis les années 70, le déficit budgétaire de plusieurs pays n’a pas cessé de s’aggraver.
On assiste au passage d’une politique de croissance budgétaire à une politique d’austérité prenant différentes formes de restructuration.
Ceci s’explique par le fait qu’on attribue la responsabilité principale des déséquilibres à l’application d’une politique budgétaire expansionniste qui se traduit par un accroissement de la demande gouvernementale, d’une réduction des taxes et d’un accroissement du déficit budgétaire.
Pour éviter le déficit de la balance des paiements, les gouvernements seront appelés à contenir les importations à travers la compression de la demande globale, notamment par la politique budgétaire de type Keynésien.
« Ainsi l’analyse Keynésienne de la demande effective aboutissant à une doctrine de soutien de la demande globale dans le cas des économies industrielles des années 1930, parce que l’offre était considérée comme largement élastique.
Elle aboutit à une politique de restriction de la demande lorsqu’elle est appliquée par le Fond Monétaire International au pays en développement à la balance des paiements déficitaires, parce que l’offre interne est considérée comme rigide et que la demande ne peut que s’y adapter »3.
Ainsi, les années 80 témoignent de l’échec de certains programmes du changement, de l’avortement d’autres et de l’application sans recul de quelques programmes.
L’exemple le plus concret est celui de l’application des programmes d’ajustement structurel que les pays en voie de développement étaient contraints de suivre pour rétablir l’équilibre de leurs balances des paiements et leurs comptes extérieurs (Raffinot, 1991 ; Kaldor, 1988 ; Duruflé, 1988 ; Morrisson, 1992 ; Astier, 1985 ; Reisen, 1991 ; etc).
Si au Maroc, la politique de l’ajustement structurel a pu redresser quelques variables macro-économiques pour faire face à la crise de l’endettement, celle-ci était faite au détriment du côté social (l’aggravation du chômage et de la pauvreté)4.
Il a fallu attendre le milieu des années 90 pour se rendre compte que le problème n’est pas lié juste aux moyens de financement pour réaliser la croissance dans ces pays, mais beaucoup plus aux modes et pratiques de gestion adoptés par l’administration publique et à sa façon de gérer un changement. 5
Dans cette perspective, la nouvelle tendance réformiste inspirée du nouveau courant du management public a mis au monde, entre autres, la modernisation en tant que changement stratégique répondant aux exigences de l’environnement actuel (l’expérience de modernisation en France 1989, aux États-Unis avec rapport Volcker en 1989 et rapport Gore en1992, en Grande-Bretagne 1988, au Canada et au Québec 1989, etc.,) .
Celle-ci était à l’origine de la naissance du plan de modernisation du Ministère des Finances marocain qui a manifesté aussi son intérêt pour cette réflexion (janvier 1996).
Cependant, le processus de sa mise en application mérite d’être mis en lumière.
Par ailleurs, cette tendance vers la modernisation de l’administration publique marocaine coïncide avec l’avènement d’un nouveau gouvernement d’alternance (pour la première fois dans l’histoire politique du Maroc) exprimant une bonne volonté et de bonnes intentions pour relever l’un des défis majeurs du prochain millénaire, celui du changement.
« L’avènement d’un gouvernement d’alternance est, à cet égard, un moment historique dans le cours de la modernisation de notre vie politique nationale.
Il intervient après un long et patient processus qui traduit une volonté nationale d’engager le pays dans une dynamique profonde de changement et de progrès.
Cette volonté est avant tout celle de Sa Majesté le Roi, en symbiose totale et complète avec les aspirations du peuple marocain et des forces politiques qui ont milité et œuvré pour cet événement.
