Etude sur les amnisties fiscales et lois : forces et limites
4.3 Forces et limites de l’étude sur les amnisties fiscales
Forces de l’étude
La principale force de cette étude est qu’elle identifie les approches efficaces en se basant sur les données probantes d’une grande validité (Sherman, 1997).
La synthèse a aussi permis de rassembler une quantité appréciable d’information sur l’évaluation de programmes et des lois fiscales, dont pourront bénéficier les études et programmes de prévention conduits ultérieurement.
Ainsi, elle va au-delà de simplement démontrer ce qui fonctionne ou non en termes de pratiques fiscales, car elle identifie les principes théoriques qui devraient servir de base aux programmes de prévention et remet en question certaines croyances populaires notamment sur les effets des amnisties.
La synthèse identifie clairement les domaines où la recherche est insuffisante, notamment sur le plan de l’impact des lois conduites individuellement et sur l’implantation de programmes préventifs mixtes.
En effet, les études faites sur les amnisties mentionnent que les programmes ont fait l’objet d’une publicité à plus ou moins grande échelle, que ce soit pour annoncer le programme lui-même, pour informer sur les changements subséquents au programme ou pour sensibiliser les contribuables à la conformité fiscale.
Or, les évaluations ne mesurent pas l’efficacité de ce mécanisme sur les retombées du programme, alors que cet aspect fait l’objet d’analyse théorique dans la littérature consacrée à la prévention de la fraude fiscale.
Il est donc impossible de qualifier l’effet de cette disposition
Limites de l’étude sur les amnisties fiscales
Tel que l’a démontré l’exercice de sélection des études, les devis quasi- expérimentaux respectant les critères de rigueur méthodologique restent peu nombreux.
Le faible nombre d’études retenues et les contextes culturels particuliers dans lesquels elles prennent place limitent la généralisation des résultats et l’identification des dispositions efficaces des réformes (mode de perception des impôts, nombre et fréquence des vérifications, taux d’imposition, etc.).
La possibilité de généraliser les résultats à des pays au contexte politico-économique semblable n’est pas exclue, comme le mentionnent Gorodnichenko et al. (2008) :
« The results of Russia’s reforms are valuable for many other countries.
As we noted above, another 20 or so countries besides Russia have recently introduced flat tax reforms and several other countries are considering the adoption of this reform. […]
The paper offers a general approach to estimating the extent of tax evasion in different countries provided there are available longitudinal household income- expenditure surveys and intermittent tax reforms with significant changes in tax burdens. » (p.5)
De plus, la variété des données et méthodologies utilisées empêche de calculer un effet de taille standardisé. Lipsey et Wilson (2002) indiquent que pour calculer un effet de taille les études doivent être conceptuellement et statistiquement comparables.
Les études de la présente synthèse sont similaires sur le plan des variables étudiées (i.e. les recettes fiscales) et la plupart utilisent des séries chronologiques, mais ne rapportent pas toujours les coefficients et constantes obtenus et la manipulation des données rendrait l’agrégation des résultats hasardeuse.
Enfin, les biais de publication sont une limite inhérente aux méta-analyses et revues systématiques.
Petticrew et Roberts (2007) rappellent qu’il est possible que « les recherches évaluatives publiées diffèrent systématiquement des recherches non publiées » (p.231 – traduction libre).
En général, ce type de biais met en garde contre la non-publication des études rapportant des résultats négatifs, qui ont tendance à être sous-représentées dans les journaux scientifiques. Toutefois, ce n’est pas le cas ici.
Le principal biais de publication présent est la non-considération des études en langue étrangère (N=4) et les études publiées dans des périodiques qui n’ont pas pu être obtenus (N=22). Toutefois, ces études n’auraient pas nécessairement respecté les critères d’éligibilité.
Sur la base des résultats de la sélection des études, 22 % des études ont été retenues, on peut donc estimer que cinq ou six études auraient pu faire partie de l’échantillon final.