C’est là que réside l’un des atouts majeurs dont dispose le gouvernement pour conduire le « pacte pour le changement «, qui constitue le fondement de son programme, dont j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui les grandes lignes, et auquel j’invite toutes les forces vives du pays à adhérer afin qu’ensemble nous en fassions la réalité vivante de demain. »6
4 D’après une conférence sur le bilan d’ajustement structurel, Ministère des Finances et des investissements extérieurs, Maroc 1992.%
5 Le débat prononcé par un consultant expert auprès des Nations Unis lors d’une conférence au Ministère de la fonction publique marocaine. Juillet 1998.
6 Le Premier Ministre Abderrahmane Youssoufi « Déclaration gouvernementale devant la chambre des Représentants« Thème : Moderniser le pays sur les plans politique, économique et social dans le respect de notre identité. L’opinion du 19 avril 1998, P : 8
L’idée est de réformer d’abord l’administration dans la mesure où celle-ci représente la pierre angulaire de l’action publique.
C’est dans ce contexte que s’inscrit notre choix spécifique pour examiner ce sujet.
Et ce, d’autant plus que notre appartenance au Ministère des Finances et d’Économie du Maroc nous motive davantage à apporter une réflexion sur ce processus de changement.
Il est donc important de comprendre la complexité et les enjeux de la modernisation dans un environnement changeant et de plus en plus imprévisible.
2- L’objectif de recherche et la question de départ
Partant de l’idée que la formulation des stratégies pose moins de problèmes aux gestionnaires que leur mise en application et le processus d’y parvenir avec succès, notre objectif à ce propos est d’insister sur la façon de gérer un changement et les critères de choix pour telle ou telle stratégie.
De manière générale, nous aimerions comprendre mieux comment on peut gérer le changement lors de la modernisation de l’administration publique.
La conclusion à laquelle nous voulons arriver est celle de construire un modèle de gestion du changement intégré inspiré des cas de la modernisation réussie au Québec et au Canada, et pouvant faire l’objet de transférabilité pour le cas du Maroc, étant donné que ce dernier s’apprête à faire la même chose que l’administration canadienne et québécoise.
Il s’agit en fait, de s’interroger sur le processus de changement approprié à l’implantation de la modernisation, qui prend en considération, à la fois, tous les acteurs, la mission et la légitimité de l’administration publique.
Ce qui n’est pas évident, à notre sens, tant que le dilemme conceptuel et perceptif (c.à.d l’existence de deux visions contradictoires) à l’intérieur de l’administration persiste encore.
Autrement dit, notre problématique se situe au cœur d’un débat chaud et silencieux qui ne cesse de s’aggraver au fil des années avec le franchissement par de nouveaux diplômés, des portes de l’administration, l’occupation des postes de responsabilités par certains d’entre eux et donc, l’introduction des nouvelles compétences dans la gestion publique.
Un tel débat qui se fait ressentir ouvertement dans le milieu professionnel et intellectuel depuis les années 80, n’a pas reçu jusqu’à maintenant l’attention qu’il mérite.
De plus, l’administration continue de négliger ce problème, source de résistance au changement, malgré l’exigence environnementale pour ce dernier.
En effet, l’administration publique, qui a longtemps vécu sous la structure pyramidale où la bureaucratie traditionnelle creuse l’écart et exclut toutes sortes de discussions entre le sommet (émetteur de décisions) et la base (réceptrice et exécutrice de celles-ci), se trouve actuellement partagée entre deux visions contradictoires.
La vision de l’ancienne génération7 (des années 60-70) basée sur le caractère formel accentuant la rigidité administrative et l’autorité pour renforcer le pouvoir en place, et celle de la nouvelle génération (à partir des années 80) basée sur la flexibilité, l’ouverture et la communication informelle pour renforcer la créativité.
7 Les dates mentionnées pour indiquer le décalage entre les deux générations désignent bien les dates de recrutement entant que fonctionnaire ou employé de l’état.
Ainsi, les expériences de modernisation des organismes publics un peu partout dans le monde en général, et celle du Ministère des Finances et d’Économie au Maroc en particulier, n’a fait que réveiller en nous cette réflexion ou ce fameux débat.
Cette réflexion est à l’origine de ce travail de recherche dans lequel nous nous intéresserons à la façon de gérer un changement, en tenant compte de tous les acteurs de l’organisation.
Il s’agit en fait de rapprocher les écarts de perception entre les deux visions en profitant des expériences des anciens et de la conception et du dynamisme des nouveaux.
Pour limiter notre champ d’investigation et orienter nos lectures, nous avons posé comme question de départ l’interrogation suivante :
Dans une dynamique de gestion du changement stratégique propre au contexte de l’administration publique, comment gérer le changement induit par la modernisation pour améliorer la performance de celle-ci?
Partant de la question de recherche, notre revue de littérature tourne autour des deux axes d’étude suivants :
- les réformes administratives.
- la théorie du changement organisationnel.
C’est à partir de ces deux axes d’étude que nous allons déduire notre cadre d’analyse théorique pour analyser la modernisation en tant que processus de changement dans l’administration publique.
En effet, dans un contexte de stabilité politique, l’administration se trouve pour la première fois préoccupée par un changement stratégique qui transforme son champ d’action.
La justification avancée est que la modernisation rendra l’administration publique plus flexible et plus performante, en mettant l’accent sur les nouveaux modes et pratiques de gestion et sur le leadership organisationnel.
En effet, le concept de la performance englobe les notions d’efficacité et d’efficience (Aucoin, 1996).
Dans cette perspective, notre plan se divise en cinq chapitres.
Le premier chapitre qui est intitulé « La mise en situation », présente les expériences de modernisation de certains pays, notamment les États-Unis, la Grande –Bretagne, la France, le Canada, le Québec et la Nouvelle –Zélande, y inclus le fondement théorique du nouveau management public.
Le deuxième chapitre porte sur la théorie du changement organisationnel comme fondement théorique de ces tentatives de réformes, en mettant l’accent sur le changement stratégique dans la mesure où la modernisation vise un changement de grande envergure.
Comme nous nous intéressons à la façon de gérer le changement, notre troisième chapitre, qui est le cadre théorique de cette recherche, porte sur les modèles de gestion du changement.
Au cours de ce chapitre nous avons construit notre modèle d’analyse pour nos données empiriques dans lequel nous avons présenté nos propositions de recherche et la méthodologie à suivre.
Cependant, pour répondre à notre question de départ et vérifier nos propositions, nous avons articulé notre travail autour de trois études de cas ayant réussi la modernisation au Canada et au Québec.
La description et l’analyse de ces cas représentent le chapitre quatre et cinq de ce travail.
Enfin, la conclusion porte sur les leçons pour le Maroc.
Table des matières
Introduction générale
Chap. 1 La mise en situation
1.1 Qu’est ce que le management public ?
1.2 Les expériences de réformes administratives
1.3 Pourquoi ces tentatives de réformes?
Chap.2 Le changement organisationnel
2.1 Définition du changement organisationnel 5
2.2 Les différentes approches du changement
2.3 Les différents niveaux du changement
2.4 Le changement stratégique
Chap. 3 Le cadre théorique, propositions et modèle
3.1 Le cadre théorique
3.2 Le cadre opératoire
3.3 La méthodologie
Chap. 4 Description des cas
4.1 Le cas du Ministère des Finances et des Relations corporatives de la Colombie-Britannique (C-B) : Bureau d’enregistrement des titres mobiliers
4.2 Le cas du Ministère de la Consommation et du Commerce de l’Ontario : Bureau du registraire général
4.3 Le cas de la Commission de la Santé et de la Sécurité du Travail
Chap. 5 Analyse et discussion
5.1 Analyse générale du processus de changement
5.2 Les modalités d’implantation de la gestion innovatrice selon les besoins de chacune des institutions
5.3 La discussion des propositions
Conclusion Générale : Quelles leçons pour le Maroc ?