Les précautions nécessaires ont été prises pour minimiser les sources possibles de biais à chacune des étapes de la synthèse. Les recherches subséquentes auraient certainement intérêt à intégrer des études autres que francophones ou anglophones uniquement.
Conclusion
La fraude à l’impôt sur le revenu est un crime pour lequel peu de connaissances économiques sont requises et dont les opportunités de perpétration sont relativement répandues.
Les recherches effectuées en la matière s’attardent à déterminer si la fraude est associée à certaines caractéristiques sociodémographiques et quelles modalités des lois ont une incidence sur la décision de frauder (taux d’impôt, sévérité des peines, probabilité de vérification).
Plusieurs études s’intéressent aussi aux amnisties fiscales : les revenus qu’elles génèrent, les caractéristiques des participants, les différences entre programmes conduits dans différents pays, etc. La revue de la littérature a montré que les recherches évaluatives font appel à une grande variété de devis méthodologiques.
Une proportion importante de recherche repose sur des données non-expérimentales, ce qui empêche se prononcer clairement sur les effets préventifs des différents types de lois (Blais & Bacher, 2007). Les études les plus rigoureuses ont été réalisées en laboratoire dans des environnements contrôlés.
Ces dernières prennent non seulement place dans un contexte fictif difficilement généralisable au contexte réel, mais ne permettent pas non plus de statuer sur l’efficacité des lois.
La présente synthèse systématique a donc permis d’identifier huit études comprenant neuf évaluations rigoureuses qui estiment l’efficacité de trois principales interventions mises en place pour lutter contre l’évasion fiscale :
- les réformes,
- les programmes de divulgations volontaires (amnisties) et
- les lois.
Les réformes apparaissent comme la seule initiative légale efficace à prévenir l’évasion fiscale. Ces dernières ont pour but de rendre le système d’impôt plus efficace, équitable et plus simple, tout en s’attaquant aux opportunités criminelles.
L’effet positif des réformes serait en partie dû au fait que les mesures implantées ou modifiées sont directement orientées sur des problématiques spécifiques et sont soutenues par des principes moraux. Ces derniers favoriseraient la dissuasion en renforçant les normes sociales associées à la conformité fiscale (Wenzel, 2004).
Ces résultats appuient les hypothèses quant à l’efficacité des approches mixtes et de la synergie des mécanismes pénaux. Des lois basées à la fois sur le modèle économique et sur des principes moraux ont de meilleures chances de fonctionner.
Les présents résultats appuient aussi les critiques formulées à l’endroit des amnisties. Les revenus immédiats sont faibles et le nombre de nouveaux contribuables identifiés est relativement bas. De plus, les amnisties n’assurent pas leur conformité future et n’est pas à même de faire augmenter la conformité générale.
Tout porte à croire que les amnisties envoient des messages contradictoires à la population, ce qui diminue l’efficacité du processus de validation normative des lois (potentiel d’affaiblir les mécanismes moraux qui soutiennent la conformité volontaire) et pourrait, par le fait même, affecter l’efficacité dissuasive des lois en place (Alm & al., 1995; Uchitelle, 1989).
Le lien entre la menace de sanction et l’appel à la moralité doit être maintenu, car la menace de sanction peut venir renforcer les inhibitions morales de certains individus, ou dans d’autres cas la présence de valeurs morales à la base des interdits pénaux est le levier déterminant.
Les résultats des évaluations sur les lois soutiennent que les contextes économiques ont eu une influence certaine sur les résultats.
Dans les contextes où elles ont été implantées, les changements et les nouveautés apportés à la structure de taxation ont un effet plus marqué que les changements dans l’application de la loi.
Les deux études retenues rapportent des résultats neutres en majorité ou négatifs sur la conformité des contribuables.
La présente synthèse a aussi permis d’identifier certaines lacunes lors de l’évaluation des lois contre l’évasion fiscale. Autrement dit, certaines notions centrales à l’évaluation de programme de prévention sont absentes des études retenues.
Premièrement, les interventions étudiées sont générales, c’est-à-dire qu’elles ne visent pas un groupe en particulier (même si les amnisties s’adressent aux fraudeurs, le reste de la population en est témoin) et par conséquent, elles ne conçoivent que les contribuables sont susceptibles de réagir différemment au programme.
Deuxièmement, certains types d’emplois procurent davantage d’opportunités que d’autres. Des analyses plus fines devraient ainsi être réalisées en tenant compte du statut du contribuable.
Par exemple, les travailleurs autonomes ont davantage d’opportunités de fraude que les salariés réguliers, de par leur obligation à déclarer eux-mêmes leurs revenus et les avantages fiscaux auxquels ils ont droit.
Troisièmement, ces critiques montrent également que les mesures de lutte à la fraude fiscale doivent tenir compte du contexte dans lequel elles prennent place et les interventions susceptibles de fonctionner auprès de la clientèle cible (Bacher & Blais, 2007; Tremblay & al., 2000).
Dans l’étude de Christian et al. (2002), un système de lettre a été utilisé pour favoriser la participation au programme.
En contactant les fraudeurs potentiels par la poste, cela augmente la perception de la probabilité d’être détecté.
Cette technique permet de s’adresser directement aux fraudeurs et de tester la synergie des principes d’efficacité, car les menaces peuvent se baser sur une approche mixte, i.e. à la fois sur l’approche du choix rationnel et les modèles économique, dissuasif ou moral.
Le système de lettres a aussi été testé dans les études sur le gonflement des demandes d’assurances et sur le vol de télécommunication (Green, 1985; Tremblay & al., 1992 et 2000).
Il y a plusieurs similitudes entre ces types de crimes et la dissimulation de revenus ou l’évasion fiscale.
Ce type de programme mériterait d’être considéré pour l’élaboration de futurs projets préventifs, d’autant plus qu’il met à profit les conclusions issues d’une recherche sur l’efficacité des mécanismes pénaux. L’effet des mécanismes pénaux resterait tout de même tributaire du contexte économique, politique ou social dans lequel une mesure est implantée.
Par exemple, le rapport entre les citoyens et l’État et le degré de confiance des citoyens envers l’administration sont des variables à considérer. Finalement, deux considérations additionnelles seraient à considérer pour les prochaines évaluations.
Outre les précédents constats, la revue systématique a fait ressortir des lacunes méthodologiques limitant la compréhension de l’effet des lois.
Les études emploient des indicateurs indirects de l’évasion fiscale et ne sont généralement pas en mesure d’en estimer l’ampleur et la nature. Il y a un urgent besoin de développer des indicateurs de conformité aussi valides et fidèles que possible.
Ces évaluations sont nécessaires pour ne pas conclure à tort à l’inefficacité d’un programme. À cet effet, Alm et al. (1995) ont souligné que la fraude fiscale est moins répandue qu’on le croit. D’autres études ont fait état de ce problème (Temblay & al., 1992, Blais & Bacher, 2007).
Le phénomène doit avoir une certaine ampleur pour que l’on puisse d’une part s’y attaquer et produire les effets escomptés et pour être en mesure de détecter un effet à l’aide de tests statistiques.
Parallèlement à cette observation, il est fort probable que la fraude fiscale soit le lot d’un petit nombre d’individus qui ont des statuts ou occupent des positions qui leur donnent l’opportunité de frauder (Gorodnichenko, 2008).
Ainsi, la mesure de l’ampleur du phénomène devrait être faire en fonction du statut des contribuables et de leur secteur d’activité économique. L’agrégation de la fraude fiscale par statut ou type d’emploi permettrait une analyse plus précise de l’effet des lois et éviterait que l’effet ne se perde dans la masse.
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